道路交通管理改革的若干思考

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0104-04

收稿日期：2015-08-12

作者簡介：沈艾中，浙江省公安廳高速公路交警總隊副總隊長。

近年來，我國機動車保有量急劇增長，在快速進入汽車社會的同時，道路交通安全面臨嚴峻挑戰，諸多矛盾問題直指背后的管理體制。經過30多年的改革創新，能改的已都基本改到位，留下的都是難點問題。習近平總書記在全面深化改革領導小組第七次會議上強調指出，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。道路交通管理改革是一項長期而艱巨的任務，改革的突破口在哪里，路徑如何選擇，改革哪些內容，這些既需要進行系統全面的論證，更需要科學民主的決策。深化道路交通管理改革需要頂層設計，也需要從基層汲取智慧和方法。在此，筆者就四方面的工作提出自己的思考以供參考。

一、完善交通管理法律法規

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的要求。依法治國前提是有法可依，2004年頒布實施的《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱“《道路交通安全法》”）及其配套法規、規章，確立了我國新的道路交通安全法律體系，隨著經濟社會的飛速發展，其中不完善之處已逐漸制約了道路交通執法管理工作。完善和修定這套法律體系已是刻不容緩。筆者認為，完善和修定這套法律體系可從以下幾方面入手。

（一）強化立法修法的科學性。立法修法的科學性涉及內容很豐富，最重要的就是法律條款制定的公平和公正。執法實踐表明，現行《道路交通安全法》很多條款缺乏公平公正性，必須盡快進行修定，否則會影響法律執行的效果。如第九十九條第四款規定，機動車超過規定時速百分之五十的，可以并處吊銷機動車駕駛證。在限速40km/h的路段上只要當事人駕車超過60km/h，理論上就可以吊銷其駕駛證，但當限速120km/h時，必須達到180km/h以上才能吊銷駕駛證。前一種情況的危害性明顯要小于后一種情況，但在前一種路段上犯錯的概率會很高，且大都為無意識犯錯，而后一種路段上犯錯的概率很小，但當事人往往是故意犯錯，這兩種違法都要吊銷駕駛證顯然對前者有失公允。又如，當事人超速行駛（沒有超速50%以上）發生人員死亡的交通事故，負同等責任以下責任的，一旦事故責任認定完，當事人就可以恢復駕駛資格（為既遂案情），而超速50%以上無事故發生的卻吊銷駕駛證（為未遂案情），這就顯失公允。

（二）強化立法修法的民主性。立法修法以維護公民利益，確保公民權利為根本宗旨，這就要求立法修法過程必須具有民主性。《道路交通安全法》可以說與每個人都息息相關，而每個人的利益訴求又不盡相同，可采取舉行聽證會聽取公眾和有關方面意見、召開座談會征求意見建議、組織專家召開論證會論證專業性問題等方式，讓公民能夠通過一定的途徑充分表達自己的意愿，使決策者能科學地權衡利弊。

（三）強化法律的可操作性。現行道路交通安全法律、法規的部分條款在執法層面存在著不易操作的問題。具體有二種類型：一是取證困難。如《刑法修正案（八）》規定“在道路上駕駛機動車追逐競駛，情節惡劣，或者在道路上醉酒駕駛機動車的，處拘役，并處罰金”，具體執法工作中，追逐競駛因取證困難而難以查處。建議量化具體速度標準，便于取證，提高執行效率。如高速公路超速至180km/h以上，城市道路超速至130km/h以上，公路和城市快速路超速至150km/h以上，可以認定為追逐競駛。二是執行成本高。當前交通違法數量非常龐大，如2014年，浙江全省共處理交通違法量2700萬起，實際發生的違法數還不止這一數。為便于基層執法人員快速處理，必須要簡化處理程序。又如貨運車輛超載這一頑癥屢治屢犯，致使道路橋梁損壞嚴重，惡性交通事故不斷發生，但執法人員查處一輛超載車輛，要引導車輛過磅，還要卸載駁貨等，程序繁瑣，一輛超載車輛從發現到處理完畢需幾個小時，執法成本高，執法效果差。近年來，各地高速公路實行計重收費后，長途貨車行走高速公路嚴重超載情況大幅減少。這就啟發我們，如果在高速公路主線上設立計重取證系統，對超載車輛進行非現場處罰，超載車輛會迅速減少，貨運市場也會走向良性循環。

