統一刑罰執行體制研究觀點綜述

賈曉文（司法部預防犯罪研究所副研究員）張 婧（司法部預防犯罪研究所副研究員）

統一刑罰執行體制研究觀點綜述

賈曉文（司法部預防犯罪研究所副研究員）
張 婧（司法部預防犯罪研究所副研究員）

我國目前的刑罰執行體制是在借鑒前蘇聯經驗的基礎上建立和發展起來的，其突出特征是執行主體不統一，具有多元分散的特點。

近年來，我國刑罰執行領域的專家學者圍繞統一刑罰執行體制問題進行了比較系統深入的研究與探討，提出了一些觀點和論述。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制。這使統一刑罰執行體制工作有了前所未有的高度和視閾。藉此，應當對這些年來刑罰理論界和實務界有關統一刑罰執行體制的研究成果作系統性梳理，為決策部門和司法實務部門提供參考，推動統一刑罰執行體制工作深入開展。

一、 關于“統一刑罰執行體制的必要性和重要性”梳理

多年來，刑罰理論界和實務界專家學者一直對刑罰執行體制問題進行探討。其中，絕大多數學者主張要統一刑罰執行體制。其必要性和重要性主要有以下幾個方面。

（一）統一刑罰執行體制是優化司法職權配置、提高司法公信力、實現刑罰公正的必然要求。焦占營認為，國家刑事司法權的配置與行使只能依據法律。然而，由于我國現行刑事程序法立法的自相矛盾和刑事司法權配置的混亂,直接導致刑罰執行權行使過程中執行力的削弱,不利于保證準確、公正、有效地執行刑罰①焦占營：《統一刑罰執行體制保障刑罰執行公正》，《法制日報》2014年12月3日。。俞靜堯認為，刑罰執行作為刑事司法流程的終端環節，它既涉及到整個刑事司法目的的最終落實，又是對偵查、起訴、審判三個環節運行質量的總體評價和有力制約。從這個意義上說，現行審判機關和偵查機關既行使刑事審判權或偵查權又行使刑罰執行權的體制,實質上是把決定機關與執行機關合而為一，把行為主體與行為的評價與制約主體融為一體，違背了分工負責、互相配合、互相制約的原則②俞靜堯：《刑事執行權機制研究》，群眾出版社2005年版，第100頁。。

焦占營認為，司法權配置中把刑事審判權與執行權、刑事偵查權與執行權集中在同一機關，不僅容易產生獨斷與腐敗,而且會導致司法公信力的下降和社會公平正義價值的破壞。只有統一刑罰執行體制,才能有效推動偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約,實現司法權的良性運行。在執行制度層面，刑罰執行和制度管理都需要以法律為基石,執行主體的多元和政策依據的不統一會產生刑罰執行尺度不同，沖擊刑罰執行的公正性和制度適用的標準化,導致同一國度內刑事判決的執行標準多元,輕者使刑罰執行的公正性下降,重者損害國家刑事司法的完整性和權威性。因此,唯有統一刑罰執行體制,統一刑罰執行標準,才能有效實現刑罰執行公正③同①。。何平認為，司法是公平正義的實現方式。而組成司法的部門所行使的權力，無論從實體、程序和執行都有賴于權能實施的法定性、公正性和完全性。從權能的實現看，無論哪一道權能程序，沒有完全實現法定性，都會失去法的公信力。如果說偵查權、檢察權是為審判權的實現提供了證據和裁定的前提，那么執行權就是實現司法判決的最后環節。這種轉化實現程度越高，司法公信力就越強，公民和法人的權利保護就越完善。從這個意義上講，執行是最后一道防線。如果這道防線潰破或者不牢，司法公信僅僅是一張掛在墻上的實現不了的美麗愿景④何平：《筑牢司法執行這道最后防線——執行一體化實現優化司法職權配置的構想》，《理論動態》2014年12月30日，第3頁。。郭建安認為，刑事司法有偵查、起訴、審判和執行這四個環節，從縱向來看，這四個環節應當是首呼尾應，相互配合，從而實現刑事司法公正。但由于缺乏刑

