法律援助案件質量評估試點工作探析

北京市海淀區司法局

法律援助案件質量評估試點工作探析

北京市海淀區司法局

為貫徹落實司法部《2014年法律援助案件質量評估試點工作方案》，加強對法律援助案件質量評估工作組織領導，進一步規范質量評估流程，提高評估工作效率，實現“群眾滿意”目標，北京市海淀區司法局按照評估試點工作方案要求，嚴密組織，積極實施，狠抓落實，積累法律援助案件質量評估基本經驗，為全面開展法律援助案件質量評估奠定堅實基礎。

一、主要工作和特點

（一）高度重視，嚴密組織。法律援助案件質量評估是法律援助案件質量的重要舉措，列入到年度司法行政重點工作。海淀區司法局高度重視法律援助案件質量評估試點工作，局領導召開專題會議，研究部署評估試點工作。海淀區法律援助案件質量評估標準和指標制定后，四次組織專家律師、大學教授等進行研討，組織修改完善。

（二）優化方案，領會實質。法律援助案件質量評估是一項先行先試的試點工作，最終目標是要形成“可復制、可推行”一系列機制體制和制度規定。海淀區在吃透精神、領會實質的基礎上，確定評估工作的基本原則、目的和通用評估項目等實施方案。始終堅持規范質量標準、量化辦案指標、提升管理水平、實現群眾滿意的評估目標；堅持同行評估、結案評估、有限評估和規范評估的評估原則；堅持“以書面評估為主、以回訪反饋為輔”思路，確定授權委托、會見、閱卷/調查取證、提出意見、參加庭審、法律文書、通報/報告、結案報告、立卷歸檔、回訪考察十項評估指標。堅持深化服務理念，創新監管模式，健全質量管理制度規定，滿足人民群眾對法律援助的新需求、新期待，實現法律援助滿意度的最大化。

（三）網上評估，著眼發展。網上評估即信息化評估，是法律援助案件質量評估的發展方向，最大特點是無紙化評估，省時、省力，降低評估成本，提升評估公信力和效果。海淀區充分發揮《海淀區法律援助質量管控系統》功能作用，在法律援助案卷數字拍照的基礎上，投入3萬元研發《法律援助案件質量評估》模塊，增添質量評估自動構建、評估案件自動篩選、隨機抽取、專家評分、評估結論等電子信息欄目，利用信息化手段隨機選擇案件指派號，抽取評估對象，完成專家的評估打分、各評估指標得分情況、評估結論制作、評估的統計分析等工作，受到評估專家好評。

（四）標準指標，引領指導。評估標準和指標是評估工作的核心，在法律援助案件質量提升中起引領和指導作用。海淀區法律援助案件質量評估的標準和指標，采取法律援助質量模型的構建和分析，探索法律援助質量管理的共性和規律，明確評估工作的地位作用。總結出質量辨識是基礎，質量評估是關鍵，質量分析是重點，質量控制是根本。提出搞好法律援助案件質量控制或者提升案件質量水平，必須在法律援助案件的“出口”管控上下功夫。組成專家組對法律援助案件質量評估標準種類推導分析，依據“案件性質+援助階段”分類，尋找到最佳標準類別設置；依據“案件承辦指引導向”，剖析法律援助案件質量評估指標權重，綜合決定評估指標的權重比例，制定337項三級評估指標，不偏不倚、反映法律援助案件承辦的真實情況，起到規范和指引作用。

（五）選聘專家，同行評估。評估工作具有嚴肅性、權威性，必須嚴格落實“同行評估”標準。堅持把熱愛法律援助事業、具有三年以上執業年限、辦理十個以上法律援助案件、有良好的執業口碑、自愿參與法律援助案件評估等條件，遴選20名律師評估專家，其中律師事務所主任8人、副主任2人、合伙人2人、專職律師8人，從事刑事辯護的6人，民事代理的4人，綜合10人。從男女比例上看，男專家14人，女專家6人。從執業年限上看，執業時間最長為30年最短3年，平均在10年以上。在對評估專家進行20小時以上的學習培訓基礎上，采取評估前不少于1小時的再學習，確保評估專家熟悉評估標準、熟悉評估程序和要求，確保評估質量。

