新時期發揮法治宣傳教育導向作用的思考

淡利鋒（海南省海口市司法局局長）

新時期發揮法治宣傳教育導向作用的思考

淡利鋒（海南省海口市司法局局長）

當前，公民對法律的信仰缺乏心悅誠服的認同和堅定的信念，自覺守法意識淡薄，已成為制約我國法治建設進程的“瓶頸”。我們必須注重公民社會主義法治精神層面的建設，培育和樹立法律在公民心中至上的信仰理念。對此，在全社會范圍內深入持久地進行各種形式的法治宣傳教育，對于引導和培育公民法律素養是直接有效的途徑和措施。

一、海口市法治宣傳教育工作現狀

海口市委、市政府歷來高度重視法治宣傳教育（或簡稱“普法”）工作。從1986年“一五”普法開始，海口市已連續實施了六個五年普法規劃及其決議，走過了28年普法歷程，成效顯著。法治宣傳教育工作從無到有，從小到大并實現了三個轉變：從基本普及法律常識的啟蒙教育到提高廣大公民法律素質的轉變；從單純的普法到法治宣傳與法治實踐相結合的轉變；從一般性工作部署到法治宣傳工作制度化、規范化的轉變。實踐證明，各級領導干部、公務員依法辦事、依法行政、依法治理的理念不斷深化；以憲法為核心的法律法規得到廣泛普及，公民的法律意識得到明顯增強，公民以法律手段維護自身合法權益的現象與事例明顯增多，遇事找法，解決問題靠法，經濟民事交往中簽訂合同、辦公證、找律師等依法辦事的理念開始逐步形成；打擊刑事犯罪與經濟領域違法行為得到社會的普遍認同與支持，合法經營、誠信從業的重要性越來越成為多數人的重要信條與行為準則。海口市先后于2006年、2011年被中宣部、司法部授予全國“四五”、“五五”普法先進城市，2013年、2014年被全國普法辦分別授予全國法治城市創建活動先進單位、全國“六五”普法中期先進城市等榮譽。

二、當前法治宣傳教育工作存在的問題及成因

海口市法治宣傳教育工作雖然保持著健康發展的良好勢頭，但對照法治海口建設的要求，特別是法治宣傳教育在群眾法律素養、運行機制和普法實效上還存在著一些薄弱環節和困難，結合近期調研情況，圍繞法治宣傳教育工作特別是未能發揮導向作用的主要困難及成因有以下幾方面。

（一）市民法律素養提升緩慢。市民學習法律、遵守法律的自覺性不強，對法律作為法治理念“內化于心、外化于形”的自覺守法意識仍很薄弱，目前市民在諸如分類處置垃圾、人車各行其道、闖紅燈等細節行為上的差距，反映出民眾法治素養，規則意識的欠缺。在對全市近1000名群眾的問卷調查中，問及“在發生糾紛時是否會通過法律途徑了解”，有39.5%的人對此表示“不會”或者“可能會”。盡管被調查者對解決糾紛的途徑和方法認識不一，但仍能在一定意義上說明，人們從思維意識上并未真正形成法治思維。

（二）社會主義市場經濟法治化水平不高，誠信環境差。一是執法打擊不力、效率不高，信用缺失。在完善我國社會主義市場經濟體制過程中，破壞市場秩序，沖擊誠信環境的違法犯罪活動還很猖獗。這些問題的存在與執法機構執法不嚴、執法效率不高有很大關系，直接影響了執法機關的威信以及法律在群眾中的地位。二是在司法領域中，徇私枉法、辦關系案、辦人情案等現象時有發生，打官司成了打“關系”，成了金錢、關系和人情的較量；當事人打贏了官司，判決難以得到執行，帶給社會公眾的是對司法和法律的失望和不信賴。

（三）部分重點對象法治宣傳教育仍存薄弱環節。

1.公務員學法重視程度不夠，學用脫節。表現為學法重點不突出、內容不全面，缺乏系統性和制約性，學法成績往往體現在“紙上”，現實中仍有相當數量的領導干部和公務員弄不清法、學不深法等現象，甚至部分執法人員有法不依、執法不嚴的現象還不同程度地存在。主要體現出行政機關具體行政行為認定事實不清、適用法律不當，違反法定程序等問題。這些問題反映出行政機關某些執法人員依法辦事能力不強，存在重實體輕程序、重處理結果輕說明理由、重職權效率輕民生民權保護的錯誤執法理念。