*本文為司法部部級課題“統一刑罰執行體制研究”的階段性成果。事一體化的考慮，缺乏刑事司法是控制和預防犯罪這一根本目的的認識，現行刑事司法活動各個環節之間往往是各行其是，各自為政⑤《刑事司法改革初探——刑事一體化暨恢復性司法國際研討會摘要》，《犯罪與改造研究》2004年第3期，第4頁。。

（二）統一刑罰執行體制是克服現行刑罰執行領域弊端、深化刑罰執行司法體制改革、完善刑罰執行制度的必然要求。持有這種觀點的專家學者一般認為，我國現行刑罰執行體制存在多元、分散、碎片化等特點，導致刑罰執行領域的一些弊端長期無法得到有效解決。一是執法效能低下。何平認為，在司法實踐中執行權力配置的碎片化，表現在刑罰執行權被公安機關、人民法院和司法行政機關的監獄管理部門和社區矯正部門所執行，嚴重影響了執法效能⑥同④，第6～7頁。。李豫黔認為，在現行刑罰執行體制下，偵查、審判機關仍擔負著相當的刑罰執行職能，這種“一身二任”的分工，既不利于各司其責、保障各項工作的完整落實，造成實踐中漏洞較多，同時導致了司法實踐中一手軟、一手硬的現象，不利于從整體上打擊犯罪、預防犯罪，不利于從根本上實現刑罰的目的，如重打擊、輕防范，重懲罰、輕教育，重實體、輕執行，重過程、輕結果⑦李豫黔：《我國刑事執行體制的現狀和弊端》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第33頁。。祝二軍認為，現行體制在執行過程中，存在一些弊端：減刑、假釋問題較多，罰金、沒收財產執行難度較大，暫予監外執行程序不太規范等；尤其是目前我國的減刑、假釋分權制衡體制實際效果不理想。需要對減刑、假釋制度以及整個刑罰執行體制進行反思和完善，例如進行刑罰執行機構的重組、強調刑罰執行機構之間的協調等⑧祝二軍：《改革刑事執行體制之管見》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第31～32頁。。二是行刑資源浪費。俞靜堯認為，人民法院花費大量的人力、物力、財力于刑罰執行上，勢必會降低它在審判活動上的司法資源投放。由于主客觀原因，刑罰執行實際上并沒有擺上法院工作的重要議程，而僅作為其“副業”或“兼職”。公安機關面對新時期社會治安形勢嚴峻、犯罪率長時期居高不下、刑事案件日益增多的局面，警力緊張、財力有限、物力不足的矛盾非常突出，承擔大量繁雜的刑罰執行任務難以勝任。這種體制的結果就是各機關之間相互配合不夠、協作不力、推諉扯皮，造成刑罰執行資源浪費和行刑效益低下⑨同②，第98～99頁。。何平認為，在現有體制下，監獄、看守所、社區矯正等機構都有一套類似的管理教育系統，這造成機構重復設置，行刑資源浪費，無法形成合力。我國刑罰執行法律的不規范和多頭執行的現狀要求國家制定完備的刑罰執行法，建立一體化的刑罰執行司法體制⑩何平：《試論我國刑事執行一體化的立法和體制改革》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第38頁。。三是管理狀態無序。俞靜堯認為，現行刑罰執行體制導致了刑罰執行主體的多元化，而多元化的格局勢必導致無法做到統一的管理。盡管在司法實踐中，我們經常看到在刑罰執行問題上，為了對刑罰執行問題做到基本統一的管理，往往由人民法院、公安機關、司法行政部門聯合發文進行協調，但這種聯合發文的情形卻愈來愈不符合現代法治的要求??同②，第101頁。。