（六）組織實施，科學評估。法律援助案件質量評估本身是一種創新。海淀區利用科技發展成果，結合司法信息化建設的成效，建立法律援助案件質量評估“大數據庫”，提升法律援助案件質量評估的效果。隨機選取專家3～5名，推選1人為組長兼評估報告撰寫起草人，2～4人為評估專家負責具體案件評估打分。隨機搖號產生評估案件數量，采取“背對背”評估，專家分別對一個案卷評估打分和撰寫評估小結，增強評估的客觀性。打分實行百分制，每卷滿分為100分，專家平均分為評估案件的實際分數，其中90分以上為優秀，90以下80分以上為良好，80以下60分以上為合格，60分以下為不合格。評估專家評估案件完成后，評估組長對該案進行綜合評估總結打分。每名評估專家要根據被評估案件的辦理質量，對照評估指標，在打分的基礎上，分別對被評估案件撰寫評估意見，評估專家組組長針對各個評估專家的評估意見歸納總結被評估案件的最終評估結論，并撰寫評估報告。

（七）評以致用，促動改進。法律援助案件質量評估非常重要的一環是成果運用和轉化。海淀區既注重抓評估工作情況的匯集和積累，積累法律援助質量提升的經驗和成果，保持和發揚經驗做法，積極改進存在問題，同時處理好總結經驗和開展工作的關系，做到發現問題，積極規范，不斷提升，提高規范化程度實現質量評估使命。法律援助案件質量評估指標和指標制定以后，先后2次測試評估和8次集中評估，合計52人次，評估法律援助案件103件。經過評估，最高評估分值為94分，最低分值為50分，平均評估分值84.2分。通過運用案件質量評估數據反映的情況和問題，進行法律援助案件質量分析，查找工作薄弱環節，加強監督指導。根據評估模塊開發設計特點，具體評估窗口顯示的為評估時間、評估組長、平均得分、評估結論和完成評估情況等內容。修改完善評估指標50余處，評估結果促成工作改進13處，有力促進了法律援助質量的規范和提升。

二、工作方法和體會

（一）法律援助案件質量評估標準是基礎。法律援助案件質量評估標準是評估工作的基本依據，是前提和基礎。制定科學合理的標準體系，對高標準組織實施評估工作至關重要。評估標準怎么設置，設置多少種較為科學合理？對于法律援助標準的種類問題，海淀區做了多種嘗試，預設多種分類方法，最終尋找到最佳標準類別設置。

1.嘗試多種分類標準，探索最佳評估標準。依據法律援助案件性質，區分并編制法律援助案件質量評估標準為5大類5種。優勢在于“簡便”，一目了然，但最大問題是不同階段的質量標準難以融合，比如刑事偵查階段法律援助與審判階段的相差甚遠，指標過細，除外項目過多；指標過粗，不宜執行。因此，僅以案件性質來制定法律援助評估指標，太過籠統，不易評判法律援助質量優劣。依據案件來源分類為3大類14種。即通知辯護/代理、申請辯護/代理、轉交辯護/代理，演變出14種小分類辯護、代理和幫助，這種按照案件來源來分類的方法，既復雜又不便于細分評估標準，不便于操作。依據援助階段分類為7大類7種。這種分類方法優勢是簡單明了，階段鮮明，便于區分類別，不足之處亦十分明顯，就是一審、二審階段還要區分三大訴訟程序，否則難以實際操作，故此，這種分類看上來很美，但不實用。依據案件性質+援助階段分類為5大類11種。這種分類方法基本上囊括了法律援助案件的全部類型，簡便易行，便于掌握，優點是“縱向相連接、橫向未交叉”。根據法律援助工作實踐，還有很多案件出現比較少，如國家賠償案件等，很難用制定的質量標準來實證，因此，未列入評估標準內容，以參照其他類型為主，待案件數量增加，再加以規范。