（四）強化法律修訂的藝術性。《道路交通安全法》實施已10多年，期間，我國經濟社會飛速發展，其中部分條款已需要進行調整和完善。修訂法律是一項非常嚴肅的工作，必須按照嚴格的法定程序才能啟動進行。筆者認為，需要修改的法律條款要分輕重緩急，不求一次性把多年積沉的問題全部解決，而是逐步地對條款進行完善，這樣更具可操性。具體操作時，可統一把需要修改的法律條款以及相關的修改內容下發給各省級主管行政部門，由省級行政主管部門組織人員向全國人大代表通報溝通，這項工作應在每年全國人代會召開之前完成。可以爭取使修改內容成為人大代表的提案，還可在每年全國人大代表會召開前匯總了解各地人大代表的提案情況，聯名向全國人大提案。

二、完善道路交通設施行業標準

道路交通設施是保障車輛安全暢通的最基本的道路條件。當前，道路交通事故和交通擁堵的發生很多情況下與道路交通設施不完善有直接關聯，一些道路交通設施標準的設置和制定在理念和技術上都已過時，亟需加以更新完善。

（一）護欄。我國目前使用的護欄主要有兩種：波形護欄和混凝土護欄。實踐表明，鋼質波形護欄對大型車輛的撞擊沒有防護能力，反而一撞擊就會倒伏一大片，相比之下混凝土護欄效果好很多。如杭州地區杭瑞、杭長、杭練高速公路的高架混凝土護欄，雖也遭單車撞擊，但多年來沒發生人員死亡的情況，而其他路段的鋼質護欄遭單車碰撞后，死亡人數為0.27人/億公里，據分析，近年來，客運車輛的較大事故都跟波形護欄防撞能力弱有關，高等級道路使用鋼質波形護欄可能是一個致命錯誤，對此，應進行專門的分析研究，盡快加以改善。

（二）道路旁的障礙物。道路兩旁和中央隔離帶上的障礙物有很多種，包括橋梁橋墩、標志標桿、路燈路桿、信號燈桿、道路電子監控門架以及行道樹等。在車速較低的情況下，這些障礙物并不會引發嚴重的交通事故，但在高等級道路上，因車速快一旦發生車輛與之相撞的情況，人員傷亡將不可避免。合理規范設置這些設施的主要措施有二種：一是與行車道保持足夠的距離；二是用混凝土護欄隔離障礙物。

（三）隧道。隧道設施需完善的地方有以下幾處：1.隧道口。隧道的絕大多數事故都發生在進口附近。一是因為人眼為適應隧道照明有幾秒的視覺盲區，容易導致追尾。建議在洞口外幾百米的距離內用結構物逐漸減弱自然光照度，直至接近洞內的亮度。二是因為隧道外路寬，隧道內路窄，隧道進口與道路連接不平順，容易導致車輛碰撞隧道。建議在洞口外用護欄硬隔離逐漸縮小路面寬度使之平順過渡到隧道內。2.長隧道內的緊急停車區出口處。這是易發生重大事故的黑點，該區域路面必須盡量保持平滑平順過渡。3.隧道內燈光。隧道燈光設置在頂部是不科學的，應該設置在隧道兩壁略高于車前燈的高度，使光線照在駕駛人需要看清的路面和前方車輛尾部。

（四）橋梁。為減輕橋體重量、防風防共振，特大型橋梁的兩側護欄一般采用加強型的鋼質護欄，車輛撞破護欄落橋的可能性很小，新建的高等級公路現行都采取1.1m以上的鋼筋混凝土護欄，大型客運車輛也不可能翻下橋欄，需要改進的是新標準頒布前建成的大量0.6m以下的護欄。浙江杭甬高速公路彭埠大橋在現有水泥護欄上再加0.5m高的波形護欄的辦法值得推廣。上世紀九十年代以前建造的、沒有攔阻大型車輛功能的以及水網密度高的城市橋梁護欄應重點加以改造。

（五）道路線形。一是山區的長下坡路段應充分考慮我國貨運車輛普遍超載的現實情況，連續長坡應設計得更短一些，長坡與長坡間的緩沖地點要更長些，預防車輛下長坡失控。二是隧道內盡量不要設計上坡車道，因為隧道內一旦有上坡，車輛尤其是貨運車輛就要加油，大量煙霧影響行車視線，容易引發追尾事故，所以應當盡量把上坡縱曲線安排在隧道進口前，隧道內緩慢下坡是最理想的。三是多條道路的互通處匝道的安排，要充分考慮路標所指的方向與地名的一致性。四是城市全立交快速路兩條主干道大型互通匝道要有足夠的屯車區，以保障主干道不被堵死，確保主干道暢通，流量最大化。