為了克服現行刑罰執行領域弊端，必須深化刑罰執行司法體制改革，完善刑罰執行制度。力康泰等認為，刑罰執行一體化首先要求刑罰執行司法活動由統一的較為完備的行刑法律規范來調整，在此基礎上，刑罰執行權由一個統一的專門的國家機關行使和負責，即實現行刑權的統一??力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執行一體化初探》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第17頁。。張紹彥認為，行刑權分散的狀態，一方面并非只是使監獄在國家刑事司法權力資源配置中處于劣勢，而主要是由于監獄主體地位的不完整性，因此其在刑事司法活動中，無法取得與公安、檢察和法院同等的分工負責、互相配合、互相制約的關系，使得監獄從法律地位上具有某種依附和從屬的意味??張紹彥：《成就與艱難——中國監獄邁向21世紀的困難和不利因素分析》，《犯罪與改造研究》1998年10期，第21頁。；另一方面使得繁重的審判、治安事務沖淡了法院執行部門、公安部門對行刑應有的關注，形成了行刑規范要求與行刑權多元化實際狀況的矛盾以及行刑科學化要求與行刑立法嚴重滯后的矛盾。只有實施刑罰執行司法體制改革，實現行刑權統一，才能從根本上解決問題??張紹彥：《行刑權及行刑權的運行機制探析》，《法學評論》1999年第3期，第57頁。。程傳水認為，改革現行刑罰執行體制必須明確行刑一體化，強化監獄職能，發揮懲罰、教育改造罪犯的功能，包括對公安、檢察、法院相關的刑事執行權以及看守所代管的罪犯均劃歸刑罰執行機關統一管理?。何平認為，只有執行機關與求刑機關、檢察機關和審判機關的有效積極配合，才能使請求權、檢察權和審判權能的實現成為現實，只有執行力真正提升了，司法判決的權益主張才能更好地變成現實??同④，第5頁。。

（三）統一刑罰執行體制是遵循刑罰執行規律、借鑒國際刑罰執行經驗、不斷完善我國刑罰權的必然要求。力康泰等認為，行刑權的統一是現代刑事司法活動客觀內在必然的要求，有其必要性和可行性。第一，我國立法上的不完善，使司法體制上刑罰執行機關——特別是監獄的法律地位和作用得不到正確的、實際的反映，實踐中形成了“小機關大實體”、“小馬拉大車”的現象，同時由于缺乏統一、完備的法律規范和調整，現行行刑體制給刑罰執行活動帶來了混亂，有悖于現代行刑的科學化和規范化。第二，國家創制的刑罰得以實現及其實現的程度有賴于一系列條件的具備，刑罰權運行機制的合理建構是其制度的保障，刑罰執行的一體化，即行刑權的統一，是刑罰實現的制度性選擇。第三，行刑的基本原則要求行刑應成為一種專門化、相對獨立化的司法活動，要求各刑種的執行及各種刑罰制度的運用遵循共同的基本原則，具有相一致的價值目標，要求行刑主體對刑罰執行活動統籌兼顧、充分發揮專業優勢和各種資源效益，即要求行刑權行使的統一化、科學化和規范化。第四，從國外立法例來看，刑事裁判的執行大都由一個部門統一管理和全面負責，一般均屬司法部的權限??同?，第17～19頁。。徐景星等認為，在世界各國的法律規范中，刑罰執行中的監禁刑由監獄執行，而監獄歸屬國家司法部或者法務部領導，而且刑罰執行中的非監禁刑由司法行政部門來管理亦是絕大多數國家的普遍做法??徐景星、劉志軍：《刑事執行一體化的思考》，《中國監獄學刊》2005年第6期，第46頁。。何平認為，創制刑罰執行法，統一刑事執行體制是國家行使刑事權內在規律的客觀要求和必然結果，是適應刑事執行發展趨勢內在動力的需要和進行行刑方式改革的需要??同⑩，第35～40頁。。趙秀偉認為，制定刑事執行法，實行刑事執行一體化是進行國際司法交流與合作的需要。國際上看，無論是大陸法系還是英美法系國家都有司法行政機關負責法院判決的執行、管理全國監獄和其他懲罰、懲戒機構的做法??趙秀偉：《我國刑事執行的現狀及改革設想》，《中國監獄學刊》2003年第5期，第25～26頁。。