2.青少年普法教育力度不強。一是學校法治教育計劃、教材、課時、師資未落實的問題仍普遍存在。在校學生是青少年的主流，學校是青少年法治教育的主陣地，但升學率依舊是家長、學校以至社會對教育成果的評判標準。法治教育得不到足夠的重視，往往是在重要活動日期間，通過諸如現身說法、出一期墻報等方式進行，走走形式。而且，學校也沒有專門的法治教育師資隊伍，大多由思想品德、政治課老師或班主任來兼任，因其缺乏必要的法學理論功底和法治實踐經驗，對學生法律需求問題無法滿足或有效解決，教學質量大打折扣。盡管各學校聘請了兼職法制副校長，但受課時、精力限制及自身素質等影響，很難滿足實際需要。二是青少年違法犯罪現象較為突出。目前，青少年吸毒、尋釁滋事等原因引發的刑事、治安案件頻繁發生。青少年違法犯罪原因很多，有家庭、學校、社會、自身等諸多因素，但其中法治觀念淡薄是其中一個重要原因。

3.農村法治教育深入不夠。一是傳統單一的普法形式已不能適應農村結構的快速變化。隨著城鎮一體化的加快發展，農民單一的務農結構模式早已被打破，農村大量勞動力外出或在本地務工、經商，留守家中的老人和兒童日趨增加，致使農村人員的結構產生了很大的變化，由此造成農村法治宣傳教育出現“三難”現象（人員難集中、時間難安排、內容難理解）。二是農村普法工作基本保障有待進一步落實。目前，全市鎮街、村居的各項工作較為繁雜，鎮街司法所和村居負責法治宣傳工作的人員流動性又較大，很難實行長效管理。與此同時，普法專項經費“基本沒有”的問題也導致一些普法工作無法有效開展。三是少數基層干部的不法行為造成農民對法律信仰的缺失。因土地征用、拆遷補償等問題引發的群體性事件仍然突出；同時還存在著諸如干群關系緊張、打架斗毆、酗酒賭博、涉毒犯罪等問題，嚴重制約了基層農村普法工作的深入開展。

4．流動人口法治教育亟待加強。近年來，隨著海口市經濟的快速發展，吸引了大量流動人口前來務工，流動人口占全市總人口的24.5%。流動人口在為海口市經濟繁榮帶來生機和活力的同時，也帶來了一系列社會問題，特別是違法犯罪較為突出，成為法治海口建設的重點和難點問題。因此，做好流動人口法治宣傳教育突顯得尤為重要。

（四）法治宣傳教育工作機制不健全。一是管理體制沒有真正理順。普法工作雖然在各級均設有領導小組，組長、副組長由四套班子領導擔任，成員則包括多數黨委、政府組成部門的負責同志，按照現行機構設置來看，普法工作毫無疑問屬于各級黨委、政府的一項重要工作職能，普法依法治理辦公室應該是黨委、政府的一個綜合協調部門。但事實并非如此，由于各級普法依法治理辦公室均設在司法行政部門，編制、人員、經費全都納入司法行政部門統一管理，普法依法治理辦公室作為一個綜合協調部門卻是司法行政部門的一個內設科室，普法依法治理工作自然而然成為司法行政部門的一項職能。可在實際工作中，無論是省、市、區還是鎮、街道，由司法行政部門去協調同級黨委、政府的其他組成部門開展工作，其難度是可想而知的。因為司法行政部門本身并不是一個綜合協調部門，這也在客觀上削弱了普法依法治理工作的重要性，使少數領導認為普法依法治理工作無足輕重、可有可無。二是工作人員配備不足。各級普法辦人員普遍緊缺，職級普遍偏低，以海口市司法行政部門為例，目前市級的普法工作人員不到4人，區級的普法工作人員僅1名，到鎮、街這一級的普法專職人員則沒有配備，具體的普法工作主要由基層司法所來承擔，普法人員多是一個身兼多項工作的司法助理員，形成了“小馬拉大車”的局面。三是基層經費保障困難。雖然市級、區級對普法經費標準都有明確的規定，但實際執行時因經濟發展和其他因素制約，特別是區級、鎮街級等基層普法經費的預算偏低或撥付難以達到規定標準，導致業務開展受到影響。此外，還有諸如普法考評機制、宣傳引導機制、普法成員單位合力機制等不健全問題，影響普法工作的深入推進。

