法治社會建設視域中司法行政的改革發展

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

法治社會建設視域中司法行政的改革發展

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

黨的十八屆四中全會將全面推進依法治國上升為全黨意志和目標，在我國法治史上樹立了一個新的里程碑。習近平總書記在全會上強調，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，進一步豐富和發展了中國特色社會主義法治建設理論。從實踐領域來看，社會治理問題仍是當前我國法治建設的薄弱環節，司法行政機關需要以推進社會治理法治化為切入點，深入貫徹落實十八屆四中全會精神。

一、 法治社會建設在推進依法治國方略中的作用及其特征

2012年以來，習近平總書記多次提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的命題，這從頂層設計高度表明了法治社會建設的重要意義，標志著“社會”作為一個相對獨立的領域被納入法治建設的總體框架。作為一個全新的課題，法治社會建設是指社會生產生活依規則而治，重點是社會組織和社會個體成員依法實現自我主治，從而形成社會自治與國家職能部門治理的分工協作、協調統一①江必新、王紅霞：《法治社會建設論綱》，《中國社會科學》2014年第1期。。因此，法治社會建設既是依法治國的基礎，是法治國家、法治政府有效深度推進的基石，沒有社會的法治，法治國家最終只是立法國家②同上。；同時，法治社會建設也是推進依法治國的重要動力，通過社會自身的依法運行，切實將法治理念、法治信仰內化于人心，實現人心大治，為實現依法治國提供不竭力量。

法治社會建設也將推動社會理念以及社會運作方式的深度調整，這至少包含三個特征：一是法治理念上的轉變。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”。在法治社會中，社會具有法治的秩序以及良好的法治氛圍，這就要求促進社會個體之間、社會組織之間、社會組織與個人之間按照規則來協調關系，這將成為我國法治社會建設的重要開端。二是從單向一元推進走向政社互動。從歷史實踐來看，社會自身的發展是法治產生的深層次原因。我國法治建設模式不能沿襲單向一元、靠國家強制力推進模式，需要在政府引導參與下推動社會發展，形成政府治理與社會自治的良性互動，這將成為法治社會建設的基本路徑。三是從較為散亂的規則走向融貫一致的規則。信仰必源自統一的規則體系。在社會主義法律體系已經形成的基礎上，應著力使國家法律的價值、原則等根本要素盡快融入社會自治規則之中，促進原本較為散亂的社會規則與國家法律上下融貫，形成具有整體性、上下一致的規則體系，這將是法治社會建設的根本基礎。

二、推進法治社會建設需要處理好的幾對關系以及司法行政推進法治社會建設的理念設定

隨著改革進入深水區、社會穩定進入風險期，法治社會建設也面臨著一系列難題。為此，必須堅持問題導向，抓住主要問題予以解決，處理好以下幾對關系：一是處理好增強公民權利意識與提升公民程序意識、責任意識的關系。經過多年來的普法教育和法治實踐，群眾的權利意識明顯覺醒，但義務意識、程序意識、責任意識仍較薄弱：中國式過馬路還很普遍，“信權不信法”、“信錢不信法”、“信訪不信法”等現象依然存在，這折射的正是社會個體法律意識發展的不平衡，必須以全面培育公民法治意識為基礎，推進社會個體權利意識、程序意識、責任意識、義務意識的協同發展，形成對自身利益的理性判斷和正當表達。二是處理好國家公權力正確歸位與社會組織健全完善之間的關系。據統計，至2009年，我國社會組織已達43萬余③陸學藝主編：《當代中國社會建設》，社會科學文獻出版社，2013年7月第1版。，但由于市場機制不健全、社會組織尚不規范等因素影響，社會組織往往難以擔當起合格的公共產品或公共服務提供者的角色。法治社會的實質在于法治建設的重心下移。改變政府參與過多，社會參與不夠等現狀，既要規范公權力，使公權力從微觀領域退出，同時，通過政府購買、相互合作等方式，將適合由社會組織提供的公共服務和解決事項交由社會組織來承擔，加強對社會組織行為規范和內部治理的引導，全面提升社會組織參與社會治理的誠信和公信，穩妥完成治理層面的有效承接。三是滿足群眾不斷增強的對公權力機關的訴求與提高公權力機關自身社會動員力的關系。黨的十八大以來，群眾對法治的期待和要求前所未有，需要政府機關盡快轉向服務型職能，以群眾需求為導向，以為群眾提供精準的、滿意的服務為目標，切實提高自身的社會動員力，從而真正實現法治的“共同推進”和“一體建設”。