二、關于“統一刑罰執行體制”的構想

刑罰理論界和實務界在“統一刑罰執行體制”問題上已經形成共識。為了進一步解決我國刑罰執行主體過多而造成的散亂問題，很多專家學者提出了刑罰執行主體專門化的建議。其中，大多數專家學者主張由司法部統一領導刑罰執行工作。同時，少數專家學者主張由檢察機關統一領導刑罰執行工作。另外，個別專家學者主張另設立獨立機構統一領導刑罰執行工作。

（一）刑罰執行權統一由司法部行使主要有三方面理由：

1.刑罰執行工作統一由司法部領導，可以進一步整合優質資源，解決當前我國刑罰執行權行使方式多元分散，不同執行主體之間無法有效銜接的問題，進一步形成刑罰執行合力，提高執行效益。邵名正等認為，審判權屬于決定權，決定權和執行權的適當分離是現代法治原則的一項基本要求，有利于構建權力運行中的分工和制約機制，保證權力依法公正行使。審判機關從事刑罰執行勢必降低它在審判活動上的司法資源投放，影響審判工作開展。同時，公安機關作為國家專門的社會治安行政管理機關，尤其是在社區矯正制度確立前，承擔了大量刑事制裁種類的執行工作，而公安系統內部一直沒有設立專門的機構負責刑罰執行，實踐中多由公安派出所負責刑罰執行職能，而公安派出所承擔日常繁重的社會治安及刑事偵查任務，在警力緊張、財力不足、物力有限的情況下，往往很難抽出足夠警力應付刑罰執行任務，大大影響了刑罰執行效果。而司法行政機關尚有一些司法行政資源可以利用開發??邵名正、于同志：《論刑事執行權的性質及理性配置》，《中國監獄學刊》2002年第5期，第9～11頁。。

2.刑罰執行工作統一由司法部領導，可以解決長期以來公安機關、人民法院、司法行政機關之間職權劃分不清、職能錯位的問題，保證司法公正，防止司法腐敗。王公義認為，人民法院既行使刑事案件的審判權又行使部分刑罰( 死刑立即執行和財產刑) 的執行權，以致執行權與審判權界限不清且缺乏制約，造成法院司法權威不高、司法腐敗頻發等嚴重問題。為了保證法院審判的中立性和獨立性，提高法院司法的權威性，應當盡快明確刑罰執行權與審判權的界限。現行分散性刑罰執行體制消弱了執行程序對偵查、審判程序的評價和制約功能，威脅刑事訴訟程序的公正運行，社會反響強烈。而司法行政機關目前承擔著最主要的刑罰執行任務，是國家刑罰執行的主體，司法行政機關所屬監獄和社區矯正機關具有豐富的刑罰執行經驗，其機構設置和人力資源也能夠滿足統一行使刑罰執行權的需要??王公義:《刑訴法再修改中關于刑罰執行制度的若干問題》，《中國司法》2011年第3期，第17頁。。

3.刑罰執行工作統一由司法部領導，可以進一步推動刑罰執行隊伍的職業化和工作的專業化。比如，狄小華認為，不論是偵查、審判，還是對罪犯的懲罰和矯正，都是專業性極強的工作，需要專業化的職業群體才能完成這些工作。死刑、罰金、管制、拘役、緩刑等刑罰的執行，不是法院和公安的主業，與監獄行刑相比，在法院和公安的行刑人員遠不如監獄人民警察專業化，而對這些刑罰執行的研究也遠不如監獄機關深入。將行刑活動統一由司法行政部門行使，必將進一步促進行刑活動的專業化和行刑職業群體的形成??狄小華：《刑罰執行效率論——兼談我國的行刑改革》，《犯罪與改造研究》2002年第5期，第37頁。。

（二）刑罰執行權統一由司法部行使的具體構想：

1.關于統一刑罰執行的內容。邵名正、于同志??同?，第12頁。，馮衛國??馮衛國：《論刑事執行權的合理配置》，《法學論壇》2010年第1期，第18頁。，徐景星，劉志軍??同?，第47頁。都建議，除保留公安機關對于驅逐出境的執行權外，具有刑罰內容的執行工作交由司法行政部門統一行使。力康泰??力康泰：《監獄——刑事執行體制改革的理念思考》，《中國監獄學刊》2000年第3期，第9頁。、程傳水??同?，第36頁。建議，將具有刑罰內容的執行工作全部交由司法行政部門行使。