三、發揮法治宣傳教育導向作用的對策

通過調研，就存在的問題及成因，結合海口市法宣工作實際，綜合調研思考及參閱相關學術成果，就如何發揮法治宣傳教育的導向作用，提出幾點對策。

（一）法治教育要強化重點對象。法治宣傳教育要重點加強領導干部、公務員、青少年、城鄉社區居民和農民、流動人口的學法用法。確定重點對象，實行分類指導，充分發揮他們的示范、引導和輻射作用，有利于提高法治宣傳教育工作的針對性和實效性，帶動全民學法用法。

1.落實制度，提升領導干部、公務員運用法治思維和法治方式解決問題的能力。在繼續保持和加強領導干部、公務員理論中心組學法、法治講座、法律培訓班、法律考試等傳統學法的基礎上，推進方式創新。一是建立健全考評機制。應當建立由黨委組織部門考績，紀檢監察部門考廉，人大法制部門、政府法制部門和普法部門考法的“三位一體”考評制度，真正把學法用法作為干部考核、任職、定級、晉升的重要依據。以考促學，提高領導干部和公務員依法決策、依法管理、依法行政的能力。二是建立領導干部、公務員學法用法述職評議制度。把領導干部和公務員學法用法情況和所在單位、部門的普法依法治理工作情況作為領導干部、公務員述職評議的重要內容，可以由市普法辦協調相關部門，對領導干部、公務員述職情況和學習法律知識、遵紀守法、依法行政、執法執規情況進行檢查和評定。

2.形成合力，強化青少年法治素質的養成。加強學校法治教育，利用學校優勢，根據青少年學生的身心發展特點有的放矢地施加法治影響，使青少年學生知法懂法，增強法律意識和法治觀念。一是認真抓好教育部《全面推進依法治校實施綱要》（教政法［2012］9號）的學習宣傳和貫徹落實。各級教育主管部門及學校要認真組織學習，深入領會意義，在加強教職工的社會主義法治理念教育的同時，應積極開展“依法治校示范校”、“平安校園”創建活動，健全工作機制，完善學校治理結構，深入推進依法治校、依法治教工作。二是加強課堂教學，發揮主渠道作用。把培養青少年的社會主義法治觀念與法律素質作為教育教學中的一項重要任務來抓，堅持把法治教育列為學校的必修課，根據不同年齡階段學生的生理、心理特點和接受能力，堅持品德教育與法治教育并重、理論教育與實踐活動并行，形成科學、系統的學校法治教育課程體系。應當由市教育部門牽頭，就法治課課時問題進行統一規定，統一部署，統一實施。各中小學校每學期應安排不少于6課時法治教育課，有針對性地組織學生學習《教育法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《學生傷害事故處理辦法》等法律法規。同時，建議市政府按全市在校學生數，牽頭統編市中小學生法治教育教材，徹底破解計劃、課時、教材、師資“四落實”的瓶頸問題。三是強化家庭法治教育的預防促進作用。教育、文化、婦聯、團委等部門要密切配合，將法治教育納入家庭教育體系之中，深入開展“法律進家庭”創建等活動，幫助和引導家長增強法治意識，依法正確開展家庭教育，筑起“家庭、學校、社會”法治教育幫教體系。四是切實加強法制副校長、輔導員隊伍建設。由市綜治辦牽頭，教育、司法等相關部門配合，共同做好兼職法制副校長的選聘、培養、管理、考核等工作。同時挑選具有扎實法學理論功底和豐富法治實踐經驗的教師、專家充實到普法志愿者隊伍中去，充分發揮志愿者在法治宣傳教育工作中的積極作用。五是加大整治力度，凈化社會環境。首先，公安、文化、工商等職能部門要加大對經營違法行為的監管和打擊力度，嚴格管理網吧、文化娛樂場所，堅決查處宣傳暴力、色情等不健康的音像制品和圖書。廣播電視、報刊網站等傳媒要加大投入，設立青少年法治教育欄目，以案說法、因人施教、寓教于樂。其次，建議市政府投入一定的資金，依托少年宮、文化宮、圖書館及監所、法院等場所建立青少年法治教育體驗中心、青少年法治教育館等教育基地，最大限度地吸引青少年參加健康有益的校外、戶外法治實踐活動，牢固樹立法治觀念。六是繼續加強留守兒童的法治安全教育。各鎮（街道）、村（居、社區）要切實掌握留守兒童的底數、變化及個人動態情況，將其作為社區預防計劃的重點工作對象，逐一落實專人開展工作。勞動保障、教育、民政、財政、司法等相關單位要采取措施，動員社會力量，積極推動針對留守兒童的法治安全教育培訓工作，增強其法治意識，依法維護自身合法權益。七是構建問題青少年的社會化幫教體系。由綜治、團委等部門牽頭，相關部門配合，組建社區青少年幫教工作的專業化社工隊伍，專門對有不良行為、嚴重違法行為青少年以及回歸社會的違法犯罪青少年進行跟蹤幫教，防止不良行為青少年走上違法犯罪道路或違法犯罪青少年再度犯罪。

