推進法治社會建設

張蘇軍（司法部副部長、黨組副書記）

推進法治社會建設

張蘇軍（司法部副部長、黨組副書記）

黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這標志著我國法治建設進入了新的歷史階段。《決定》內容豐富、立意高遠，是一份全面部署推進依法治國的綱領性文件。這里我想著重談談學習《決定》中關于“推進法治社會建設”方面的體會。

一、建設法治社會是推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要內容

《決定》明確提出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。《決定》用整個第五部分來論述“推進法治社會建設”和“立法，完善社會主義法律體系”、“執法，加快建設法治政府”、“司法，公正司法提高司法公信力”一并作為推進依法治國建設社會主義法治國家的重要內容。

（一）法治社會的內涵

建設法治社會首先要明確法治社會的內涵。法治社會首先是相對于人治社會而提出來的。法治與人治是人類兩種主要的管理、治理、組織方式，在人類歷史上都存在了數千年，兩種治理方式孰優孰劣也爭論了幾千年。在世界文明進程中，經過不斷探索、比較和實踐，世界上絕大多數國家最終選擇了法治作為治理的方式，實行法治已經成為全人類的共同向往和追求。

法治社會是指國家權力和社會關系按照明確的法律秩序運行，并且嚴格按照公正司法的正當程序和公平裁判來協調人與人之間的關系和解決糾紛，在法律面前人人平等，執政者不是依照個人喜好以及親疏關系來決定社會的公共事務。在這樣的社會中，必須具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。法治的精神是指整個社會對“法律至上”的普遍認同，社會成員養成了自覺尊崇和遵守法律、法規，并且形成了依法辦事和通過法律或司法程序解決各方面糾紛的習慣和意識。反映法治精神的制度是指：在法治社會中，法律和行政法規等規范由民主、公開、正當的程序制定出來，司法和執行過程通過規范的程序受到全社會的公開監督。

從上述法治社會特點的描述中可以看出，法律在社會系統中居于最高的地位并且具有最高的權威，任何組織和個人不能凌駕于法律之上，法律成為社會生活的普遍原則，既要求公民依法辦事、遵守法律，又要求管理者自覺用法律制約和規范手中的權力。

在我國幾千年的封建專制統治下，“人治”無論在精神層面還是在制度層面都一直占據統治地位。新中國成立后，才開始了探索依法治理國家和社會的方式，制定了“五四憲法”“婚姻法”等法律。但在“文化大革命”十年浩劫中，社會主義民主法制受到嚴重踐踏。改革開放以來，鄧小平同志痛定思痛，開創了法治建設的新時期，堅定提出了“加強社會主義民主、健全社會主義法制”的歷史性任務。三十多年來我國法治建設取得了巨大進步，但整個社會治理狀況距成熟的法治社會還有很大的差距。

（二）法治社會和法治國家的關系

一般認為“法治國家”這一專業術語是在德語中最先使用的。最初的“法治國家”是指中世紀歐洲的某種國家形式，尤其是德意志帝國當時被認為是“和平與法律秩序的守衛者”。現代意義上的法治國家，是德國資產階級民主法治運動的成果，其基本意義是國家權力，特別是行政權力必須依法行使，所以，法治國家有時又稱法治政府。法治國家和法治政府盡管在外延和內涵方面有所差別，但在許多場合可以相互替代，兩者都著重強調對公權力、強制力的限制、控制和正當使用。

“社會”這一概念有廣義和狹義之分，廣義的社會包括國家、政府和社會組織、團體等各種政治、經濟、文化共同體，“中國特色社會主義社會”、“小康社會”等概念就是廣義上的表述；狹義的社會則僅指相對于國家、政府的社會共同體，主要指各種非政府組織、團體、經濟組織、事業單位等等，我們這里討論的“法治社會”是在狹義上運用“社會”這一概念。

法治社會更強調公民和社會團體對法治精神的認同，對人權的保障，依照法律調節平等主體之間的關系，按照司法程序解決相互之間的糾紛等等。

建設法治社會是建設法治國家的基礎性條件。首先，《決定》指出“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”很顯然，只有不斷營造全社會尊法、學法、守法、用法的法治社會環境，才可能不斷推進法治國家的建設。試想，如果我們整個社會都不尊奉法律，不信仰法律，大多數公民都不懂法、不信法、不守法，我國還怎么能夠建設成法治國家？其次，法治國家對公權力的制約既包括國家公權力之間的相互的監督制約（用權力制約權力），也包括社會公眾對公權力的監督制約（用權利制約權力），如個別政府部門工作人員抱怨有的群眾辦事帶著相關法律討說法，認為“都是‘普法’找的麻煩”。最后，法治社會有效保障了廣大人民群眾的權益，保障了他們言論、行動的自由，這就極大地增強了他們當家做主人的意識，正是這種主人翁意識為推動法治國家建設提供了不竭動力。