2.關于統一刑罰執行的運行機制。韓玉勝等建議，刑罰執行權統一歸司法部后，司法部取消監獄管理局建制，設立刑罰執行總局，刑罰執行總局分設四個部門:監獄管理處、社區矯正處、財產刑執行處和涉外執行處，分別負責監禁刑執行、非監禁刑執行、財產刑執行與涉外執行。具體分工：監獄管理處負責監獄（包括死刑執行）、拘役所、未管所的工作；社區矯正處負責社區矯正工作；財產刑執行處負責罰金與沒收財產的執行；涉外執行處負責對外國人、無國籍人刑罰的執行，包括驅逐出境??韓玉勝、沈玉忠：《行刑一體化與刑罰執行權的新配置》，《河北學刊》2008年第1期，第166頁。。

邵名正等建議，刑罰執行權統一歸司法部后，司法部下設國家刑罰執行總局，并升格為副部級建制，總局之下按照刑事制裁的性質及種類設立若干職能分局，省級以下各級司法行政部門則根據實際需要設立刑罰執行局處（科）??同?，第13～14頁。。

趙秀偉建議，司法行政機關內部刑罰執行機構設置及職權作如下劃分：在中央和省一級應分別設監獄管理局、社區矯正管理局，在市、縣一級分別設立相應的職能機構，基層鄉鎮設立派出機構；監獄增加特赦、死刑立即執行的任務；看守所、拘留所、拘役所劃歸司法行政機關，一并由監獄管理局管理；社區矯正管理局負責包括管制、剝奪政治權利、沒收財產、罰金、驅逐出境、緩刑、刑事附帶民事訴訟判決、裁定的執行、暫予監外執行、假釋等非監禁刑刑罰執行??同?，第26頁。。

馮衛國建議，司法部設立刑罰執行一局（即原監獄管理局）和刑罰執行二局。刑罰執行一局負責死刑（包括死緩）和監禁刑（包括無期徒刑、有期徒刑和拘役）的執行，刑罰執行二局負責除驅逐出境外所有非監禁刑的執行，包括罰金、沒收財產兩種財產刑和管制、緩刑、假釋、剝奪政治權利、監外執行五種社區刑罰措施的執行。在地方各級司法行政機關內設立相應的非監禁刑執行機構?。

何平建議，司法部成立相對獨立的國家司法執行總局，建立監禁刑罰執行局、社區矯正執行局、刑事羈押執行局、民事行政執行局、強制戒毒管理局為主要業務范圍的司法執行職能機構??同④，第12頁。。

除了大多數學者主張刑罰執行權統一由司法部行使的觀點外，還有少數學者從增強檢察機關在執行程序中的作用出發，提出由檢察機關統一行使刑罰執行權的主張。萬毅認為，應當在我國建立由檢察機關指揮執行，監獄、未成年犯管教所、拘役所、公安機關根據各自執行權限協助執行的集中型刑罰執行體制。其理由：一是將執行權統一于檢察機關，從而化解了執行權分散行使帶來的權力弱化、執行效果減損等問題。二是由檢察官直接“指揮”而不僅僅是“監督”執行,可以增強執行中的權力制約和程序控制,從而可以有效防止執行中的權力腐敗現象。三是從國外一些國家的立法和理論來看，也趨向于將檢察機關定位為執行權的真正主體，而將監獄等司法行政機關視為檢察機關行使執行權的輔助機關??萬毅：《刑事執行制度之檢討與改造》，《甘肅政法學院學報》2005年第6期，第22～26頁。。對于此種觀點，楊興培從兩個方面提出質疑：一是就現行的司法體制來說，檢察機關的主要職責是負責對刑事犯罪的事實進行審查，決定是否逮捕、提起訴訟，并依法對刑事訴訟過程進行法律監督。這一司法職能是根據《刑事訴訟法》對刑事訴訟活動劃分為偵查、起訴、審判、執行四個階段，檢察機關僅負責起訴職能而確定的。如果檢察機關直接負責對刑罰的執行職能，勢必造成各刑事訴訟職能劃分不清。二是如果檢察機關擔負起刑罰執行職能，那么根據《刑事訴訟法》規定，檢察機關要對整個刑事訴訟活動進行法律監督，勢必造成檢察機關自己對自己的監督，所謂的檢察機關監督就形同虛設??楊興培：《刑事執行一體化的構想》，《華東政法學院學報》2003年第4期，第57頁。。譚世貴認為，檢察機關說是借鑒國外刑罰執行做法的結果。其致命缺陷是，沒有看到我國檢察機關與國外檢察機關的不同定位。在國外，在三權分立的權力體制下，檢察機關是行政機關的重要組成部分，是一種特殊的行政機關，執行權是一種行政權，交由檢察機關指揮行使并沒有重大障礙。但在我國，在人民代表大會制度之下，檢察機關是獨立于行政機關與審判機關的法律監督機關，行使的是法律監督權，將具有行政權性質的執行交由檢察機關行使，在理論上是行不通的，而且在實踐中還存在誰來監督監督者的實際問題??譚世貴：《中國司法體制改革研究》，中國人民公安大學出版社2013年版，第357頁。。因此，將刑罰執行權交由檢察機關行使的做法在我國是不可行的。