3.拓寬領域，加強農村農民和社區居民普法工作。一是普法內容要注重實用性。針對農村和城市社區從業結構的復雜性和法治宣傳需求的層次性，在普法對象上要把村（居）干部、村居家庭當家人作為教育重點對象，突出抓好這部分人學法用法。在普法內容上，要因人而異，兼顧從業的特殊要求，既要安排《憲法》《刑法》《民法通則》《婚姻法》《治安管理處罰法》等必修課的學習，又要因人、因崗、因職責而制宜，安排學好《村民委員會組織法》《合同法》《物權法》《公司法》以及外出務工人員必須掌握法律政策知識，按需施教，學以致用，從而激發村居群眾的學法熱情。二是注重整合社會資源，充分發揮各級調解組織、法律援助機構及法律專業人士、社區網格員的作用，及時調處農村農民和城市居民因土地、勞資、建房、工傷、人身傷害等引發的各類矛盾糾紛，為困難群眾提供法律援助，維護其合法權益，把民事糾紛向依法途徑解決的軌道上引導。三是普法形式要有針對性。要把電影普法、文藝普法、法律咨詢、法律集市、普法一條街等群眾喜聞樂見的宣傳方式綜合一起，通過以案說法、圖片解法、旁聽審判、現身說法、舉辦法律知識競賽等生動活潑的宣傳形式，增強普法實效。各區政府應拿出一定的資金在有條件的村委會、居委會分期分批建設農村、社區法治文化廣場、法治公園等教育陣地，讓群眾感受法治文化熏陶。四是市普法辦要聯合相關單位，積極開展法律進農村、進社區活動，出臺《海口市“民主法治示范村”、“民主法治示范社區”創建工作指導標準》，扎實推進基層村居法治創建工作。

4.借勢發展，著力加強流動人口法治宣傳教育。一是按照屬地“誰主管誰負責”、“誰聘用誰負責”的原則，將流動人口的法治宣傳教育融入社會治安、勞動用工、計劃生育、衛生管理于一體的管理體制中，將責任落實到相關部門和相應的用工單位中。二是要根據流動人口不同職業特點、職業需求普及不同內容的法律知識。如勞動務工群體應側重普及勞動和社會保障方面的法律規劃，經商人員應側重普及工商、經貿、稅務方面的法律法規，無業的側重普及城市管理、婚姻家庭方面的法律法規。同時，要加強對法律救濟渠道和方法的宣傳，維護其合法權益。三是要加強企業主和經營管理人員的法治教育，因為他們的誠實信用、依法經營、依法管理的意識水平的高低往往影響務工流動人口對法律規則意識的態度。四是對于一些遷徙比較頻繁的流動人口，可采用移動多媒體、廣播電視、報刊網絡、戶外廣告等公眾傳媒方式進行法律知識宣傳或在人流量大的地方派發法治讀物等方式加強宣傳。五是在組織實施上，各級普法主管部門應當主動協調行業協會和有關職能部門組織實施。各行業協會要充分發揮橋梁和紐帶作用，與政府職能部門密切配合，加強對企業的法治宣傳工作。

