上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公證機(jī)構(gòu)的協(xié)同參與研究

劉沛佩 李運洪（上海市徐匯公證處）

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公證機(jī)構(gòu)的協(xié)同參與研究

劉沛佩 李運洪（上海市徐匯公證處）

一、上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展對法治變革的需求

（一）試點性和創(chuàng)新性貫穿整個自貿(mào)區(qū)建設(shè)

根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）的設(shè)計，上海自貿(mào)區(qū)將力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)。在這其中，如何塑造適合自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的法治環(huán)境是自貿(mào)區(qū)建設(shè)推進(jìn)中極為重要的一環(huán)。縱觀《總體方案》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》，試點一詞頻繁見諸紙端。“深化改革試點”、“解決試點過程中的制度保障問題”、“建立與試點要求相適應(yīng)的試驗區(qū)管理制度”等成為政府下一階段工作的主要任務(wù)。但對于后續(xù)具體建設(shè)方案、內(nèi)容和配套規(guī)則，從國務(wù)院到地方政府層面推進(jìn)得較為緩慢，多為抽象的原則性規(guī)定。這至少釋放出一個信號，那就是自貿(mào)區(qū)終究還是一個試驗區(qū)，在體制上承擔(dān)了先行先試的任務(wù)。對于自貿(mào)區(qū)下一步該怎么走，法治該如何創(chuàng)新，政府方面也是在摸著石頭過河，在試驗、探索中前進(jìn)。

（二）以制度創(chuàng)新為核心的自貿(mào)區(qū)建設(shè)呼喚法治變革

自貿(mào)區(qū)發(fā)展創(chuàng)新、先行先試的總體要求對法律供給和法律服務(wù)的需求很旺盛，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的及時性和靈活度，這恰恰是成文法國家相對而言的劣勢所在。缺乏了靈活性和對現(xiàn)實活動適應(yīng)性的規(guī)則生成機(jī)制，將無法更為有效地反映和滿足市場創(chuàng)新的制度需要。習(xí)近平總書記在談及加快推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)時曾指出，推進(jìn)中國上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)要堅持以制度創(chuàng)新為核心，大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度①參見康珂、郝江浩：《如何釋放改革紅利——上海自貿(mào)區(qū)要著力解決的五個問題》，《黨政論壇》2013年第12期。。在筆者看來，不僅自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要制度創(chuàng)新保駕護(hù)航，就法治創(chuàng)新本身而言，也是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。從一方面來說，想要借助自貿(mào)區(qū)推動上海金融中心建設(shè)，吸引大型跨國企業(yè)將運行中心搬入自貿(mào)區(qū)，稅收優(yōu)惠和靈活開放的法律制度無疑是最重要的兩個方面。由于自貿(mào)區(qū)提供的只是進(jìn)行改革的一塊先行先試的土壤，其定位應(yīng)該是制度創(chuàng)新，而非“政策洼地”。所以吸引外資的動機(jī)至少主要是在法律制度上有吸引力。這就意味著若想突出自貿(mào)區(qū)相較于區(qū)外的比較優(yōu)勢，就必須改變對既有法律體系和司法制度的沿襲。在此意義上，自貿(mào)區(qū)發(fā)展創(chuàng)新目前重要的不是具體產(chǎn)品的設(shè)計或是市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而是自貿(mào)區(qū)法治理念的轉(zhuǎn)變和法治環(huán)境的形成。就自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)來說，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行司法改革，刷新現(xiàn)有法律體系，通過委托立法制定符合發(fā)展需要和實際的金融乃至民商事規(guī)則體系，逐步建立起獨立公正的司法制度，是構(gòu)建自貿(mào)區(qū)“法律特區(qū)”的核心。

二、公證機(jī)構(gòu)參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)的理論基礎(chǔ)

在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，制度創(chuàng)新是多方面的，其改革也是全方位的。在改革的過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變、市場作用的發(fā)揮和社會治理的創(chuàng)新，以及上述三者之間良性互動體制的塑造，各公權(quán)力機(jī)關(guān)之間負(fù)有連帶改革的關(guān)系。作為承擔(dān)一部分社會管理職能的公證機(jī)構(gòu)，所負(fù)的改革義務(wù)無法回避。

