派駐檢察室對公安派出所監督機制研究

●司鄭巍/文

派駐檢察室對公安派出所監督機制研究

●司鄭巍*/文

近年來，隨著公安機關刑偵主體重心的下移，公安派出所在刑事執法中的地位和作用日益突出。建立、健全檢察機關對公安派出所執法活動的法律監督機制成為司法體制改革的一項重要內容。各地檢察機關偵查監督部門因地制宜的開展了一些試點工作，取得了一定成效，積累了一些經驗，但由于人員、地理位置等因素的制約，監督效果并不理想。本文結合濟南市各基層人民檢察院派駐街鎮檢察室的實踐探索，從派駐檢察室開展對公安派出所監督的依據和必要性、意義和原則、機制構建等方面進行論述，以期對司法實踐有所裨益。

派駐檢察室公安派出所監督刑事執法

派駐檢察室作為基層檢察院的派出機構，開展對公安派出所執法活動的監督，具備地緣、時間等獨特優勢，有利于檢察機關延伸監督觸角、促進檢力下沉、提升監督效能。

一、加強派駐檢察室對公安派出所執法活動監督的依據和必要性

(一)開展派駐檢察室對公安派出所執法活動監督是分權制衡原理和訴訟規律的必然要求

凡是權力都有濫用的可能，偵查權具有強制性、秘密性、擴張性等特點，直接涉及人身自由、財產、個人隱私等基本人權，為了防止政府以控制犯罪的名義濫用公權力，西方法治國家創設了檢察官制度，使“警察的偵查行為只能附屬于作為‘法的守護者’——檢察官的公訴行為，從而使強大的并且無所不能的警察行為受到檢察官的合理限制。”［1］在“以權力制約權力”的理念下，用檢察權制約偵查權是現代法治國家的普遍做法。

此外，在大多數國家的刑事訴訟中，偵查機關一般不直接承擔審判的后果，而是由檢察機關承擔。為了實現檢察機關與偵查機關在刑事訴訟中的權責平衡，檢察機關理應且必須享有對偵查機關的控制權，這是完成整個訴訟任務的必然要求。

(二)開展派駐檢察室對公安派出所執法活動監督是現行法律規定的應然要求

我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”也就是說，人民檢察院作為國家專門的法律監督機關，有權對包括公安派出所在內的所有國家機關執行法律的行為進行監督。《刑事訴訟法》第8條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”公安派出所作為公安機關的派出機構，承擔刑事案件的偵查職責，其立案、偵查活動屬于刑事訴訟活動，應當接受檢察機關的監督，這是人民檢察院刑事訴訟監督的題中之義。

派駐基層檢察室作為檢察機關的觸角，是檢察機關司法屬性和工作職能的自然延伸，代表基層檢察院對公安派出所執法活動進行監督是法律應有之意。

(三)公安派出所的職能定位和刑事執法現狀需要加強派駐檢察室對公安派出所執法活動的監督

公安派出所的職能定位，從20世紀80年代“以治安管理為中心，以戶籍管理為基礎”，發展到如今“市、縣公安機關直接領導的派出機構，是公安機關打擊違法犯罪、維護社會治安、服務人民群眾、保衛一方平安的基層綜合性戰斗實體”［3］。從刑事執法的角度看，其已成為公安機關內部最主要的執法主體。據不完全統計，濟南市十個縣(區)公安(分)局的190個公安派出所辦理的刑事案件，均占轄區內辦理刑事案件總數的95%以上，辦案任務十分繁重。

從辦理刑事案件的能力上看，部分派出所民警的執法觀念落后，辦案水平不高，責任心不強。在立案方面表現為該立案不立案、不該立案而立案，立案不及時、不全面，撤案不及時、不規范，甚至出現了以罰代刑、借辦案插手經濟糾紛等徇私舞弊現象。在偵查方面，表現為重口供、輕客觀證據;重有罪證據、輕無罪證據;重破案、輕訴訟;偵查手段單一、偵查行為不連貫;對案件性質把握不準;處理刑事案件的及時性、有效性差。

(四)檢察機關偵監部門對公安派出所監督的瓶頸決定了有必要加強派駐檢察室對公安派出所執法活動監督

實踐中，很多檢察院就公安派出所監督工作進行了有益的探索，但監督效果不夠理想。除了偵監部門案多人少、知情渠道不暢外，還有以下體制機制方面的原因：

1.監督空間的受限性。檢察機關偵監部門對公安派出所的監督呈現出“一對多”的特點，所謂“一”即一個基層檢察院偵查監督科，所謂“多”即公安分局下設的多個派出所。由于空間及時間上的原因，偵監部門很難及時準確掌握派出所刑事執法的動態信息，無法對派出所實現同步監督。