2.依據案件性質+援助階段分類方法的特征。依據案件性質+援助階段分類方法有明顯特征。一是階段性強。按照案件訴訟階段的自然走向延伸，涇渭分明，有利于將階段性質量評估標準呼應到具體案件。二是針對性強。法律援助案件質量針對的是不同階段和不同的法律關系性質而設，不同的案件均能從中找到對應的標準依據，更有利于實際操作。三是關聯性強。法律援助案件質量標準盡量避免交叉設置，但每個個案中辦案程序要求多有一致性和相似性，致使標準和指標的內在關聯，這種關聯會更有利于標準的統一。四是操作性強。標準是指引和導向，必須具備很強的操作性和實用性。依據案件性質+援助階段分類，正好迎合這種需求，能夠使質量標準發揮更大作用、產生更大效益。

3.法律援助案件質量評估標準內容具體明確。質量標準的內容設置應當明確、具體、清晰和實用。即責任明確、目標明確、要求明確，時限具體、步驟具體、實施具體，方法清晰、過程清晰、結果清晰，措施實用、指標實用、操作實用，體現法律援助案件質量管理的內在規律性要求。一是看得見，摸得著。評估標準要以“實”為根基，不是憑空想象的“空對空”，也不要虛無縹緲的可有可無，要做到實打實、接地氣，能夠反映法律援助承辦工作的全過程和適時狀態，并且這種過程和狀態看得見、摸得著。我們設置的十項標準中，每一項都有附卷歸檔的文字材料和文書，有判斷依據、方法或者時間要求。二是有依據,有出處。法律援助是一種行政行為，盡管這種行政行為僅定義在“行政給付”，但稍不留意極有可能成為行政訴訟被告。要為受援人提供“符合”標準的法律服務，需要有憑有據的“標準”，并且字字清晰、句句明白、項項可查、條條合法。基于此認識，在查閱法律、法規、規章以及規范性文件的基礎上，制定法律援助標準，引用出處，便于查詢核對。三是縱有序，橫關聯。法律援助質量標準不是獨立存在的個體，是與案件法律關系性質、基本訴求和時限要求、承辦單位和承辦人、實體權利和程序規范、法律效果和社會效果等有千絲萬縷的關聯，必須從中找到規律性特質。為此，我們堅持以承辦時間和程序順序為縱走向，從授權委托→閱卷→會見→直至立卷歸檔，順時順位。橫向以“求同存異”的方法，達到“同類一致”標準設置，確保整個標準體系最高限下的統一。四是易操作，得實用。法律援助質量標準的制定，要秉承實踐性要求，只有容易操作并能發揮作用，才能發揮作用，才能持續發展。我們堅持實操性原則，便于掌握、便于操作、便于應用，又不乏具體規范的理性考慮，詳略有度地提出意向觀點和指引目標，如承辦小結的要求、通報報告的規范等。五是抬抬腳，能夠著。法律援助質量標準制定，既不能太高又不能太低。標準太高不能實現，標準太低失去評估的意義。這里就有一個度的把握問題，那就是“抬抬腳夠得著”。也就是說在不給承辦人員額外添加工作量的前提之下，只要再細心一點、努力一點、記錄一點、聯系一點、勤快一點，能做的好就成。不但能夠增強辦案的信心，也讓承辦人員明白不費吹灰之力那是很難實現的。六是可復制，可推廣。法律援助案件質量評估工作試點的意義，在于先行先試探索法律援助質量評估的內在規律，為法律援助案件質量評估全面推開奠定堅實基礎。因此，法律援助案件質量評估標準，“可復制、可推廣”應當是其基本屬性所決定，既要考慮法律援助案件承辦者的接受能力，以推動提高其辦案積極性為要務，又要把控法律援助案件質量的總體要求和走向，以提高法律援助案件質量為目的，兩者不可偏廢，還要考慮到各個法律援助機構的案件質量管控軟硬件基礎等因素，從而達到一個時期法律援助承辦質量上的總體平衡。