上海自貿(mào)區(qū)是一個開放的市場，一個創(chuàng)新的市場，法治建設(shè)所涉及的領(lǐng)域也很廣。從已有改革實踐來看，無論是從外資三法的調(diào)整實施，還是負(fù)面清單制度的出臺，抑或準(zhǔn)國民待遇原則的提出，政府都牢牢抓住了改革和創(chuàng)新這一對關(guān)鍵詞。于是突破對現(xiàn)有法律法規(guī)的路徑依賴，在放松行政管制、與國際通行規(guī)則接軌等方面做文章，在區(qū)內(nèi)建立符合實體經(jīng)濟(jì)需要的法治創(chuàng)新體系就成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)所必須擔(dān)負(fù)的任務(wù)。然而，在這樣一個嘗試放松管制，并鼓勵改革創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，政府失靈的情形很有可能發(fā)生。社會在政府放松管制的背景和政府失靈所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險的威脅下，必然會將一部分公共管理權(quán)力轉(zhuǎn)移，授權(quán)給具有一定社會管理職能的組織享有。通過后者不斷提升公共管理水平，以有效填補(bǔ)政府簡政放權(quán)后讓渡的權(quán)力空間。從而實現(xiàn)政府與市場、政府與社會、社會與市場之間不同利益群體的良性互動和動態(tài)平衡。在社會變革、市場經(jīng)濟(jì)浪潮中，公證的職能作用必將在政府與市場的力量博弈中日漸凸顯，從而成為“小政府-大社會”格局中大社會的重要組成部分和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的重要實現(xiàn)方式②參見王全興、管斌：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究框架初探》，《中國法學(xué)》2001年第6期。。

三、從公證受理標(biāo)準(zhǔn)反觀公證機(jī)構(gòu)參與的可能性

（一）自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的現(xiàn)實難題

通俗來說，自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)主要發(fā)生在兩個領(lǐng)域，一是在現(xiàn)行法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，彌補(bǔ)法律的空白，促進(jìn)法治的發(fā)展完善；二是就現(xiàn)行已有的規(guī)定，基于制度創(chuàng)新的需要，對相關(guān)法律進(jìn)行符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要的修改。但制度的創(chuàng)新不可能一蹴而就，無論是造法還是修法，都面臨著相應(yīng)的程序和時間要求，以及法律改革成本問題。

（二）寬泛的公證受理標(biāo)準(zhǔn)造就公證機(jī)構(gòu)參與的可能性

按照現(xiàn)行法律對于公證的定義，是指公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。從法理上說，法律對公民行為合法性的界定或者容忍邊界，是法無明文禁止則可為。根據(jù)《公證程序規(guī)則》第19條規(guī)定，申請公證事項符合《公證法》第11條規(guī)定的范圍，公證機(jī)構(gòu)可以受理。在《公證法》第11條的規(guī)定中，“自然人、法人或者其他組織自愿申請辦理的其他公證事項”的兜底性表述賦予了公證機(jī)構(gòu)在案件受理上以寬泛的權(quán)限。所以在現(xiàn)行的公證受理標(biāo)準(zhǔn)下，只要不是法律明文禁止的行為，即便是法律規(guī)定未觸及的灰色地帶，當(dāng)事人由此產(chǎn)生的對民事法律行為和有法律意義事實的公證申請，公證機(jī)構(gòu)均應(yīng)受理。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的過程中，必然會涉及諸多立法和司法機(jī)關(guān)無法及時調(diào)整的新型社會關(guān)系。此時，公證機(jī)構(gòu)可以適時對法律尚未明確規(guī)定的情況進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕槿搿Ｓ袑W(xué)者曾指出：“對于法官而言，有些情形可能以法律無明文規(guī)定拒絕受理，但對于公證人來說并不現(xiàn)實，即會使大量民事交易因未經(jīng)公證規(guī)范而喪失安全保障③黃群：《公證人“裁量”活動理念論辨》，《中國司法》2012年第1期。。作為承擔(dān)一定社會治理職能的公證機(jī)構(gòu)，應(yīng)該配合相關(guān)部門做好自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)與法治創(chuàng)新工作，構(gòu)建以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)需要為主線，以司法部門指導(dǎo)為抓手，以主動介入和不斷創(chuàng)新為核心，以完善相關(guān)制度為保障，以本處自檢和行業(yè)協(xié)會核查為制約的五位一體的發(fā)展模式。

四、以“三個創(chuàng)新”實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公證機(jī)構(gòu)的嵌入式發(fā)展

自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要創(chuàng)新，處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期的公證機(jī)構(gòu)更需要把握這一有利契機(jī)，在服務(wù)自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟(jì)的同時，牢牢把握創(chuàng)新一詞，以理念創(chuàng)新帶動業(yè)務(wù)創(chuàng)新，并輔之以制度保障上的創(chuàng)新，在“三個創(chuàng)新”的指導(dǎo)下，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公證機(jī)構(gòu)的嵌入式發(fā)展。