（二）健全完善法治宣傳教育工作機制。法治宣傳教育是一項宏大的社會工程，必須有效整合社會資源，建立健全長效機制，形成各級黨委政府高度重視、各職能部門密切配合、社會力量共同參與的“大普法”工作格局。

1.健全工作運行機制。按照“黨委領導、政府實施、人大監督、全社會參與”的原則，在運行機制上要強化“四項職能”。一是強化各級黨委政府的領導職能。把法治宣傳教育工作擺上重要議事日程，列入政府社會公共服務重要組成部分，納入年度經濟和社會發展計劃、精神文明建設、依法治市、綜治考核等總體部署，納入各區、各部門、各行業的責任目標管理體系。二是強化人大、政協的監督職能。通過人大視察、審議普法依法治理及法律實施情況、個案監督、開展執法檢查、組織任命干部述職、定期舉辦法律考試等形式，行使監督權。通過政協視察、建議等途徑支持法治宣傳教育工作。三是發揮黨委宣傳部門和政府司法行政部門的主要職能作用。各級黨委宣傳部門要強化對新聞媒體法治報道工作的指導，進一步加大法治宣傳教育宣傳報道力度。司法行政部門要充分發揮人民調解、律師公證、法律援助、安置幫教、社區矯正等法治宣傳教育功能，使司法行政在基層的職能作用互相補充、互相作用。四是建立“誰執法誰普法，誰主管誰普法”工作聯動機制。發揮各執法部門、各行業主管的職能作用和專業優勢，對內部人員、服務或管理對象以及社會公眾積極開展各種形式的普法活動，擴大法治宣傳教育工作覆蓋面，形成各部門協同聯動的工作合力，推動全市普法工作上新臺階。

2.健全隊伍建設機制。由市普法辦牽頭，協調相關部門和單位，著力推進全市專兼職相結合的法治宣傳教育隊伍機制建設，鼓勵更多的專業法律工作者和法律院校教師、學生及有法律專長的離退休人員加入法治宣傳志愿者隊伍，深入基層開展法治宣傳教育活動。充分發揮現有的普法講師團、政法干警普法宣講團、法律服務工作者和法律志愿者的作用，多渠道、多途徑創建法治宣傳員隊伍。

3.健全宣傳引導機制。各區、各部門、各單位、各行業應結合工作實際和特點，充分利用移動多媒體，QQ網絡、微信、微博等形式，發布法治宣傳知識，加大宣傳的輻射面。同時要注重培育群眾的法治文化內涵，發揮文化的導向、凝聚、激勵的功能，可多采取普法電視短劇、情景劇、微電影、法治動漫等文藝形式，多建設一批貼近群眾生活的法治文化廣場、法治文化街區等法治文化公共設施體系，以及多發揮電影院、文化館、圖書室、戶外廣告立柱、電子廣告顯示屏等形式的傳播滲透作用，全方位、廣角度的開展宣傳，將法治理念深入人心。

4.健全保障考核機制。一是強化組織保障。應將市普法依法治理領導小組辦公室與市依法治市領導小組辦公室合二為一，由市委主導，司法行政機關主管，普法辦應設為常設機構，單獨列編，使普法與依法治理真正統一起來。同時，要根據當地經濟發展水平確定普法經費標準，足額撥付到位，從根本上解決區、鎮街、村居三級法治宣傳教育經費困難的問題。二是建立普法績效評估體系。普法教育應結合各時期普法規劃的實施，建立起一套長效的普法績效考核評估體系，在制定具體的普法工作目標量化考核方案時，應充分考慮各部門、各單位及基層單位的工作實際，具體內容可包括組織領導、重點對象、形式載體、工作保障、工作內容、工作成效等方面，評估體系通過制度建設、工作內容、工作實效、指標設定、分值比重等方面進行布局，做到普法績效評估操作可行，布局合理，提高普法工作的執行力。