（三）法治國家、法治政府和法治社會要一體建設

我們在同一時空中談論法治國家、法治政府和法治社會這三個概念時，他們之間的外延有著相當程度的重合，他們的內涵有一定差異但更多的是有著“法治”的共性要素，最重要的有以下五點：一是憲法和法律至上；二是公權力得到控制和制約；三是公民權利得到保障；四是政務公開、透明、規范；五是司法公正、權威。這五個要素相輔相成，缺一不可，否則就既談不上是一個法治國家、法治政府，也談不上是一個法治社會。當然，我們在討論法治社會建設時往往更重視第三項要素：人權的保障，但是顯而易見，如果沒有其他要素的支持，人權保障無從談起。所以，在建設中國特色社會主義法治體系中需要協調有序地推進這五個要素的均衡發展，實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

二、建設法治社會要走符合我國國情的道路

縱觀世界各國法治發展的歷程，都有著和自然、歷史、文化、經濟等相聯系的特點，有著受這些因素制約的“路徑依賴”效應，所以中國法治社會的發展只能走符合國情的道路。同時我國發展的“后發性”特點，也客觀地要求積極主動地加快法治社會建設的步伐。

（一）“路徑依賴理論”和法治社會建設的中國道路

路徑依賴理論最初是用來解釋技術發展受到最初選擇制約現象的，美國制度經濟學家道格拉斯·諾思把這一理論應用于制度變遷，從而獲得了1993年的諾貝爾經濟學獎。諾思認為，路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。法治社會的發展、演進也可以運用“路徑依賴理論”來解釋。

西方國家的法治最初是從西歐城邦發展起來的，是集市與貿易、手工業發展繁榮的產物。這些城邦的商業法是調整城市中流動性高的陌生人之間關系的。顯而易見，陌生人之間不存在交易所要求的基本信任關系，需要法治這種制度化的規范來約束，保障交易的安全與效率。隨著城市的發展和自治，制定了許多商法和城市法，成為了現代法的重要起源，直接催生了近現代資本主義法治。

當然，西方各國在法治發展上的路徑是各有不同的，形成的現代法治體制也是有著各自特點的。但總的來說，英、美、法等老牌西方發達資本主義國家的法治進程的共性是有著明顯的自下而上、逐步累積、自然演進的特點，即適應市場經濟的現代化發展需要，經過一兩百年乃至兩三百年內生演化，逐步實現法治化，政府對法治的推動作用相對較小。而新加坡、韓國、日本等后發達國家，呈現出來的主要是政府自上而下在幾十年時間快速推動法治化，政府對法治的推動作用很大。

中國的國情和西方有著巨大的差別：從經濟方面講，我國歷史上長期是小農經濟，是自給自足的自然經濟形態，沒有法治得以產生的經濟基礎，改革開放以來在短短的三十多年時間里完成了工業化。從社會方面講，傳統的宗法社會是一個鄉土社會、熟人社會，缺乏法治發展的社會基礎。從文化傳統上講，我國經歷了幾千年封建社會，人治的觀念根深蒂固，缺少法治的傳統。特別是歷史上，我國是一個長期處于動蕩之中的半封建、半殖民地的社會，缺少法治自然演進所需要的相對穩定的環境這一重要條件。

中國的國情，決定了中國法治社會發展的路徑，只能是走一條自上而下、各方合力的強力推動型的法治發展路徑。我國實行中國共產黨領導的一黨執政、多黨參政的政治體制，這種強力推動只能在黨和政府的領導下進行。

（二）“時空壓縮理論”和我國法治社會建設的緊迫性

我國的法治社會建設是在改革開放之后，伴隨著經濟快速增長，經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟，對外開放不斷擴大的歷史背景下進行的。在短短的三十幾年時間內，完成了西方老牌發達國家數百年實踐才完成的工業化、城市化、市場化進程；同時，交通、通訊基礎設施的快速發展，特別是互聯網的發展，大大縮短了人們跨越空間的時間花費，呈現出明顯的“時空壓縮”特征。