2.監督效力的間接性。司法實踐中，檢察機關是對同級公安機關整體的監督，檢察機關發現公安派出所存在違法行為，不是直接向派出所提出糾正意見，而是向公安機關法制部門提出，然后再由公安法制部門督促派出所進行整改，這在一定程度上降低了監督的效果。

3.監督范圍的片面性。“檢察機關不參加大部分案件的偵查活動，對派出所等偵查機關監督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進行書面審查”。［4］而大多數偵查活動是否合法卻不能直接在卷宗上反映出來，通過書面審查，很難發現偵查違法行為。

因此，目前單純依靠偵查監督部門開展對公安派出所的監督，效果差強人意，有必要“另辟蹊徑”，探索新的監督模式。由基層檢察院派駐檢察室對轄區內公安派出所的刑事執法活動開展監督的模式應運而生。

二、派駐檢察室開展對公安派出所執法活動監督的意義和原則

(一)派駐檢察室開展對公安派出所執法活動監督的意義

1.“地緣優勢”提高了工作效率。派駐檢察室作為基層檢察院的派出機構，與派出所的地理位置更為接近，縮短了物理距離，有貼近基層、貼近群眾的優勢，監督快、觸角靈，可以最大限度地實現同步監督。

2.“對等監督”填補了法律空白。檢察室與公安派出所平行設置，在監督地位上具有對等性，檢察室監督“兩所一庭”，可以填補法律監督在鄉鎮的虛化，共同構成我國鄉鎮政法體系。

3.“深入群眾”有利于矛盾化解。派駐檢察室雖小，卻有扎根基層、深入群眾的天然優勢，通過走訪社區村居了解情況，與派出所聯合開展刑事和解工作，有利于更好地化解社會矛盾，實現法律效果和社會效果的統一。

4.“機動力量”解決了人力不足。派駐檢察室作為基層檢察院的“前沿陣地”，代表本院在轄區內履行職責，是檢察機關一支有生的“機動力量”，開展派出所監督工作，可以有效解決偵監部門案多人少，監督力量不足的問題。

(二)派駐檢察室開展對公安派出所執法活動監督應堅持的原則

1.依法規范監督原則。“打鐵還需自身硬”，派駐檢察室作為法律監督者更要模范遵守法律，必須按照法定的范圍、方式、程序進行監督，不能越權監督、隨意監督。監督內容應圍繞派出所的刑事訴訟活動進行，范圍應局限于派出所辦理的刑事案件、可能涉嫌犯罪的“治安案件”，強制措施的適用、刑罰的執行等。

2.全面監督與有限監督、普遍監督與重點監督相結合原則。根據憲法和刑訴法的規定，公安派出所的整個立案和偵查程序都屬于檢察監督的范圍，不存在“監督禁區”，派駐檢察室有權對偵查活動進行全面、普遍監督;同時，又要突出重點，把有限的司法資源集中到關鍵環節和重點崗位，緊緊盯住那些群眾反映強烈的司法不公、執法不嚴等問題開展監督。

3.監督與配合相統一原則。派駐檢察室在進行監督時，既要防止放棄原則和立場，只講配合不講監督，又要防止對立扯皮，只講監督不講配合。要從配合的愿望出發進行監督，從監督的角度入手實現配合，努力找到監督配合的結合點，實現執法工作與監督工作協調推進。

4.加強自身建設與接受業務部門指導相結合原則。要堅持高標準選配、固定加輪崗的原則，為每個檢察室選配思想堅定、業務精通，熟悉基層工作的檢察官，打造高素質的檢察室隊伍。同時應當加強學習，在監督派出所方面積極主動接受偵監部門的業務指導。

三、加強派駐檢察室對公安派出所執法活動監督的機制構建

派駐檢察室對公安派出所的刑事執法監督權可以分為三項基本權能：即知情權、調查權和糾正權。知情是監督的前提，調查是監督的手段，糾正是監督的結果。圍繞實現這三項基本權力，濟南市各縣(市)區人民檢察院派駐基層檢察室進行了積極探索，通過對公安派出所進行“屬地監督”，將監督“哨卡”延伸到派出所偵查活動一線，建立了檢察室監督派出所的相關機制。

(一)信息共享機制

1.建立信息通報制度。派駐檢察室與公安派出所建立刑事案件信息通報制度，通過走訪巡視轄區派出所，定期通報派出所刑事發案、立案、撤案及刑事拘留、取保候審等刑事強制措施的適用、刑拘未報捕、另案處理、上網追逃等案件情況。比如，商河縣院派駐檢察室與公安派出所建立了信息通報制度，設計了“一所四表”：《刑事案件登記表》、《行政案件登記表》、《刑事申訴案件登記表》、《在逃另案處理人員登記表》，每月由公安機關填報給檢察機關，同時通報發、立、破案等情況，檢察機關向公安機關通報批準逮捕、不批準逮捕、立案監督、偵查活動監督等情況。