為此，法治社會建設過程就是通過法治社會化實現社會法治化的過程。在這一過程中，司法行政機關擔負著重要的職責使命。從司法行政權的配置上看，司法行政制度是為國家法治建設和司法活動提供服務和保障的法律制度④董開軍主編：《司法行政學》，中國民主法制出版社，2007年10月。，無論是普法還是法律服務，其職能設置本身就是用于彌合專業法律與社會生活的隔閡，將屬于上層建筑的法律在訴訟前最廣泛地運用于社會日常的生產生活，同時，通過訴訟中律師第三方的訴辯活動、訴訟后刑罰執行的懲戒和教育，切實維護社會公平正義、修復被破壞的社會關系。面對中央提出的法治社會建設的新課題，司法行政機關應樹立高度自覺，加強理念設計。在中央全面深化改革領導小組第四次會議上，習近平總書記就媒體融合發展發表了重要講話，這一講話帶有普遍指導意義。司法行政機關在推進法治社會建設進程中，要運用融合發展的理念，更好地發揮司法行政工作特性，在推進法治社會建設的新領域中有所作為。一是發揮社會性，建立更加完備的服務體系。增強服務意識，發揮司法行政直接面向社會各個階層以及柔性管理的特點，按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快推進黨委政府主導的治理主體多元化格局，更加注重以服務滿足社會和群眾的法治需求，主動推進司法行政專門工作和社會工作的融合，通過加快構建統一的刑罰執行和戒毒管理體系、完備的法治服務體系、高效的法治社會基礎推進體系、法治化的工作保障體系，最大限度集聚發展資源，增強服務質效。二是提升現代性，實現傳統手段與新興手段的融合。增強發展意識，加快推進司法行政傳統工作方法、工作手段、工作載體與現代信息技術、新興傳媒手段的融合發展，實現普法宣傳、法律服務、特殊人群管理服務等工作的數字化、網絡化，通過借力發展，大幅度擴展司法行政工作的社會參與度和社會覆蓋面，更富成效地將法治元素植入社會生活的方方面面。三是強化基礎性，充分發揮整體優勢。增強抓基層、打基礎意識，針對司法行政工作中條線化、碎片化等較為突出的問題，要加快推動落實十八屆四中全會提出的健全四機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。

三、以司法行政的改革發展完善法治社會建設的具體路徑

下一步，司法行政機關要充分發揮職能優勢，以理性精神深化改革，通過完善體制機制，打破固有路徑依賴，為推進法治社會建設作出新的貢獻。

（一）健全普法宣傳教育體制機制，在推動全社會樹立法治意識上實現新作為。一是強化合作共治。深刻把握政社互動這一現代社會治理的發展趨勢，堅持治理導向，充分發揮群眾、基層自治組織、群團組織等力量在普法中的積極作用，堅持禮法并治，推動各類社會主體依法實現自我教育、自我服務、自我管理和自我監督。同時，健全實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，形成普法主管部門指導協調、各部門各行業組織實施、全社會共同參與的大普法工作格局。二是堅持需求導向。依托網絡和實體平臺以及微博、微信，多層次、全方位了解社情民意和群眾對法律的需求，針對群眾需求研發普法產品。積極引導群眾關心、關注和參與立法活動，建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度，加大執法、司法過程中的普法力度，使辦案過程成為群眾宣傳法律的過程。引入第三方調查機構進行普法工作社會知曉率、群眾滿意度測評，確保普法取得實效。三是強化普法質效。推動普法納入我省精神文明創建內容和國民教育體系，完善公民守法誠信褒獎機制和違法行為懲戒機制，在中小學設立法治知識課堂，在全社會開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，加強新媒體技術在普法中的運用，努力形成網上網下、線上線下相互補充，多層次、全方位的普法格局，實現法治與人們生產生活的“零距離”。

