公安法治視野下的執法規范化建設

□沈惠章

（江蘇警官學院，江蘇南京210031）

公安法治視野下的執法規范化建設

□沈惠章

（江蘇警官學院，江蘇南京210031）

公安機關肩負著行政執法和刑事執法的雙重職能，法治公安是黨和國家的新要求。嚴格、公正、文明是我國公安機關的執法理念；理性、平和、文明、規范是我國公安機關的執法要求。只有堅持規范執法，才能維護和實現社會的公平正義。執法規范化是一項包括統一執法思想、規范執法主體、完善執法制度、規范執法行為、強化執法監督等內容的系統工程。公安民警應當樹立法治理念、增強法治思維、推進依法治理、打造法治公安，堅定不移地做依法治國的踐行者、推動者和保障者；在執法過程中提高規范執法的行為能力，準確適用法律定性，嚴格按照法律程序，依法使用法律手段。

公安機關；法治公安；行政執法；刑事執法；執法規范化

以黨的十八屆四中全會為標志，黨和國家開啟了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的新征程。習近平總書記在中央政法工作會議上，從實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的高度，明確提出了加強法治建設的新要求，表明了黨中央加快建設社會主義法治國家的堅定決心和信心。國務委員、公安部部長郭聲琨在全國公安機關深化執法規范化建設推進會上提出了建設法治公安的新目標。公安機關肩負著行政執法和刑事執法的雙重職能，只有堅持執法規范化，才能為法治公安建設奠定堅實根基，才能維護和實現社會的公平和正義。

一、公安機關規范執法的法治理念和要求

公安執法是指公安機關的人民警察為維護國家安全和社會治安秩序，保護國家利益和公民的生命、財產安全等合法權益，依法運用國家賦予的權力和手段履進行社會管理的公務活動中所產生的力的行為。公安執法規范化建設就是公安機關為了提高執法能力和執法公信力而進行的執法思想建設、執法主體建設、執法制度建設、執法行為建設、執法監督體系建設和執法信息化建設。嚴格、公正、文明是我國公安機關的執法理念；理性、平和、文明、規范是我國公安機關的執法要求。我國公安機關的執法理念和執法要求，明確表明了公安執法必須首先做到規范執法。[1]由此可見，規范執法是一項包括統一執法思想、規范執法主體、完善執法制度、規范執法行為、強化執法監督等內容為一體的系統工程。公安民警應當樹立法治理念、增強法治思維、推進依法治理、打造法治公安，堅定不移地做依法治國的踐行者、推動者和保障者。在執法過程中提高規范執法的行為能力，做到準確適用法律定性，使法律程序落實到位，依法實施法律手段。

（一）統一執法思想。公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。[2]其根本任務就是充分運用法律賦予的各種執法手段，打擊各種犯罪活動，維護社會治安秩序，確保政治穩定和社會安定，為社會主義建設創造良好的環境。人民警察是國家重要的執法力量，刑事執法和行政執法的二元性特點，決定了人民警察的執法活動關系著法律的實施和法制的權威，關系著人民群眾的權利和自由。黨的十八屆四中全會明確提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。公安民警應當堅持立警為公、執法為民，不斷提高執法水平，努力做到在每一次執法行動中，嚴格執法、公正執法，維護人民的利益，維護社會的穩定。

（二）規范執法主體。警察職業的衍生，是國家推進依法治國過程中的產物。無數的歷史事實已經證明，要想真正實現法治社會，就要有法制的執行者。不可否認，警察在這其中扮演了重要角色。我國的公安民警在同各種違法犯罪行為作斗爭、保障國家和人民合法權益不受非法侵害的過程中，承擔著繁重的執法任務。公安隊伍是一支執法隊伍，是公安執法的主體，肩負著依照國家法律打擊和防范各種違法犯罪活動，保障公民權利，維護社會治安秩序的重任。對此，《中華人民共和國人民警察法》作出了明確的規定。

（三）完善執法制度。法律法規的不完善、不嚴謹，必然導致執法的不規范。規范執法，客觀上要求我們建立和完善執法規范，創新執法機制。我們應當加大對現行法律法規和部門規章的立、改、廢力度，從法律制度上充分保障人權，規范執法行為。執法機制是公正執法的前提和基礎，應當形成科學的、配套的、行之有效的機制體系，從機制上保證公安執法價值取向的公正，保障公民法定權利的實現。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。我們應當在黨的領導下、在法治軌道上開展公安執法工作，加快職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治公安建設。