（三）發揮法治宣傳教育對市場經濟法治化、社會誠信體系的培育作用。法治宣傳教育對社會誠信具有良好的培育作用，在一個尊法懂法守法的國度里，社會誠信會成為社會時尚，成為人們的行為準則。全國雖然從“一五”到“六五”開展了近30年的法治宣傳教育，但無視法律、金錢至上、舍棄誠信以身試法的人仍然存在。目前，我國已建成中國特色社會主義法律體系，如何讓廣大公民和法人主動學習法律，使他們在日常的生產生活和經營活動中按照法律的規定辦事，特別是在市場交易和參與市場經濟競爭的活動中，以法律規定的誠信處事，做到嚴格恪守法律，牢固樹立法律至上的信念，就要深入開展法治宣傳教育。在法治宣傳教育中，要把法律中提出的誠實守信的原則作為宣傳教育的重點內容突出抓。在教育對象上要有側重，對企業生產的經營人員、管理人員、企業產品的銷售人員要作為重點對象抓。要采取“誰管理誰教育、誰服務誰教育”的原則。同時，法治宣傳教育在開展法律和誠信教育中，要充分利用現代媒體，設立社會法律誠信節目和欄目，宣傳法律誠信的典型案例，讓法律誠信教育看得見，摸得著，增加教育的效果，增加社會誠信的親切感。

（四）彰顯法治實踐的示范教育作用。實現法治宣傳教育與法治實踐并舉，是培養和鞏固人民群眾對社會主義法律和法治的信任、信心和信念的有效方式和途徑。特別是寓法治宣傳教育于立法、司法、執法過程中，在法治實踐中教育群眾、引導群眾。一是要繼續加強和改善立法。如果社會主義法律制度的不健全、不科學、不完善，造成社會生活中無法可依、有法不依，或雖有法但不能發揮實效，就會滋生不重視和不信賴法律的心理。海口市人大常委會法制部門、市政府法制部門應當根據海口市經濟社會發展變化的需要，及時修改或廢止過時的法規、規章，制定新的法規、規章、條例，合理劃分立法權限，規范授權立法，進一步建立和完善立法的公眾參與制度，完善立法聽證制度，集思廣益，反映人民意志，不斷增強人們對法律一體尊重和遵行。二是規范執法。“在我國,行政執法是執法環節的重要主體。我國80%到90%的法律都是靠行政機關去執行的。比例之大說明責任之重大,因此，嚴格執法是執法工作的重中之重。①馬懷德：《行政機關嚴格執法是法治建設關鍵環節》，《法制日報》2013年3月2日，第4版。”行政主體、行政權力、行政行為是否合法、合理直接影響群眾自身權益的實現和群眾對法治和法律的情感與態度。市法制部門及政府各部門應結合深化行政體制改革工作部署，加強行政執法隊伍建設，實現行政執法機構及其職能、權限、權責關系、工作程序以及人員編制與標準的法定化。要嚴格按照《海口市行政程序規定》的規定，按照法定的程序和職責行使職權，保證依法行政，杜絕以權代法、以權壓法、徇私枉法等群眾嚴重不滿的現象，增強政府公信力和執行力。三是公正司法。司法活動是法的價值實現的重要途徑。各級司法機關應不斷強化司法隊伍專業建設力度，提高履職水平，完善辦案責任制和錯案責任追究制，加強司法信息化建設，探索建立公開機制和實踐平臺，拓展審務、檢務、警務公開范圍，增加司法透明度，接受群眾監督，營造良好公平正義社會環境。三是將法治宣傳融入維護社會穩定實踐中。當前，因體制轉軌、社會轉型、利益格局調整引發的矛盾日益增多。法治宣傳教育要與人民調解、專項治理、解決信訪案件和群體性事件等工作有機結合起來，有效發揮法治宣傳教育在化解矛盾糾紛中的宣教功能和預防作用，最大限度地增加和諧因素，弘揚法治精神，提升法治宣傳教育導向效果。

（責任編輯 趙海鷗）