（二）法律援助案件質量評估指標是核心。當評估標準確定以后，評估指標應當成優先考慮的內容，畢竟評估指標是評估案件優良中差的最終依據。換言之，如果評估標準決定了法律援助案件承辦內容要求的話，評估指標決定了案件承辦的具體指引導向，哪些分值高或者哪些風險低，承辦律師對此不言自明，其引導作用不應小覷。比如，設置一個辯護或者代理意見采納情況的指標，如果權重比例過重、分值過高或者項目設置不合理，直接導致承辦律師不愿冒風險，對未成年人犯罪的只提出“未成年人應當從輕減免”的辯護意見，因為是法定情形，法庭肯定要全部采納，這樣就會產生“不完全辯護”的錯誤引導。因此，我們感到，評估指標是一個相對的感念，與人們對法治的認識、感知及其環境的影響不無關聯。但也不必為之瞻前顧后，只有做下去，才能發現問題、解決問題，按照“兩害相較取其輕”思路，從以下幾點考慮指標設置的權重。

1.必要性。法律援助案件質量評估指標說到底，是對評估項目內容的分值設定。評估項目內容設置多少項，每項劃定多少分值？考慮重點應當是該項在總的案件質量標準中所占的比重，比重越高分值越大，反之越小。這是該項目“必要性”的考慮。

2.專業性。法律援助案件承辦無論是代理亦或是辯護，都有一個專業性問題，這也是對律師或者其他人員承辦法律援助案件的一般性要求。法律援助指標體系，應當與其專業性有對等分值，專業性強分值就高。法律援助案件承辦在專業考量上，既要熱情、周到、專注，又要耐心細致、推己及人，更要心無旁騖，把每一案件當成專案來做。

3.及時性。法律援助案件承辦是有時限要求的，比如什么時間簽訂委托書、什么時間與受援人聯系、什么時間會見，以及什么時間開庭、簽收法律文書、立卷歸檔等，均有嚴格的時限限制，承辦人員只能在法定時限內完成工作任務，不能逾越、延遲和懈怠，否則在相應的指標體系中有一定的分值扣減。其實，無論是法律援助案件還是社會代理案件，在時間要求上一般包含三種時態或者追求結果：準時、及時、省時，法律援助承辦就是要在這三方面下功夫，才能談及質量問題。

4.有效性。在效果呈現上也有呈現模式：見效、成效、明效，即一是立竿見影，行之有效；二是事半功倍，卓有成效；三是馬到功成，成效顯著。法律援助的根本標準是實現“群眾滿意”，欲達到群眾滿意標準，就必須以付出熱情、耐心、專業和巨大工作量為基礎，滿足群眾法律援助需求，實現群眾合理訴求，即使未達到勝訴的目的，只要群眾說一聲“謝謝”，也表明法律援助的功能效果已經發揮作用。因此，法律援助評估指標還要考慮指標體系的“縱向有序、橫向關聯”等問題，綜合決定評估指標的權重比例，盡量不偏不倚、能夠反映法律援助案件承辦的真實情況，切實起到規范、指引作用。

（三）法律援助案件質量評估信息化是方向。法律援助案件質量評估不但要扎扎實實、一步一個腳印地開展，而且要有前瞻性視野，利用科技發展成果，結合司法信息化建設的成效，采取電子信息化參與評估，以提升法律援助案件質量評估的效果。正是基于對信息化建設重要性的認識，從2012年開始海淀區建立起法律援助案件質量管控系統，其目的正是提升法律援助案件質量，這與現在進行的法律援助案件質量評估一脈相承。我們以此為基礎，組織開展法律援助案件質量評估，起到了事半功倍的效果。這套質量管理系統有五大功能，即申請受理上的“多元化”、指派辦理上的“條碼化”、立卷歸檔上的“數字化”、查詢統計上的“精細化”、監督檢查上的“立體化”。法律援助案件質量評估實現電子化，要具備三大條件：一是有依托的信息平臺。我們的案件質量管控系統即是這樣的平臺，具備信息化要求的所有功能。二是有電子信息檔案。我們的電子信息檔案從2013年下半年開始運行，尤其是去年賦予我們評估試點任務以后，我們從4月份開始對已經結案的法律援助檔案實施全方位拍攝，即從封面直至封底全部拍照納入到法律援助檔案，為后期的質量評估打下堅實基礎。三是有評估的運行系統。該項是法律援助質量評估的核心。海淀區司法局拿出資金專題開發了法律援助案件質量評估模塊軟件。實現電子化評估順利開展，軟件具備以下功能：