（六）道路綠化。道路的綠化必須以道路的安全和暢通為前提，不能本末倒置。1.高等級道路不宜種植喬木樹種，以避免發生事故后的二次傷害。2.道路中央隔離帶綠化樹間距不宜過密。中央隔離帶綠化樹間距應以遮擋對方車輛夜間燈光為標準設置。高等級路面隔離帶內應盡量不種花草，而且還要平整硬化，以避免養護人員頻繁進出隔離帶養護清掃，消除事故隱患。3.道路綠化不能影響行車視距。這主要是指道路內側彎道綠化和人行橫道中央綠化帶應避免阻擋視線。4.道路綠化不能影響道路通行效率。道路綠化樹木避免緊臨行車道，在城市高架路護欄上種植花草，要注意不能侵占行車道。

三、完善車輛設備的安全性能標準

筆者認為，幾大因素影響了車輛制造行業標準制定的科學化。一是重視管人而忽視管車。長期以來始終強調只要嚴格管理好駕駛人員，就能管理好交通，對車輛裝備的防護硬件的重視不夠。二是缺乏準確的統計數據。交通主管部門在事故統計分析上，大數據應用還缺乏手段，不能及時向車管部門提供準確翔實的人員傷亡與車輛防護裝備的關聯性數據。三是盲目引進國外標準。發達國家家用乘用車已經普及，大中型客車使用率低，并且都是短途使用，發生事故概率低。我國獨特的國情決定了我們必須對大中型客車進行重點管理，全方位地深化改革。

（一）提高大中型客運車輛安全性能。在車輛防護上主要抓二個方面：一是設置安全帶規定標準。對大中型客車乘客座位安全帶，國家標準沒有強制要求，但從大中型客車事故個案分析來看，系安全帶能起到很好的保護作用。因此客運車輛強制加裝乘客座位安全帶應該成為行業的標準，同時還應規定，凡是有安全帶的車輛，乘客必須強制拴系安全帶。二是客車車廂上半部分抗撞擊能力必須加強。客運車輛的上半部分是乘客活動的空間，車輛生產廠家為了美觀和乘客的觀景需要多采用大玻璃窗和小立柱，致使牢固、抗撞性能大幅降低，生產廠家要充分重視這一情況，提高客運車輛車廂的牢固度和抗撞性指標。

（二）嚴格執行貨運車輛制造標準。對貨運車而言，首先是保證嚴格執行現有的國家標準，而后才可談改進。車輛制造企業為了滿足客戶多拉快跑的需求，往往不顧國家標準進行車輛改造，如加厚懸架鋼板、加長車箱、加高車箱欄板、配備大功率發動機等。應采取有效措施，嚴格執行貨運車輛制造標準，徹底杜絕貨運車輛制造企業存在的上述問題。

（三）嚴格二輪電動車國家標準。超標二輪電動車是近年來事故高發的一種車型。現在最大的問題是廠家不執行國家現有標準。因此，應對生產廠家進行規制，如果廠家不按規定標準生產車輛，建議凡發生交通事故引發人員傷亡，生產廠家銷售企業須承擔經濟賠償；凡是發生惡性事故的，不但要求生產廠家和銷售企業經濟賠償，還要追究企業法人的行政甚至刑事責任，要讓大量電動車事故受害人能通過司法途徑保障自己的合法權益。

四、完善道路交通運輸行業營運競爭機制

道路交通運輸行業營運機制通過多年變革，現在總體思路己經非常清晰，就是必須走規模經營、法人治理、行業協會自律的道路。只有這些機制體制真正有效規范運行，道路交通運輸行業才能良性發展，行業內才能有序健康競爭，行業從業人員才能提高職業技能、職業操守和職業道德。事實上，建設交通文明，職業駕駛人既是踐行者也是獲益者，他們有需求更有動力。

（一）取締客運車輛掛靠和承包經營模式。從全國范圍看，十人以上死亡的特大交通事故中，涉事車輛很大一部分是掛靠和承包經營客車。這類客車往往游離于客運企業安全管理以外，駕駛人員不固定，缺少培訓和交流，承包人對駕駛人沒有制約措施，執法部門不能有效及時地對其中的違法駕駛人進行處罰，再加上這部分客車都是個體經營，車輛少，車輛輪換保養維修不及時，經常帶病行駛，事故發生率居高不下在所難免，所以必須逐漸取締掛靠和承包經營客車。