此外，國林認為，應當另設立專門的刑罰執行部統一領導各種刑罰的執行工作，并建議將非刑罰處罰的執行工作也納入該部管理。在此基礎上，提出三步走的方案。第一步，在司法部下設刑罰執行總局，將生命刑和自由刑收歸該局負責；第二步，成立國家刑罰執行部，將財產刑、資格刑等附加刑收歸該部執行；第三步，待立法、司法和觀念等條件進一步成熟后，將刑事領域其他不屬于刑罰執行范疇但限制人身自由的處罰均收歸刑罰執行部執行??國林：《論合理配置刑事執行權》，《政法論壇》2001年第3期，第49～50頁。。由于這種觀點僅為個別學者所主張，目前在學術界尚未展開充分討論。

需要指出的是，在絕大多數學者持統一刑罰執行觀點的同時，儲槐植等還主張，應有序整合、合理配置刑罰執行資源，分步完成刑罰執行主體的專業化。首先，取消人民法院的刑罰執行權，把原由人民法院承擔的罰金、沒收財產和死刑的執行任務交由人民檢察院執行；其次，在司法部內設刑罰執行一局（原監獄管理局）和刑罰執行二局，地方司法行政機關內設相應的執行機構。刑罰執行一局負責死緩、無期徒刑、有期徒刑和拘役刑的執行；刑罰執行二局負責管制、緩刑、剝奪政治權利的執行并負責假釋和監外執行的監督；第三，驅逐出境，無論附加適用還是單獨適用，均由公安機關執行??儲槐植、汪永樂：《論刑事執行主體的合理配置》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第7～11頁。。

三、結語

目前，刑罰理論界和實務界對于完善刑罰執行制度還有不同認識，但是對于將刑罰執行權統一行使已達成廣泛共識。而且，大多數專家學者主張刑罰執行權統一由司法行政機關行使，只有少數學者主張由人民檢察院或另設的專門刑罰執行部門統一領導刑罰執行工作。我們認為，下一步完善刑罰執行制度的重點不是“是否要統一刑罰執行體制”，而是“如何統一”。“如何統一”的關鍵是實現思想認識上的統一。刑罰執行已不再是刑事訴訟的終結階段——交付執行，而成為承續交付執行的實際執行，即刑罰執行不再局限于程序的意義，而是更側重實體的效應。刑罰執行其自身特有的性質、職能與任務，決定了它已成為一項獨立的刑事司法活動，必須擺脫對刑事判決或裁定的依附性和從屬性??同②，第103頁。。這是“如何統一”的基本前提。

深化刑罰執行體制改革是全面推進依法治國的重要內容，涉及面廣，難度大，是一項系統工程。完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制任重而道遠。

（責任編輯 趙海鷗）