（一）注重商事公證效率的理念創(chuàng)新

加快形成符合自貿(mào)區(qū)實際發(fā)展需要的創(chuàng)新公證體系，須以服務(wù)實體需要為原則，針對試點內(nèi)容挖掘、搭建公證服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。自貿(mào)區(qū)的企業(yè)形態(tài)眾多，會出現(xiàn)許多合同法上無明文規(guī)定的無名合同和新型交易形態(tài)。這時，法律內(nèi)生的階段性和滯后性弊端與新型交易活動對制度需求的矛盾將愈發(fā)清晰顯現(xiàn)，這是自貿(mào)區(qū)發(fā)展中必然產(chǎn)生的問題。就區(qū)內(nèi)實體經(jīng)濟(jì)運行看來，涉及自貿(mào)區(qū)改革的，更多的是商事活動上的制度變革。在商事活動中，交易迅捷、便捷和安全都是商事效率價值的具體要求，強(qiáng)調(diào)對商人自治的尊重和公權(quán)力的適當(dāng)補(bǔ)充干預(yù)。針對公證實務(wù)中多發(fā)且不涉及自貿(mào)區(qū)改革的諸如委托、聲明、贈與、抵押貸款等公證申請，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上注意自貿(mào)區(qū)可能出現(xiàn)的法律和政策調(diào)整即可。而對于以往公證實務(wù)中較少出現(xiàn)的，涉及自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開放的領(lǐng)域、法律法規(guī)調(diào)整的領(lǐng)域及商事登記制度改革的新型商事合同公證、保理合同公證、金融衍生品交易合同公證、除傳統(tǒng)銀行貸款外的賦予融資合同強(qiáng)制執(zhí)行力公證，必須注意自貿(mào)區(qū)的特殊性，及時了解和理解自貿(mào)區(qū)原有的法律資源、自貿(mào)區(qū)特殊的管理性規(guī)定、市人大常委會的法律性問題決定④，以及行業(yè)慣例和自治性規(guī)范。在充分尊重當(dāng)事人約定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公證在法律無法及時地對新交易類型進(jìn)行調(diào)整時的制度補(bǔ)給，實現(xiàn)對于商事活動效率價值的追求。

（二）以需求為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)創(chuàng)新

公證機(jī)構(gòu)提供的法律服務(wù)相對于個人利益本位下的市場主體，具有天然的公平性，與權(quán)力導(dǎo)向的政府相隔離的法人地位又保障了其開展公證業(yè)務(wù)的獨立性。公證機(jī)構(gòu)在借助自身獨特的定位優(yōu)勢為市場主體提供法律服務(wù)，彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)供給上不足的同時，必須樹立以需求為導(dǎo)向的發(fā)展思路。縱觀自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新實際，負(fù)面清單模式的創(chuàng)設(shè)可謂是一個亮點。雖然從表面上看，負(fù)面清單與正面清單兩種模式僅是一字之差，但體現(xiàn)的法治理念卻極大迥異。正面清單是明確“可為”的范圍，是普遍限制下的個別放開，表達(dá)了嚴(yán)格監(jiān)管的理念；而負(fù)面清單是排除“不可為”的領(lǐng)域，是普遍放開下的個別管制，體現(xiàn)的是“法無禁止即可為”的法律理念，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯。公證機(jī)構(gòu)作為特殊行業(yè)，在設(shè)立上實行政府管控?zé)o可厚非。但肩負(fù)一定社會服務(wù)功能的公證機(jī)構(gòu)，在公證業(yè)務(wù)的開展上不應(yīng)以正面清單的形式被嚴(yán)格限制。從現(xiàn)行公證文書格式來看，定式公證書和要素式公證書所涵蓋的公證文書種類很有限。然而《公證法》 和《公證程序規(guī)則》通過兜底條款對公證受理范圍的放開，一定程度上又與目前稀缺的公證文書格式不能滿足實踐需要產(chǎn)生矛盾。針對當(dāng)事人提出的諸如在國內(nèi)使用的譯本與原文相符公證、清理三產(chǎn)時遺留下的企業(yè)間的股權(quán)承繼公證等公證申請，現(xiàn)有公證文書樣式均未涉及。這就促使筆者思考，在推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)與自貿(mào)區(qū)建設(shè)協(xié)同發(fā)展的過程中，可否在公證業(yè)務(wù)的開展、公證申請的受理上貫徹負(fù)面清單制度。對負(fù)面清單之外的公證申請，只要是實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的，在審查不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的情形下，予以受理和出證。同時，與此相伴隨的，還有對現(xiàn)有公證文書格式的改革與突破。當(dāng)然，在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行公證業(yè)務(wù)創(chuàng)新的負(fù)面清單試驗，并不是要放任公證機(jī)構(gòu)游離于司法體制外的自由狀態(tài)，而是要實現(xiàn)在司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和行業(yè)協(xié)會監(jiān)督下的業(yè)務(wù)創(chuàng)新自由，在自由中創(chuàng)新法治，構(gòu)建服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)需要、與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相契合的公證服務(wù)體系。