（二）健全基層民主法治建設機制，在實現多層次多領域依法治理上實現新作為。法治社會建設的重點在基層。全會《決定》不僅強調公民個體法治意識、誠信觀念的樹立，而且對社會組織、人民團體、行業協會等社會力量的作用發揮都提出了要求。司法行政機關要積極發揮柔性管理的特點，切實將法治元素導入社會基層領域。主要加強三方面工作：一是加快推進普遍建立法律顧問制度。按照推動普遍建立法律顧問制度的改革要求，強化社會企事業單位法律顧問工作，深入推進一村（社區）一法律顧問制度，探索建立個人法律顧問制度，推動依法完善企事業職工代表大會制度、廠務公開等民主管理制度，幫助理清基層政府與村（社區）的權力清單、責任清單，推動政社分開，依法梳理市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程，切實推動社會各層面的依法自治。二是深化基層民主法治創建。以做實、做優基層民主法治示范村（社區）創建為抓手，進一步擴大村（居）民參與村（社區）民主管理、民主監督的渠道，特別是緊緊抓住群眾關注度高、利益沖突多的熱點難點問題，通過常態化開展聽證、質詢等方式，提升廣大群眾參與基層自治的意識和能力，提高社會基層依法治理水平。三是加強行業協會建設。充分發揮律師、公證、司法鑒定等行業協會作用，加快建立人民調解協會、安置幫教協會，進一步發揮行業協會在強化行業自律、保障協會成員權益、促進行業發展中的重要作用。建立健全行業協會參與司法行政工作的渠道和機制，推進社區、社會組織、社工“三社聯動”，形成以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的司法行政協作工作體系，推動形成政府部門和社會各主體依法共治的良好格局。

（三）健全更加完備的法治服務體系建設機制，在促進全社會形成依法辦事的習慣上實現新作為。建設中國特色社會主義法治體系涵蓋了立法、執法、司法、守法、黨的建設各個環節。司法行政服務職能、服務重點、服務模式就要主動與全面推進法治建設的新要求對接，由零散的、局部的法律服務向更加完備的法治服務體系轉變。積極參與科學立法，提高地方立法質量。促進依法行政，以黨政機關和人民團體建立公職律師制度為核心，重點培養一批熟悉行政法和政府機構運行規則的專門服務隊伍，加大參與黨政機關決策論證力度，提高各級領導干部依法決策水平。維護公正司法，與法院、檢察院共同組織好人民監督員、陪審員的選任、管理、培訓和考核，推動形成相互監督、相互制約的陽光司法機制。特別是在實施法治惠民上，要加快落實全會《決定》提出的“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”這一決策部署。今后一個時期，應以制度建設和支撐制度運行的工作平臺建設為重點，在確立服務范圍和標準方面，建立省級統籌、各地結合實際具體設定制度，即省確立一級公共法律服務產品指導目錄和相應服務人群，各地以此基礎，按照“機會均等”基本原則，完善二級、三級服務目錄，明確具體服務人群，并及時公開、廣泛宣傳，方便群眾找到相應服務。在完善供給方式方面，加快建立網上網下相結合、立體全覆蓋的服務平臺。我省率先試點打造了融合各項服務資源的“12348”司法行政網絡服務平臺，在實踐中取得了一定成效。下一步，要積極推進縣（市、區）、鄉鎮（街道）公共法律服務中心和村（居）司法行政服務站三級服務平臺建設，并與12348網絡服務平臺互聯互通，通過前臺受理、后臺辦理等方式為群眾獲得一站式服務。在完善管理運行方面，做到“建”“管”并重。由司法行政部門牽頭，建立健全公共法律服務的系統管理制度，包括服務準入、人員遴選、質量控制、評價和監督以及服務主體失信懲戒等機制，確保為群眾提供公平公正的服務。在統籌資源配備方面，加快形成政府主導、市場和社會積極參與的資源供給體系。司法行政機關應摸清群眾需求，組織并管理好服務力量，最大化地履行公共服務職能，同時，積極推動將公共法律服務納入地方經濟社會發展規劃和政府公共服務范圍，建立政府購買長效機制，通過公益引導吸納社會力量參與，為群眾提供更多更便捷的公共法律服務。