1.評估專家管理功能。評估專家是評估工作的有效載體，要有評估專家的添加、刪除和修改功能，并實現與評估系統的關聯功能，即一個用戶名和密碼，能夠支持評估活動的運行。

2.動態設置評估項目功能。質量評估的前提是設定評估的項目，該項目包括：評估專家的遴選、組長的選擇以及評估專家數量上的自由選取，評估案件數量上的控制，評估案件上的動態索取，含隨機選取和人工選取兩種方式，還應當有評估項目的查詢等功能。

3.專家評估功能。評估項目設置以后，預選的評估專家即可以用用戶名和密碼登陸評估系統進行評估活動。該模塊包含：打分窗體、案件評價窗體、案件信息查看核對窗體、電子檔案查詢按鈕，以及評估標準和指標電子打開查詢、防止信息丟失和誤關的提示功能、評估結果查詢和保存退出功能等，確保評估活動的基本功能實現。

4.評估結果查詢功能。評估活動是以同行律師組織進行的，是背對背的，多名專家對同一案件進行評估，但評估結論對法律援助中心至關重要，需要在法律援助案件質量管控系統中得以體現，包括：本次評估是否完畢，專家評估的分數和結論，組織最終評語以及最終評估分數等。

三、下一步打算和展望

法律援助是民生工程，更是民心工程。法律援助案件質量是法律援助的生命線。廣泛開展法律援助案件質量評估工作，是突破主客觀障礙，加強法律援助案件質量管控的有效手段和舉措，對于提升法律援助案件質量有著極其重要的現實意義和歷史意義。因此要加強法律援助案件質量評估的成果運用和轉化，建立健全法律援助案件常態化評估機制；要按“邊評邊改、邊評邊完善”的原則，建立法律援助案件質量評估長效機制。

（一）加強法律援助案件質量評估長效機制建設。評估是手段，提升法律援助案件質量是目的。我們在探索做好法律援助案件質量評估試點工作的基礎上，積累了一定的經驗體會，對法律援助案件的規范化建設、信息化建設、日常管理等方面，起到極大促進作用，尤其是進一步提升了承辦階段的能力和水平。雖然法律援助案件質量評估工作增加了日常工作量，難免會有額外的付出，但我們需要站在“群眾滿意標準”的高度來認識，不斷提高認識能力，本著對事業、對受援人高度負責的精神，積極投入到法律援助案件質量評估工作中來，進一步完善這項工作，不斷提高法律援助案件質量。

（二）深入開展“以評代訓、以訓促評”活動。加強對承辦人員的培訓是提升法律援助案件質量的重要手段。然而，現階段的法律援助培訓，很難從普遍性問題與特殊性難題中找到平衡點，要么是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，要么是“一人有病全家吃藥”，即普遍性的對策多、個性化的培訓少，導致培訓效果不明顯。如果將法律援助案件評估機制引入到日常培訓活動中，讓一些愿意做、又不會做法律援助的承辦人員熟練掌握法律援助承辦技巧及其有關規定，以法律援助案件質量評估為平臺進行培訓，不失為優選選擇。法律援助案件質量評估依據的是案件質量評估標準和指標，這種標準和指標盡管要給到承辦人員手中，并組織學習培訓等，但是與其“真刀真槍”上機操作評估相比，還是后者感受深刻。曾參與評估的專家來講，他們參加評估后，由原來一天評估3件到最后每天評估10件案件，說明達到了熟練程度。同時專家們曾表示“經過評估，自己也知道了今后該怎么做。”

（三）切實用好法律援助案件評估工作的成果轉化。法律援助案件質量評估是對已結案件評估，雖說不與案件補貼掛鉤、不與獎懲掛鉤，但如何調動大家開展法律援助的工作積極性？我們認為，就如“法律援助不追求‘勝訴’結果，并不意味我們不在乎這種結果”一樣，“不掛鉤”并不意味“不計較”，如果一些承辦單位和個人做的法律援助案件大面積出現“不合格”案卷，又拒絕改正，法律援助中心有理由用“不合作”的態度，拒絕他們再做法律援助案件。要繼續深入推進法律援助質量評估工作，用好、用足評估成果，并將這種好經驗好做法，轉化為實際的工作成效，提升法律援助案件質量，提升群眾滿意率。

（責任編輯 趙海鷗）