完善公安執法權力運行機制的若干思考

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0005-03

收稿日期：2015-08-28

作者簡介：王海仁，浙江省公安廳副廳長。

*此文系2015年8月25日王海仁同志在全省公安執法改革與規范化建設座談會上的講話。題目系編者所加，本刊發表時略有刪節。

習近平總書記指出，“改革之難，首先難在統一思想，形成共識。”完善公安執法權力運行機制是《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案七個方面改革內容中的一項，是法治公安建設的新要求新載體，是執法規范化建設的深化和發展。全面深化公安改革的總體目標是完善與推進國家治理體系和治理能力現代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行機制。

一、凝聚改革共識，明確完善公安執法權力運行機制基本路徑

根據黨中央、公安部的部署和要求，結合具有浙江公安特色的“又好又多”執法辦案體系建設等工作實際，落實執法權力運行機制改革的基本路徑可以概括為“深化兩個機制，實現四個突破”。

“兩個機制”，就是執法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”執法辦案管理新機制和刑事案件質量管控機制，前者要實現執法流程和環節的管控，后者要實現執法標準和案件實體的管控。

“四個突破”是指：一是在提升執法能力上有新突破。進一步強化執法資格等級考試和鼓勵參加國家司法考試，在定期學法、法制沙龍等活動基礎上深化執法辦案積分制，從重點關注案件辦理向涵蓋執法管理、執法效率、執法效果和執法能力等內容拓展；從縣級公安機關執法辦案積分制向省、市級公安機關警種執法辦案積分制延伸，以及進一步建立健全積分結果與獎優罰劣緊密掛鉤的制度機制，切實增強學法主動性、自覺性。二是在管理執法源頭上有新突破。探索實行受立案分離和立案歸口管理制度，健全受案登記制度，確保如實受案；完善立案審查制度，確保依法立案。三是在推進執法公開上有新突破。按照“陽光執法”體系建設的要求，實現執法依據公開、執法過程公開、行政管理公開和行政許可公開，以及持續深化案件公開查處和說理執法工作，以公開促公正，倒逼規范執法。四是在破解執法難題上有新突破。規范涉案財物查封、扣押、凍結程序，積極探索建立公、檢、法等跨部門的涉案財物集中管理工作機制，以及探索侵財型犯罪數額和情節相結合的綜合性追訴標準，探索輕微刑事案件、行政案件快速辦理工作機制。

二、推進“三位一體”，構筑公安執法權力運行管理“封閉圈”

公安機關是執法機關，公安機關的基本活動是執法活動，公安民警的基本行為是執法行為，切實加強執法活動和執法行為的有效管理，是改革執法權力運行機制的關鍵所在。浙江公安機關開展的執法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機制建設，就是嚴格執法權力運行、提升執法質量與效率的一次有益探索。

（一）堅持全要素推進。“人、案、物”是執法工作的基本要素，管住了這三大基本要素，就管住了執法工作的核心。通過辦案區升級改造、建設案件管理中心、完善涉案財物管理，實現對涉案人員、案件進程、涉案物品的集約化、標準化、流程化、精細化管理。其中，案件管理是“三位一體”機制建設的核心和樞紐，執法辦案與物證管理是“三位一體”機制建設的兩個基本要素，三者既各有側重，也相輔相成、有機統一，必須協調推進。