時空壓縮理論最初是上世紀三十年代在研究交通運輸和通訊技術的進步而引起人際交往在時間和空間方面的變化的理論。美國社會學家戴維·哈維在上世紀八十年代用時空壓縮理論系統研究了由“時空壓縮”引起的一系列社會、文化和政治效應的后果，提出了著名的“地球村”概念，豐富了對全球化研究的表述。哈維明確指出發展中國家由于實行趕超戰略和具有后發優勢的跨越式發展，會在比較短的時間里走過發達國家在很長歷史時期里走過的路程，相對于發達國家而言，似乎時間和空間都被壓縮了。

改革開放以來，我國實現了這種時空壓縮式的發展，一躍成為全球第一經濟規模的大國，取得了巨大的成就；同時，也把西方老牌發達國家在數百年時間中不同階段產生、不斷消化解決的問題，如農民失地、工人失業、社會失穩、結構失衡、生態失序、資源失控、觀念失范，以復合型、疊加式、壓縮態集中到了“當下”這一時空中，使矛盾和問題十分尖銳和嚴峻。

上述諸多矛盾和問題的解決有賴于深化各方面的改革，建立健全各方面的制度，這就客觀要求我們必須全面深化體制改革，全面推進依法治國，加快法治社會建設的進程。

（三）三十多年來我國法治建設的成功實踐

長期以來，特別是改革開放三十多年來，中國共產黨高度重視法治建設，強力推進法治建設，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，把依法行政確定為各級政府的辦事準則，社會主義法治建設取得了歷史性成就。

1.形成了中國特色社會主義法律體系。三十多年前，十年浩劫后的中國，法律園地一片荒蕪，只有寥寥幾部法律。改革開放以后，我國立法進程不斷加快，制定了現行憲法，使得政治、民商、行政、經濟、社會、刑事各方面事務有法可依，三大訴訟程序以法為據；制定了行政法規737件，地方性法規8500多件，自治條例和單行條例800多件；法律體系已經形成。

2.法治政府建設穩步推進。嚴格職權法定，推進政府權力清單制度；建立行政決策終身追責制度；落實行政執法責任制；推行政務公開，強化對行政權力的制約和監督。

3.司法體制不斷完善。經過三十多年建設，法院、檢察院組織建設基本完備；人員法律素養不斷提高；裝備、設施大大改善；辦理案件數量不斷增加，依法打擊了犯罪，解決了大量經濟、行政、民事糾紛。

4.全社會法治觀念明顯增強。從1986年開始到現在我國已經組織實施了六個五年普法規劃，每年都有數億人次以各種方式參與到普法活動中來，極大地普及了法律知識，提高了全民法律素養，全社會的法治觀念明顯增強。我國的普法活動是一場在世界法治發展史上罕見的大規模群眾運動，是和平時期持續時間最長、規模最大的社會動員。在黨和政府的自上而下強力推動下，社會各方面齊心合力參與，億萬人民群眾積極參加，充分體現了我國法治發展的強力推動型的特點。

在看到成績的同時，我們也要看到在法治建設中還存在一些亟待解決的問題，如立法質量有待提高；依法行政不平衡、不規范；司法權威不高，體制仍需完善；全社會法律至上、依法辦事、依法維權的崇法、尊法、守法意識仍需要提高。四中全會《決定》及《分工方案》制定了全面推進依法治國的總藍圖、路線圖、施工圖，標志著我國法治建設進入了“快車道”。

三、建設法治社會要著重抓好的幾方面工作

建設社會主義法治社會是一個巨大的系統工程，要涉及到立法、執法、司法、普法、法律服務、法律監督等方方面面。下面著重從狹義法治社會建設角度，談幾方面工作。

（一）推動全社會樹立法治意識

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。推動全社會樹立法治意識，使人們發自內心地對憲法和法律信仰及尊崇，把法律規定內化為行為準則，積極主動地學習法律、運用法律、完善法律，才能為全面推進依法治國，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法奠定堅實的思想基礎。

我國有著兩千多年的封建專制歷史，人治思想根深蒂固，人治文化傳統源遠流長，成為制約人們現代法治觀念形成的障礙。和法律制定、執法、司法這些法治建設的有形要素相比，全民法治觀點的形成和鞏固是一個相對緩慢變化的無形要素，往往要經過相當長的歷史過程。在現實生活中，有法不依、執法不嚴、司法不公、違法不究等現象的存在客觀上造成了“違法成本低，守法成本高”的“老實人吃虧”的后果，不同程度地削弱了法律權威。多年來的法治宣傳教育成效明顯，但相對于全民法治觀念的養成來說還只是剛剛起步，一些地方在普法中存在重形式、輕實效的問題，影響了人們法治觀念的樹立。從“木桶理論”的觀點看，在形成法治社會的諸塊“板”中“法治觀念這塊板”是一塊生長比較緩慢的短板，需要大力加強，長期努力，久久為功，否則將拖整個法治建設的后腿。

堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民熱心學法、自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為全社會樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度，特別是要把學法實況、守法實情、用法實績納入干部考核體系。《決定》提出“增強全社會學法尊法守法用法意識”。尊法是難以直接測定和考核的，但在法律意識的樹立中是第一位的，只有內心尊崇法律，敬畏法律，才能牢固樹立法治信仰，才能有學法、守法、用法的自覺。這一點對領導干部特別重要。領導干部是黨的骨干力量，在全面推進依法治國中，我們黨作為強力推動型法治建設的主要力量領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，主要靠領導干部去組織、去推動。領導干部的法治素養和法治能力，領導干部的法治信仰和依法辦事，直接關系法治建設的總體進程和目標實現，是法治建設中的“關鍵少數”。要把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。司法部將會同中組部、中宣部、人社部在年內制定國家工作人員學法用法的指導性意見。

堅持把青少年法治教育做為重點，把法治教育納入國民教育體系，在中小學設立法治知識課程，開展生動活潑的法治實踐模擬活動，形成青少年從小樹立法治意識的養成環境。教育部將會同司法部在年內制定青少年法治教育大綱，制定在中小學設立法治知識課程的實施方案。2016年提出把法治教育納入國民教育體系的意見。

加強法治文化建設。法治文化是一個社會法律制度及其實踐所體現的價值追求和文化內涵。歷史發展表明，蘊含、體現和弘揚法治精神、體現法治價值的法治文化是一個社會在法治發展的長期歷程中積淀而成的，對全社會法治意識的形成有著“潤物細無聲”的潛移默化作用，對全面推進法治建設起著無可替代的支撐作用。要鼓勵和提倡廣大文化工作者在日常工作、創作中增加法治要素、遵循法治理念、弘揚法治精神，力爭創造出一批流芳百世的法治文化精品，同時要廣泛開展廣大人民群眾喜聞樂見的群眾性文化活動，把公民道德建設和法治文化建設有機結合起來。

要充分發揮現代信息技術在普法中的作用。互聯網的快速普及，極大地提高了人們獲取信息的速度，降低了學習成本，特別是4G移動網的普及使人們可以隨時隨地地獲得所需的知識。要下大力氣建設一批方便使用的法律法規案例數據庫、新型有效的專用檢索工具、公益性普法門戶網站等等。在青少年中開展高效檢索所需法治信息的普及教育，打造現代版的“授人以漁”普法方式。運用微信、微博等社交工具傳播法治思想、知識，鼓勵、扶持在各種微信群中傳播、討論、弘揚法治精神。

牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務觀念。加強公民誠信守法制度和數據采信、查詢、公開平臺建設。完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，加大守法誠信收益、違法失信成本，形成“老實人常在、不老實難行”的社會法治環境，使尊法守法成為全體公民共同追求的自覺行動。

健全普法宣傳教育機制，完善黨委、政府領導，有關部門發揮職能作用，社會團體和人民群眾廣泛參與的全民普法體制。實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，建立法律職業工作者結合自身工作以案說法制度，加強普法講師團、普法志愿者隊伍建設。

（二）推進多層次、多領域依法治理

隨著普法教育的普及和深入，公民法律意識逐步提高，人民群眾要求運用所學法律知識參與管理各項事務的要求逐步高漲。上個世紀80年代末，一些地方開展了基層單位的依法治理，90年代以來，為了適應經濟社會發展形勢，基層依法治理在全國各地普遍開展起來。與此同時，在中央國家機關各部門和各行業也相繼提出了以依法行政、依法管理為核心內容的依法治理，開展了帶有行業特點的依法治理活動。如稅務系統開展了依法治稅，財政系統開展了依法理財，電力系統開展了依法治電，交通部門開展了依法治路等等，形成了多層次、多領域的依法治理。

依法治理活動的開展是普法活動的自然延伸，是學法、用法的生動實踐，同時也進一步深化了普及法律知識活動，提高了普法工作的針對性和實效性。在總結各地、各部門、各行業開展依法治理經驗的基礎上1996年開始實施的第三個五年普法規劃就把“普治并舉”列入了五年普法規劃。此后的“四五”、“五五”、“六五”普法規劃逐步深入，依法治理活動在全國蓬勃開展，有力地推動了全社會法治水平的提高。