（三）服務(wù)于業(yè)務(wù)開展的制度保障創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)并非一個法律意義上的行政區(qū)劃，其只是基于行政管理需要而由政府批準(zhǔn)的特定區(qū)域，是中央在推進(jìn)行政管理體制改革和新一輪改革開放過程中誕生的一個新事物。在自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新推進(jìn)的過程中，一定會遇到現(xiàn)行法律體制的阻礙。隨著試點范圍和內(nèi)容的不斷深入，需要突破的法律障礙比比皆是，而這恰恰是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的一個關(guān)鍵性瓶頸。除了有待立法機(jī)關(guān)解決的法律難題之外，具體到公證行業(yè)層面，在公證業(yè)務(wù)創(chuàng)新的過程中，如遇到與法律層次之外的現(xiàn)有規(guī)定、政策不相符的情形，司法行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會應(yīng)適時進(jìn)行法規(guī)、自律性管理規(guī)定上的調(diào)整。在不違反禁止性規(guī)范和羈束性規(guī)范的前提下，對裁量性規(guī)范和法律尚未規(guī)定的情形作突破⑤從廣義上說，法律規(guī)范類型存在四種情形，分別為禁止性規(guī)范、羈束性規(guī)范、裁量性規(guī)范和法律尚未規(guī)定的情形。對禁止性規(guī)范的尊重，最能彰顯法治原則中的法律優(yōu)位原則。而羈束性規(guī)范對法律主體設(shè)置的是積極作為義務(wù)，且不給予裁量的余地。因此，對其進(jìn)行任何形式的排除適用、變通和修改，需要較為嚴(yán)格的正當(dāng)性基礎(chǔ)。至于裁量性規(guī)范和法律尚未規(guī)定的情形，從立法技術(shù)上來說，保留了相關(guān)主體進(jìn)行意志判斷的空間，這也是司法行政機(jī)關(guān)和公證行業(yè)協(xié)會可以在裁量范圍之內(nèi)進(jìn)行變更的空間。參見傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考》，《東方法學(xué)》2014年第1期。，建立起支持公證業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的管理制度。這不僅是構(gòu)建自貿(mào)區(qū)公證創(chuàng)新體系的重大舉措，也是推進(jìn)自貿(mào)區(qū)社會管理制度創(chuàng)新的題中之義。另外存在的一個問題就是，誰有資格在自貿(mào)區(qū)開展公證業(yè)務(wù)？是維護(hù)目前的扁平化模式，注冊在本市的任何公證處都可以在區(qū)內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，還是交由某一家公證處先行試點？從自貿(mào)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃可以預(yù)測，區(qū)內(nèi)的公證需求將是以涉及自貿(mào)區(qū)的投資、金融、知識產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)等商事公證為主，且多為新型金融領(lǐng)域的公證申請，這對公證員的知識儲備和辦案經(jīng)驗提出了一定要求。而公證員在案件辦理時具有的裁量權(quán)，使之在運用具體條款來解釋、適用于具體案件的時候，可能對法律規(guī)定的模糊地帶作出相異的理解和闡述。為了更好地與自貿(mào)區(qū)運行對接，保證公證受理和辦理過程中的適法統(tǒng)一性，可以考慮打破公證機(jī)構(gòu)的界限，跨機(jī)構(gòu)約請公證員加入由行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)建立的自貿(mào)區(qū)公證事務(wù)承辦組，由該小組集中辦理與自貿(mào)區(qū)新政策、新規(guī)則相關(guān)的公證申請。另外，公證行業(yè)協(xié)會也需要在人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上作文章，加強(qiáng)公證員對于相關(guān)法律、政策文件的學(xué)習(xí)，開展金融、投資、外貿(mào)相關(guān)知識培訓(xùn)，提升公證員辦證能力，著力以一個專業(yè)化、復(fù)合化和國際化的公證人才隊伍服務(wù)于上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，并在創(chuàng)新開拓中與自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）