（四）規范執法行為。規范執法行為是指公安機關人民警察的執法應當依據法律法規和內部規程，按照辦理各類案件等勤務活動的過程中形成的規范體系，進行嚴格、明確和有標準的操作，這是法治公安的重要內容。公安機關擔負著行政執法和刑事司法的雙重職責，處于維穩工作的第一線和執法辦案的最前沿，應當充分發揮法治的引領和保障作用，切實提高運用法治思維、法治方式維護社會穩定、處理復雜問題、化解社會矛盾的能力和水平，用法治精神推進法治公安建設。

（五）強化執法監督。公安執法監督主要表現為對公安民警在黨紀、政紀和法律上的監督和規范。相比其他監督機關，這種監督方式更加直接也更有利于整改。其實，一支專業化、正規化的公安隊伍，不僅應當順應人民群眾對公安執法工作的新期待、新要求，而且還應當充分展示公安機關的良好形象，避免公安民警在執法活動中出現審查犯罪嫌疑人時濫用強制措施、違反辦案程序的問題，以及辦人情案、關系案、金錢案等問題，監督民警堅守其職業責任和職業道德，引導民警在辦理案件和日常執法時忠于法律制度，忠于事實真相，忠于人民群眾，自覺維護法律的嚴肅性和權威性。

二、公安機關規范執法存在的問題

客觀地說，我國的公安執法隊伍良莠不齊、優劣并存，少數執法者的枉法、不法行為，已成為我國民主法治建設的一大障礙。這方面的問題主要是執法主體的思想認識不符合執法規范，公安警力和經費難以保障規范執法，公安機關面臨的客觀形勢影響著規范執法，公安機關的司法職能不適應規范執法，特別是有的民警執法不規范的問題，已嚴重玷污了公安機關聲譽，敗壞了社會風氣。

（一）公安民警執法不規范的問題。從整體上看，公安機關的執法工作應當充分肯定。但是，少數公安民警執法中存在的問題影響了規范執法，與現代社會的要求不能適應。一是在執法理念上，有的公安民警在宗旨意識、服務意識、法律意識、群眾意識上還不同程度地存在一些問題。他們在個人欲望與利益誘惑面前，社會責任感、歷史使命感嚴重缺失，人生價值觀從為人民服務、奉獻社會變成利字當頭、唯利是圖，愛攀比，愛享受，對待群眾冷、硬、推，特權思想嚴重，工作馬虎，敷衍了事，工作效率低。有的民警平時放松學習，盲目崇尚資產階級的生活方式和價值觀念，浸泡在社會丑惡現象之中，腐化墮落，蛻化變質。有的民警特權思想、官本位思想嚴重，權力大于權利，漠視人權甚至踐踏人權。二是在執法實體方面，存在著不作為、亂作為等問題。有的民警在執法中定性不準、主要證據不足、適應法律不當、處理問題不公；有的民警辦案不公、執法不嚴、執勤不文明，不履行或不認真履行法定職責，甚至失職瀆職。三是在執法程序方面，存在著隨意性強、強制措施濫用、隨意扣押和收集證據不細等問題。有的民警主觀臆斷，刑訊逼供，嚴重損害了警民關系，侵犯了人權。四是在執法動機方面，濫用職權、以權謀私，甚至索賄受賄等腐敗現象還不同程度地存在，各種違法違紀案件時有發生。五是在執法方式方面，存在著不理性、對當事人態度粗暴等問題。這些消極腐敗現象，雖然發生在極少數民警的身上，但嚴重敗壞了公安機關的執法形象，損害了國家和人民群眾的利益。

（二）公安警力和經費短缺的問題。一方面，我國公安機關正面臨著嚴峻的安全穩定的形勢，確保社會治安平穩的任務艱巨而又繁重，人民群眾對規范化執法的要求越來越高；另一方面，現有警力不足，基層民警的工作壓力和強度日趨加大，辦案成本增加，經費保障不力。當前，經濟高增長伴生高犯罪率，使得社會治安形勢相當嚴峻。我國公安機關在警力配置上，長期沿用計劃經濟時期以靜態管理為主要特征的一般行政機關的管理模式。[3]盡管警力在數量上有較大的增長，在質量上也有較大的提高，隊伍的戰斗力也有一定的增強，但是無論是基層的普通民警，還是運籌帷幄的公安機關領導，都在超負荷地工作，擺脫不了警力不足的尷尬局面。由于警力不足，一線民警往往扮演著“多面手”的角色，什么事情都要管，什么事情都要做，尤其是非警務性活動的大量增加，更使得原本緊張的警力雪上加霜。公安經費是公安警務必不可少的物質條件，公安經費的使用是為公安工作服務的，追求效益就是以盡可能少的資金消耗獲取最大的成效，公安隊伍建設，裝備添置更新，高科技成果應用，都應以有利于保障國家安全、社會穩定和治安秩序為前提。然而，有的地方的公安機關經費困難，裝備和訓練經費沒有落實，目前相當多的派出所、巡警隊、刑警隊等裝備嚴重不足，民警在執法活動中缺乏必要的警械、武器與防護裝備。