推進多層次、多領域依法治理，是組織和動員全社會參與法治社會建設的有效途徑。廣大人民群眾對事關自身利益、比較熟悉的事務，運用所學法律知識開展依法治理，有利于增強全社會厲行法治的積極性和主動性。我國實行的自上而下的黨政強力推動型法治建設模式，有利之處是可以在較短的時間內推進法治建設以滿足快速發展的經濟和社會變化，但也存在基礎不牢固，容易造成社會內生動力不足的問題。開展多層次、多領域依法治理可以一定程度上克服這一問題，形成上下聯動建設法治社會的良好局面。

要深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的制度化渠道。支持行業協會、商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。發揮社會組織對其成員的行為引導、規則約束、權益維護作用。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章等社會規范在社會治理中的積極作用，逐步提高這些社會規范的法治化程度，逐步形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，真正形成在黨和政府的強力推動下，社會各方面積極參與，廣大人民群眾廣泛參加共同推進法治社會建設的生動局面。司法部將會同中央政法委、全國普法辦在年內制定深化基層組織和部門、行業依法治理的意見，以促進這項工作的開展。

（三）建設完備的法律服務體系

隨著科技、經濟、社會生活的不斷發展，科技進步的速度不斷加快，經濟組織的形態日趨復雜，社會生活日益豐富，這些都導致了現代法律日益復雜、專門、精細。越是一個成熟的法治社會，這一發展變化的趨勢就越明顯。法律工作者越來越分工細化、專門化、知識化。如果說改革開放的初期通過普及法律常識，群眾可以自行處理一些法律關系簡單的事務、糾紛、案例，那么，現在就越來越需要依賴專業性很強的法律服務工作者來協助完成了。緣于這樣一種客觀情況的變化，法治宣傳要更多注意提高人們的法治意識和檢索、尋求專業法律服務的能力。

這里所說的法律服務人員主要是指律師、公證員、基層法律服務工作者、法律援助機構和司法鑒定機構專業服務人員等。經過三十多年的恢復、新建與發展，目前我國已初步形成了法律服務體系。法律服務門類逐步完善，法律服務領域日益拓展，法律服務隊伍不斷壯大，法律服務制度日趨健全。目前全國共有律師25萬余人，公證員1.2萬余人，基層法律服務工作者7.1萬余人，法律援助機構工作人員1.4萬余人。但隨著改革開放全面深化，經濟、科技、金融不斷發展和公民法律意識與權利意識不斷增強，人民群眾和法人團體對法律服務的需求日益增長，對法律服務的要求越來越高。從建設法治社會的要求來看，我國的法律服務體系還存在法律服務能力總量不足、結構不合理、分布不均衡、質量不夠好等問題。

要采取有力措施和優惠政策，鼓勵吸引大量取得法律職業任職資格的人員從事法律服務職業，要充分發揮特許執業的作用吸引一批具有技術、金融、財務高級專業職務的人員進入法律服務機構從事專業服務，提高法律服務機構提供大型綜合服務的能力。要充分發揮互聯網的作用，研發適用于互聯網應用的標準化法律服務和法律援助項目，提高法律服務的供給能力。

要按照經濟社會發展對法律服務需求的要求，調整法律服務的結構。著力提高知識產權、融資并購、合作投資、海外經營等緊缺門類法律服務的供給能力。進一步保障教育、就業、社保、醫療、住房等民生類的法律服務。鼓勵法律服務人員參與信訪、調解、群體性案（事）件處置工作，維護社會穩定。

要采取行政、經濟、技術手段努力增加廣大農村基層、邊遠偏僻地區的法律服務能力。要采取政府出資、社會捐獻、支援服務相結合的方式，努力構建覆蓋基層的公共法律服務平臺，提供免費或低收費的法律服務。特別是要盡快實現法律援助全覆蓋。法律援助是政府主導的一項面對低收入和困難人群的公益性服務，是確保人人享有用司法手段救濟自身被損害權益的保障手段，體現了法律面前人人平等的法治精神。四中全會要求申訴案件都要實行律師代理，對其中相當一部分低收入者要納入法律援助。可以預見，隨著法治社會建設的深入，人民群眾對法律援助的要求會越來越高，各級政府要努力做好這項“法治民生工程”。要發揮現代通訊技術的作用，鼓勵有條件、有實力的大中型法律服務機構為基層提供遠程法律服務，努力克服基本法律服務分布不均衡的問題。