（二）提高貨運行業的集中度，做大企業規模。我國貨運行業經營規模小、散、弱，惡性競爭多，導致事故高發。貨運行業經營必須實行公司法人治理，個人不能參與貨運經營。應對新成立的貨運公司進行規制，要求必須具備一定的條件：1.一定面積的辦公樓和停車場地，產權必須是公司自有（證照齊全），保證公司車輛發生重大事故后，法院能第一時間保全資產。2.一定數量的貨運車輛，保證規模經營。3.公司的負債率不能超過一定的指標，以防車輛發生群死群傷事故后企業資不抵債，沒有賠付能力。4.設置必要的檢修車間，對車輛進行定期保養、檢修，同時配足有汽修專業等級證書的技工。5.每輛車必須安裝GPS定位導航系統，有專人負責全天候監控，發現問題及時記錄在案。6.駕駛員必須報告公司每次車輛裝載貨物，公司要有專人記錄貨物名稱、物品重量、起運地點、卸貨地點等基本要素，以備行業行政部門隨時抽查。

各省（市）由于經濟發展水平不一樣，可以根據實際情況，對各下屬行政區域貨運企業的數量設限。為提高服務和管理質量，應鼓勵各貨運公司間相互競爭，逐步做大做強，形成規模效應。為此，一方面要為企業開展聯合、跨區域經營創造條件，另一方面，應防止在一個區域內獨家壟斷經營。當前，我國的公路網不斷延伸，各方面設施日趨完善，為發展全國性的大型貨運物流企業創造了十分有利的條件，要盡快成立若干家全國性的高效的現代貨運物流企業，以終結各小公司分塊而治的現狀。

（三）全面落實駕駛人職業化教育。職業駕駛復雜、危險，其駕駛要求應大大高于百姓家用小型車輛的駕駛要求。職業駕駛人整體素質的提高必須依靠完備的駕駛人職業化教育。職業駕駛人經過職業化教育后才能考取駕駛證，應該成為職業駕駛人進入職業駕駛行業的基本要求。除了駕駛技術的教育訓練之外，駕駛人職業化教育還要加強駕駛人的職業操守和職業道德教育，保證職業駕駛人牢固樹立服務意識、安全意識和守法意識。

（四）成立職業駕駛人協會，增強內部自律。一是協會要有規劃地管控職業駕駛人的數量，通過提高準入門檻，一方面提高職業駕駛人的職業素養，另一方面讓職業駕駛人供需達到平衡，通過市場之手使職業駕駛人的工資待遇自然推高，從而使職業駕駛人珍惜工作崗位，增加自律意識。二是協會應在合法有序的前提下為職業駕駛人進行利益博弈和維權，切實維護其合法權益。

（責任編輯：潘晶安）

（二）執行資源的即時效用。非常規警務執行資源的時效性可以從兩個角度來理解。一方面，非常規警務的執行資源僅供任務執行期間使用。無論是權力資源、警力資源還是物質資源、社會資源，都是非常規警務的“專項”資源。為保障非常規警務的順利完成，政府會賦予執行者特殊的權力，配置專門的警力、裝備，劃撥專項經費并給予社會支持。一旦任務完成，臨時任務小組解散，各種資源的效用即告結束，剩余經費或閑置裝備即轉作他用。另一方面，由于非常規警務的緊迫性、特殊性，應該保證執行資源即用即獲，盡快滿足執行資源需求，以免影響任務進展。

（三）資源需求的動態發展。在常規的組織資源配置過程中，一般都是經過預算、評估等環節才能劃撥組織運行所需的資源。非常規警務由于其臨時性、例外性等特點，一般很難對所需要的全部執行資源進行準確的計劃，而是在任務的推進過程中，不斷發現執行資源在種類、數量、標準等方面的新的需要。所以，應該承認并允許非常規警務對執行資源的動態需求。

非常規警務不僅考驗公安機關“應急處突”的能力和水平，同時也是公安機關在充滿復雜性和不確定性的社會風險面前必須面對的現實課題，而配置充分的執行資源是公安機關完成非常規警務的基礎。因此，只有準確認識非常規警務對執行資源的特別需求，才能夠合理、有效地為任務的完成提供必要的保障。