2.設立駐所檢察官辦公室。在公安派出所設立駐所檢察官辦公室，配備專用電腦。派駐檢察室的干警可以通過專用電腦隨時瀏覽公安機關辦案系統，查閱派出所辦理案件基礎臺賬、110指揮中心的接警記錄、案卷材料等，動態掌握派出所辦理案件的情況，建立常態化監督機制。例如，章丘市院派駐繡惠檢察室通過對派出所2013年以來接處警記錄及分類統計表的分析梳理，發現馬某被搶劫一案中，派出所在當事人報案后長達一年多的時間未立案，遂督促派出所調查取證，最終確定了犯罪嫌疑人劉某冬的身份及其涉嫌搶劫罪、非法拘禁罪的事實，依法監督立案。

(二)提前介入機制

對公安派出所承辦的重大、疑難、復雜及適用法律有爭議的案件，派駐檢察室的檢察官可以應派出所要求或主動及時介入，通過參與現場勘查、案件討論等方式，提出取證意見和建議，引導偵查人員依法全面收集、固定、保全證據，規范偵查活動、提高辦案質量，將非法證據排除在批準逮捕之前，堅守防止冤假錯案的底線，使偵查活動監督從事后監督轉變為同步監督。如商河縣院派駐玉皇廟檢察室在提前介入玉皇廟派出所辦理的劉某等人涉嫌尋釁滋事案時，認為根據現有證據不能認定劉某構成尋釁滋事罪，遂在提出偵查取證建議的同時，建議派出所做好息訴罷訪預案、積極開展民事調解工作，最終該案沒有按尋釁滋事罪立案而作了治安處罰處理，但雙方達成民事和解，均對處理結果表示滿意。

(三)案件巡查機制

派駐檢察室要主動深入公安派出所辦案一線，定期或不定期對公安派出所在立案、偵查環節的執法活動進行巡視、檢查，特別是對審訊監控錄像、留置室使用、扣押物品、強制措施變更等執法環節中的常發、易發問題開展監督，并視情抽查案卷。將例行巡查和專項巡查相結合，把監督的重點放在辦案或檢查中發現、上級交督辦、投訴舉報中反映的違法問題以及有案不立、違法立案、久偵不結、違法收集證據、違法適用強制措施、隨意撤案等方面。例如，歷下區院派駐東部新城中央商務區檢察室，通過案件巡查，發現轄區內四個派出所都存在錄音錄像不規范的問題，或只有畫面而聲音不清楚或長達10個小時的錄像中有證明價值的僅有半個小時等，遂將存在的問題通過公安分局法制部門對每個派出所進行反饋，要求其進行了整改。

(四)聯席會議機制

檢察室和派出所定期召開聯席會議，檢察室對派出所進行類案指導，接受業務咨詢，傳遞最新法律法規，交流本部門上級要求精神，統一執法思想;分析研判當地治安形勢，針對一段時間、一定區域內同類案件頻發或者執法辦案中遇到的新問題、新情況進行專門研討，形成打擊刑事犯罪的合力。例如，輕傷害案件是商河公安局玉皇廟公安派出所辦理的主要刑事案件，辦案中，以拘促調、以拘促賠等問題比較普遍，縣院派駐玉皇廟檢察室通過與派出所召開聯席會議，建立了輕傷害案件矛盾化解機制、限制性撤案等制度，同時高度關注被害人權益保障不到位的問題，創新辦理輕傷害案件維護嫌疑人和被害人雙方權利的執法模式，取得良好效果。

(五)信訪宣傳機制

實踐證明，群眾舉報以及控告申訴是當前檢察機關履行立案監督、偵查監督以及發現職務犯罪線索的重要渠道。派駐檢察室可以充分發揮貼近基層的天然優勢，主動出擊，通過舉辦警示展覽、“法律宣傳趕大集”、“法制教育進學校”，發放“檢民聯系卡”等多種形式，廣泛宣傳檢察機關的偵查監督職能，讓群眾了解檢察室的工作職責，鼓勵群眾對公安派出所等執法機關的違法行為進行舉報，主動收集社情民意，發現監督線索。如章丘市院派駐普集檢察室在走訪社區矯正人員時發現，萬某凱等七人被判處有期徒刑緩刑后，派出所以有人違反取保候審規定為由將七人的保證金全部沒收，并未說明具體原因、也未出具任何手續，普集檢察室調查核實后認為派出所“沒收”無據遂依法提出糾正意見，最終派出所將保證金全部退還。

注釋：

［1］樊國慶:《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第161頁。

［2］參見2007年公安部頒布的《公安派出所正規化建設規范》。

［3］李心鑒:《刑事訴訟構造論》，中國政法大學出版社1998年版，第195頁。

*山東省濟南市人民檢察院［250099］