（二）堅持全過程管控。一是強化執法對象的全過程管控。升級改造執法辦案場所，按照人身安全檢查→信息采集→訊（詢）問→候問等流程要求，合理規劃功能室的順序和布局，及時消除場所內各類安全隱患。充分利用現場執法記錄儀、執法辦案信息系統、視頻監控設備等技術手段，實現執法行為全流程記錄、回溯式管理。嚴格做到違法犯罪嫌疑人一律直接帶入辦案區、一律進行人身檢查和信息采集、一律要有人面對面看管、一律要有視頻監控記錄。二是強化執法辦案的全過程管控。案件管理室（中心）承擔統一受立案、統一審核、統一管理、統一出口及統一巡查的職能。審核環節做到“三必核”：案件受理必核、立案必核、案件移送前必核；巡查環節做到“三必查”：辦案區情況每日必查、物證管理每日必查、辦案進程每日必查；管理環節做到“三必管”：管理好在辦案件、管理好未破案件、管理好歸檔卷宗，從而實現從接處警到案件最終處理的過程與結果的全面管控。三是強化涉案物證的全過程管控。抓“集中保管”，物證入庫時，必須提交扣押文書，運用“二維碼”等技術對物證實行“一物一戶、一案一檔”管理，保證源頭清楚；抓“有序流轉”，實現物證網上流轉、全程監控、動態管理，確保流轉順暢；抓“規范處置”，按照“誰辦理，誰負責”、“誰處置，誰負責”原則，對涉案物證及時移交、發還、收繳、沒收，確保去向明確、處置得當。

（三）堅持全領域覆蓋。目前，“三位一體”機制建設正從基層所隊，向縣、市級公安機關延伸，逐步探索建立市、縣、基層所隊三級架構的綜合性執法辦案管理體系。案件管理方面，結合公安部受立案制度改革，對到局機關報案、外單位移送、公安內部移交及群眾投訴反映等受立案事項，由市、縣級公安機關統一受理、統一掌握情況。物證管理方面，逐步實現公安內部各辦案單位物證室、縣級公安機關物證中心的統一管理；公安外部延伸至檢、法等部門，實現“換押式”移交、一體化管理，并逐步實現從物證管理向涉案財物管理拓展。同時，不斷豐富“三位一體”的內涵和外延，有機融入涉法涉訴信訪工作、陽光執法工作、紀委督察監督等，打造綜合性執法辦案管理體系。

三、強化刑事執法管控，抓住公安執法權力運行機制改革核心

司法體制改革的不斷深入，要求我們更加主動適應以審判為中心的訴訟制度改革新要求。這不僅是規范偵查活動、提高辦案質量、促進嚴格規范公正文明執法的需要，對于推進執法規范化建設、提升公安機關執法公信力和群眾滿意度也具有極其重要的意義。

（一）抓好受案立案。立（受）案是刑事執法的源頭，必須本著如實受理、依法立案、規范管理的原則，從解決該受不受、該立不立、隨意受立、底數不清、管理較亂等問題入手，從體制、機制、制度等方面深入推進改革。要統一受立，嚴格監督。按照案件管轄分工，一般刑事警情、群眾報案由派出所登記受理；外單位移送的案件，以及群眾到局機關報案的，由局案管中心統一登記，分派給辦案單位。是否受理、是否立為刑事案件，都必須經過審核。派出所要對報案警情做到“日清”；案管中心要定期巡查受立案情況，防止有案不受不立或者久拖不決、不了了之，確保受案立案工作依法高效運行。要系統管理，全面掌控。警情、受案、立案工作要實現全過程網上記載、網上運行、網上管理。案管中心通過信息系統對各部門受案、立案情況進行統一掌握、匯總分析和綜合研判，利用大數據優勢，發現違法犯罪活動規律和執法辦案共性問題，為打擊犯罪和改進執法工作提供決策參考。要接受監督，解決爭議。案管中心及時協調處理辦案部門之間、公安機關與其他機關之間的立案管轄爭議；處理群眾反映有關受案、立案中存在的問題，有效化解受案立案環節執法隨意、相互推諉、群眾不滿意等突出問題。通過公安機關政務網站、微信公眾號、手機APP等互聯網平臺和移動終端，開通受案及案件查詢服務，既方便群眾自助報案及查詢，又自覺接受社會的監督。

（二）抓好集中辦案。縣級公安機關執法辦案部門中層領導的人數約占執法民警總數的三分之一，是基層執法辦案和監督管理的中堅力量。但是也存在“提拔一個干部，減少一個辦案骨干”的現象，一些中層領導為應付考核掛名辦案、辦簡單案件，有的甚至不辦案。因此，必須強調中層履職，切實發揮執法辦案的帶頭作用；切實承擔起執法管理職責。要進一步落實市、縣公安機關業務警種、派出所之間的刑事辦案職責，充分發揮警種的專業性優勢，承擔起辦理疑難、重大、復雜案件主力軍的作用，切實為派出所松綁減負。實踐證明，偵查職責分散，基層派出所承擔過多辦案任務，是制約辦案質量提高的一個重要因素。近年來一些地方探索實踐適當集中刑事案件管轄權，集中辦案、加強案件審查力度的做法，值得借鑒。