（三）公安機關面臨形勢嚴峻的問題。目前，公安執法的環境不好。比如，法律自身存在缺陷，暴力襲警沒有得到嚴懲，警械武器使用規定模糊，導致抗拒執法、阻礙民警執行公務等暴力襲警事件逐年增加，執法活動中的民警傷亡數字持續上升。這種狀況如果繼續下去，就會挑戰規范執法，影響到社會的安全與穩定。要想從根本上解決暴力襲警問題，減少警察傷亡，還應當從加強刑事立法入手，使公安民警的執法權益得到根本性的保障。不少國家在刑法中設立了“襲警罪”，規定了詳細的條款，以此打擊各種形式的暴力抗法行為，可操作性強。我們應當在刑法中清晰地羅列出妨礙、侵害公安民警執法的各種具體行為，規定各種行為的刑罰種類和量刑幅度。

（四）公安執法中司法職能薄弱的問題。有的民警在立案、采取偵查措施和取證等方面，都程度不同地存在不作為的問題，比如在受理案件后、在案件偵查中，不同程度地表現出拖拉現象和隨意性。有的民警缺少學習，對執法活動的應知應會一知半解，工作中出現亂作為的問題。有的民警開展工作不積極，讓協警、保安參與辦案、制作筆錄。有的民警單獨檢查、扣證、罰款，單人調查取證、檢查和進行訊問。有的民警還不能熟練掌握和運用公安業務知識和基本技能，在職在崗不能履行職責，沒有真正掌握“物防技防”“網上作戰”等科學有效、克敵制勝的基本技能，在學習掌握與公安工作有關的法律知識方面還不夠系統全面，尤其是運用法律武器打擊違法犯罪時，不能熟練運用法律條文或規定來解決問題，主動出擊。同時，缺乏敬業精神和勤政意識，不是積極執法，而是消極應付。在調處治安案件、糾紛中，不會做、不愿做耐心細致的工作，動輒使用傳喚，將雙方當事人帶至公安機關。

三、公安執法規范化建設的基本路徑

隨著社會主義市場經濟的全面發展，公安機關的任務日趨繁重，責任越來越大。我們應當有計劃、有目的地按照“平戰結合”的預案，合理調配使用警力，每天保持必要數量的警力處在值班備勤的臨戰狀態。[4]公安部部長郭聲琨曾經在全國公安廳局長座談會上的講話中提出要求，各級公安領導干部和廣大民警要切實增強法治意識、堅定法治信仰、踐行法治原則，在每一起案件辦理、每一個執法環節上都能體現社會公平、彰顯法律正義。要求我們按照依法治國、建設社會主義法治國家的總體目標和要求，堅持對法律負責與對黨、對國家、對人民負責的一致性，確保執法規范化。

（一）牢固樹立依法辦案的法治思想。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。公安機關作為我國人民民主專政的重要工具之一，在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家中肩負著重大的歷史使命。因此，只有準確把握依法治國的本質特征，找準公安機關在依法治國方略中的位置，全面推進法治公安目標體系建設，才能充分發揮作用，完成黨和人民交給的重任。公安執法規范化建設，首先，執法主體要端正執法思想，從根本上提高對執法為民宗旨的認識，樹立依法行政、依法辦案的思想觀念。其次，應當加強基本規范的建設，把法治理念教育放在隊伍建設重要位置，對民警加強經常性的學習和培訓，切實提高法律素養。再次，應當加強作風建設，深入開展紀律作風整頓，改進執法作風，純潔執法隊伍，樹立執法形象，努力造就一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的職業化高素質的執法隊伍。