（四）健全預防和化解社會矛盾糾紛機制，在強化法律的權威上實現新作為。社會矛盾糾紛能得到及時公正地解決，這是法治社會的顯著特征。為此，當前和今后一段時期要著力完善以下三方面的制度設計：在“構筑全方位、動態化社會矛盾糾紛排查機制”方面，健全完善以網格化管理為基礎，全覆蓋的排查預警、動態分析研判、矛盾糾紛分級預警報告等機制，實行重大矛盾糾紛直報快報制度。在“完善多元化矛盾糾紛解決機制”方面，強化主動調解、依法調解理念，大力推動調解組織和力量向矛盾多發領域前移。在抓好鄉鎮、村居調委會調解組織建設的同時，大力推廣對接緊密、運行規范、組織嚴密、保障到位的派駐制“公調對接”等調解新模式，因地制宜加強企事業單位調委會等行業調解組織平臺建設，總結推廣電視調解、視頻調解等新媒體調解組織平臺，最大限度地擴大調解的社會覆蓋面。在“加強行業性、專業性人民調解組織建設”方面，做到積極推進與規范化、制度化、法治化建設并重。重點加強征地拆遷、醫療衛生、環境保護、交通事故、勞動人事等行業性、專業性人民調解組織建設，依法規范調解組織名稱、標識管理制度，推動社會矛盾糾紛化解更多地在法治軌道上運行。

（五）健全統一的刑罰執行和戒毒管理體制機制，在進一步用法治方式解決社會治理難題上實現新作為。執法公正對法治社會建設具有重要引領作用。全會《決定》明確提出，要“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”。司法行政機關要遵循教育改造的規律和特點，進一步推進執法工作的法治化、社會化、規范化。一是著眼于提高公信力，加強規范性制度設計。把深化獄所務公開、社區矯正執法公開、戒毒執法公開作為一項實事和民心工程來推進，切實厘清權力清單，將執法依據、管理職責、工作流程公開；嚴格監獄減刑、假釋、保外就醫程序，積極運用信息化手段推進執法全程留痕管理，堅決防止和杜絕執法不作為、把關不嚴格等現象的發生。二是著眼于提高執行力，加強一體化制度設計。推動監獄、社區矯正、安置幫教工作的“一體化”建設，探索建立“三項機制”，更好地發揮親情幫教、技能培訓、心理矯治、困難救助等矯治手段在刑罰執行各領域的作用。強化資源的綜合利用，建立無縫對接的互幫共建機制，探索構建“一體化”信息管理系統和“常態化”教育協作網絡，打造管理、矯正、幫扶一體化模式，提高工作實效。三是著眼于提高整體合力，加強社會化制度設計。積極引導社會多元參與，動員企事業單位、社會組織、個人投身到公益事業中，幫助兩類人員有效解決各種困難和問題，促進其順利回歸社會，有效集聚推進法治社會建設的積極因素。

（六）健全服務型司法行政機關和隊伍建設機制，在增強推進法治社會建設的力量上實現新作為。積極推進法治社會建設，還要以改革創新精神加強司法行政機關和隊伍建設。以信息化建設加快司法行政工作現代化步伐，打造鄉鎮（街道）司法所、公共法律服務中心、村（社區）司法行政服務站、基層調委會為主體的基層“一所三站點”架構，推動司法行政服務力量、執法力量下沉到一線。按照“正規化、專業化、職業化”要求，健全完善全省統一的司法行政職業培訓考試制度。結合司法體制改革要求，完善人員分類管理和職業保障等制度，提高司法行政隊伍的職業素養和專業水平。加強法律服務隊伍建設的制度設計，圍繞“權益保障”和“規范發展”兩大重點，加快構建社會律師、公職律師、公司律師優勢互補、結構合理的律師隊伍，發展公證員、基層法律服務工作者、人民調解員隊伍，為全面推進法治建設提供人才保證。同時，加大“兩公”律師的試點力度，并在制度框架中完善其準入機制、評聘條件、相關懲戒的設計，充分發揮法律服務這一專業力量在推進法治社會建設中的積極作用。

（責任編輯 朱騰飛）