（三）抓好兩個統一。從2014年開始，浙江省公安廳就開展了刑事案件統一審核、統一出口工作改革，對刑事案件的法律審核落實相對獨立的專門部門及人員。截止目前，全省市、縣兩級公安機關由法制部門統一審核的占78%，案審部門統一審核的占20.4%（以審核上行案件為主），辦案部門自辦自審的占1.6%。當然，現在的預審（案審）部門的職能，與傳統意義上的預審不同，重點是對案件證據的審查、補強，因而預審部門審核刑事案件的做法仍符合“辦審分離”的原則。將“書面審”與“事實審”相結合，審核人員在審閱相關卷宗等書面材料的基礎上，還需審訊犯罪嫌疑人、核實證據材料、聽取律師意見等，就案件辦理情況全方位地提出審核意見。有的地方因案件審核力量不夠，尚不能對所有刑事案件進行“事實審”，但也在有重點地選擇重大、復雜、疑難的案件先行事實審核。統一出口，統一對接檢察機關，主要解決了因案件多頭出口造成報捕起訴標準不一、情況掌握不全、難以有效協調法律適用界限等問題。

四、把握三個關系，保障公安執法權力運行機制改革順利進行

改革既需要百折不回的信念、堅定果敢的行動，也需要全面系統的認識論、攻堅克難的方法論。執法權力運行機制改革要始終堅持以改革為趨向、實戰為導向、問題為指向、成效為取向，堅持整體思維、嚴密法律底線，正確處理好解放思想和實事求是、整體推進和重點突破、全局與局部的關系。

（一）處理好解放思想和實事求是的關系。改革的過程，就是思想解放的過程。不進行思想的大解放，就不會有改革的大突破。解放思想就不能因循守舊、抱殘守缺、固步自封。解放思想必須實事求是，一切從實際出發。如執法辦案積分制，大膽引入現代企業的管理理念，著力破解浙江案多人少的客觀難題，有效激發民警執法辦案積極性，這就是解放思想與實事求是有機結合的典范。執法權力運行機制改革各個項目必須要堅持從浙江公安工作實際出發，從浙江執法規范化建設現狀出發，從遵循執法權力運行的內在規律出發，既大膽探索又腳踏實地，堅定信心地走有浙江特色的公安改革道路。

（二）處理好重點突破和整體推進的關系。公安執法權力運行機制改革是個整體。要堅持整體推進、統籌謀劃，深化改革各個方面、各個層次、各個要素，注重推動各項改革相互促進、良性互動、協同配合，注重改革措施整體效果。要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領域和關鍵環節。重要領域“牽一發而動全身”，關系到改革大局，是改革的重中之重；關鍵環節“一子落而滿盤活”，關系到改革成效，是改革的有力支點。就浙江執法權力運行機制改革而言，執法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機制建設、完善刑事案件質量管控機制，就是執法權力運行改革的關鍵環節和重要領域。要以這些關鍵環節和重要領域為突破口，實現執法權力運行機制改革與執法規范化建設有機結合、同頻共振、互促互進。

（三）處理好全局和局部的關系。局部與全局相互依存，沒有局部就無所謂全局，沒有全局局部也不可能存在。在執法權力運行機制改革過程中，要撇開警種思維、摒棄部門利益，既要考慮每一項改革項目的具體情況，更要從公安工作的全局出發，從法治公安建設的高度來統籌謀劃。緊扣“法治公安”主題，全面深化執法權力運行機制改革，大力推進執法規范化建設，建立健全科學完備的執法制度體系、系統嚴密的執法辦案體系、嚴格規范的執法責任體系，爭取在三年內，率先在我省實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法辦案系統化、執法流程信息化的目標。

（責任編輯：蔣國長）