（二）強力推進公安執法的規范進程。黨的十八屆四中全會描繪了全面推進依法治國的宏偉藍圖，提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，明確了“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的任務。公安機關應當緊緊圍繞全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、主要任務和重點舉措，緊緊圍繞法治建設這個重點，堅定不移走中國特色社會主義道路，堅持公安工作的正確方向，立足公安機關職能，主動融入社會主義法治建設總體布局，提高公安機關自身嚴格公正執法水平，提高執法公信力。推進規范執法的法治進程，要求我們對每一個執法行為、執法環節、執法措施都應當制定明確的、嚴密的、有標準的、具有可操作性的具體規定，使執法工作規范化、標準化、法制化和正規化。一是應當規范執法依據，使每一個執法活動都具有充分、準確和具體的法律法規和政策依據；二是應當規范執法程序，使每個執法民警都明確執法職責，減少執法工作的隨意性和不必要的偏差；三是應當規范執法行為，使每一個民警都明確應該如何做、哪些應該做、哪些不該做，在具體工作中逐步養成規范的行為模式；四是應當規范執法責任，建立、完善公安機關領導和民警的執法責任制度，確保執法辦案的質量。

（三）不斷完善公安執法的基本制度。為了適應新的執法要求，必須有完善的執法制度，保證每一項執法活動都能夠有章可循、有規可依。公安執法工作應當針對客觀實際和存在的問題，堅持制度建設，以規范化建設帶動公安工作的正規化。制度建設的首要工作是制定一系列規范性文件和執法守則，比如執法責任制、案件評查考核制、案件辦理終身制、案件審核把關制、一案一評制、執法過錯責任追究制等。這些制度，應當堅持人民利益至上，堅持權力與責任對等，堅持貼近執法工作的實際。從110接處警、現場取證等方面入手，嚴格把握執法源頭關；從執法辦案網上流轉、網上審批、網上管理入手，嚴格把握過程關；從規范卷宗、涉案財物管理入手，嚴格把握結案關。通過制度建設，全面鋪設制度軌道，將民警的執法行為全部納入法制化管理的軌道。

（四）逐步形成公安執法的管理體系。公安執法涉及面廣，環節多，程序復雜。應當進一步拓寬執法管理的理念和視域，科學設置執法辦案的工作標準和相應的權力機制，建立一整套能夠兼顧公平與效率的執法管理辦法，強化執法管理，促使整體執法水平的提高。應當在充分運用案件審核、執法檢查、執法質量考評、責任追究等現有手段的基礎上，變事后考評為全過程管理，變單一方式為全方位監督，對執法活動實行全流程、全過程的管理，嚴格把握證據關、定性關、程序關、文書關，使每一起案件都能夠合法、公正。同時，應當以執法辦案和監督信息系統為平臺，以信息化手段作支撐，提高執法規范化建設的效率

（五）充分發揮公安執法的典型作用。公安執法工作和其他工作一樣，典型引路具有示范和引導的特殊作用。公安機關應當注重培養和推出執法標兵或者優秀執法民警，及時總結，表彰先進，以點帶面，整體推進。這樣的抓典型、樹標兵、立樣板，可以給執法民警樹立起自己身邊看得見、摸得著的執法榜樣和執法標桿。當然，不應當因為規范執法而加重民警負擔。應當借鑒國外好的做法，在教育、訓練、裝備、撫恤等方面采取有效措施，建立和落實公安執法的安全責任追究制度，加快民警執法安全保障體系建設，最大限度地防止和減少民警傷亡。[5]

（六）有效增強公安執法的監督實效。在公安執法工作中，有些地方由于思想上的偏差，導致了執法監督的弱化，怕監督中查出了問題會影響政績，怕問題曝光會有損單位形象，怕監督力度大了會影響上下級關系。公安機關應當抓住各個不同階段的中心工作、抓住案件查破、抓住各種行政事項的審批等公安工作的重點，增強監督實效。應當抓住人民群眾反映的熱點問題，發現公安執法工作的薄弱環節，以此作為執法監督的切入點，增強監督實效。應當抓住容易忽視、難于監督、不敢監督、不愿監督而又容易出問題的部位進行執法監督，增強監督實效。公安民警應當充分認識加強執法監督是實現公安法治的需要，不斷增強自覺接受監督的思想意識。

[1]程琳.公安學通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014:329.

[2]張建明，蔡炎斌，張麗園.公安學基礎理論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007:50.

[3]倪小宇，申智軍，陳家遜.公安管理學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008:43.

[4]姚偉章.公安派出所執法須知[M].北京：群眾出版社，2003:34.

[5]陳文軍.警務實戰訓練：以最小代價制敵，避免“致命錯誤”[N].人民公安報，2013-05-20.

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2015）06-0060-04

2015-10-15

沈惠章，江蘇警官學院教授，中國人民公安大學兼職教師，《中國公共安全》（學術版）編委，南京成人教育學會理事。