要進一步發揮行政機構、行業組織、廣大消費者對法律服務質量的評判和監督作用。建立法律服務機構和法律服務工作者服務誠信、辦案質量采信、發布平臺。進一步完善執業紀律及獎罰制度，多措并舉努力提高法律服務質量。

（四）深入推進區域法治創建活動

區域法治創建活動是指在縣級以上行政區劃內進行綜合性依法治理活動。目前主要有依法治縣（市、區）及法治城市、法治省（區、市）三個層次的創建活動。區域法治創建活動既是“多層次、多領域依法治理”的發展提高，也是推動一個區域整體法治化水平提高的創新。

從法治社會建設的角度來看，中華人民共和國境內是一個統一的社會。法治社會的建成只能是在全國范圍內都滿足法治社會的五個基本要素。但是從法治社會建設的進程來看，不可能在中國這樣一個有著13億多人口、經濟社會發展不平衡的大國，全國各個區域“齊步走”一朝建成法治社會。只可能是按照區域經濟社會發展的水平和文化歷史的特點，通過開展區域法治創建活動，逐步的、有先有后的建成全國性法治社會。

在三個層面的區域法治社會創建活動中，法治縣（市、區）創建活動具有基礎性作用；法治城市創建活動的復雜性高、難度大，是法治社會創建中承上啟下的關鍵環節；法治省（區、市）創建活動是更高層次、更大范圍的法治創建，難度更高，復雜性更大。

在2006年開展實施的第六個五年普法規劃中明確提出了開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動的要求，同年4月全國普法辦下發了《關于開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動的意見》，已經開展了兩批全國法治縣（市、區）創建活動先進單位評比表彰，目前正在組織第三批評選表彰，有力促進了全國各地的創建活動。

開展區域法治創建，要著重抓好以下十個方面的工作：一是推進地方黨委提高依法統攬全局的能力；二是加強地方立法和規章制度建設；三是推進依法行政；四是支持公正司法；五是加強經濟法治建設；六是加強基層民主法治建設；七是加強法治宣傳教育；八是拓展和規范法律服務；九是維護社會安定和諧；十是建立健全法治監督體系。

四中全會要求全面推進法治建設，各級地方黨委政府可以把區域法治創建工作作為抓手，從全面規劃、黨政共抓、各方參與、科學評價、強化保障等方面推動區域法治社會的建設，為全面建成法治社會貢獻力量。

從促進地方經濟社會發展的角度看，地方黨委政府抓經濟發展的思路需要有根本性轉變。2014年國務院為落實三中全會讓“市場在資源配置中發揮決定性作用”的重大決策，出臺了一系列文件，其中國發［2014］43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、國發［2014］45號文《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》、國發［2014］62號文《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》這三個文對地方政府在招商引資、募集資金時稅收、土地出讓等方面的競爭性優惠政策進行了清理和大幅度限制。今后，地方上吸引投資要更多地依賴簡化行政審批，提高辦事效率，規范行政執法，清除吃拿卡要，支持公正司法，保護產權契約，維護社會治安，保障人財安全。而這些正是成熟的法治社會所應當具備的重要特征，也是區域法治創建活動所要追求的目標。

從推動區域法治創建的舉措看，如何科學評價區域法治創建的效果是一個需要解決的重要問題。科學的評價體系可以有效地指導各地開展創建工作，科學評價的結果可以給投資、創業者提供重要參考，也可以為建立規范競爭標準提供依據，持續促進創建工作的開展。目前國際上比較有名的有世界正義工程發布的國別法治指數和世界銀行法治評估，一些學術機構和民間團體也對紐約、香港等城市的法治狀況進行綜合數值評價。國內許多地方制定了法治建設綜合評價指標體系，比較有影響力的是浙江余杭區司法局邀請國內許多專家提出的法治指數。浙江商會每年發布的最佳投資城市榜單是通過匯總分布在全國各地的浙商對政府行政審批效率、融資及稅收優惠政策、政府親商政策等7大指數的評價得出來的，其中許多涉及法治建設，今后會更多反映法治狀況。中辦發［2015］20號文《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》中明確要求司法部和中央政法委牽頭：“探索建立科學完備的法治創建指標體系，對社會主義法治化程度進行量化評估，指導和推動法治創建活動深入發展”。這是一項難度大、要求高的工作，希望有條件的省市在這方面先行先試，創造法治建設新經驗，為全國制定科學完備的法治指標體系提供有益經驗。

（責任編輯 張文靜）