論我國對不起訴的救濟制度

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0056-04

收稿日期：2015-07-05

作者簡介：鄭奉日，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士，研究方向為刑事訴訟法學(xué)。

我國現(xiàn)行的不起訴制度，源于新中國成立后在處理戰(zhàn)犯的問題上所采用的免予起訴制度。 ①1979年我國制定首部刑事訴訟法典時，免予起訴與不起訴一并寫入了法典，形成了免予起訴和不起訴共存的局面。不過，免予起訴制度仍占有主導(dǎo)地位。 ②在后來的司法實踐中，由于免予起訴制度自身的原則性缺陷，如違背人民法院的審判獨立以及公、檢、法分工制約原則等， [1]于1996年修訂《刑事訴訟法》時，免予起訴制度被廢止，將其部分合理內(nèi)容進行整合，充實了不起訴制度，即不起訴的種類在1979年《刑事訴訟法》的法定不起訴的基礎(chǔ)上，增加了酌定不起訴和證據(jù)不足不起訴。2012年第二次修訂《刑事訴訟法》時，又增加了附條件不起訴。

一、我國現(xiàn)行不起訴的類型及其意義

根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，不起訴的案件范圍，包括公安機關(guān)偵查終結(jié)，或者是人民檢察院自行偵查終結(jié)后移送人民檢察院審查起訴的案件。不起訴分為絕對不起訴、相對不起訴、證據(jù)不足不起訴、附條件不起訴等四種類型。 ③其中除了絕對不起訴是法律明確規(guī)定不能起訴外，其他類型的不起訴，則需要行使控訴職能的檢察官在具體的案件中對證據(jù)是否充分、是否有悔罪表現(xiàn)、是否需要判處刑罰等問題進行裁量，即在起訴與否的問題上，法律賦予了檢察官自由裁量的權(quán)利。

不起訴作為終結(jié)刑事訴訟程序的制度，在刑事訴訟中有著重要的價值和意義。

（一）有利于合理配置司法資源，提高起訴效率。通常情況下，一起刑事案件需要在偵查、起訴、審判、刑罰的執(zhí)行等階段投入大量的人力、物力、財力等司法資源，即使是輕微罪案件也不例外。如果對所犯罪的輕與重不加以區(qū)分而一概起訴，則原本就不充裕的司法資源就會大量消耗在輕微罪案件的處理上，導(dǎo)致處理重大、特大刑事案件時，因司法資源匱乏，長時間不能結(jié)案。不起訴制度可以篩選掉大部分的案件，將有限的司法資源合理分配給社會影響力較大的重要案件，有利于提高訴訟效率。

（二）符合寬嚴(yán)相濟的刑事政策，有利于自我改造和教育犯罪嫌疑人。對一些可起訴也可不起訴的兩可案件，以不起訴結(jié)案，不予追究刑事責(zé)任，符合寬嚴(yán)相濟的刑事政策。另外，不予起訴而結(jié)案，就不會形成不良的前科記錄，有利于調(diào)動犯罪嫌疑人的自我反省和改造的積極性。多數(shù)情況下，自主改過通常要比國家動用刑罰權(quán)進行的強制性改造和教育，效果要好得多，尤其是未成年人和初犯。不起訴而終結(jié)訴訟程序，不僅有利于反省、改造，還能打消再犯的念頭，起到教育、預(yù)防犯罪的作用。

（三）有利于保障犯罪嫌疑人的基本權(quán)利。證據(jù)裁判主義要求犯罪嫌疑人的行為只有達到事實清楚、證據(jù)確鑿的程度才能定罪。因此，對于那些證據(jù)不足的案件，在審查起訴階段就以不起訴終結(jié)訴訟，可使犯罪嫌疑人較早地從訟累中解脫出來，有利于保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，更是符合無罪推定原則的要求。

二、我國不起訴制度的局限性及其救濟方法

（一）不起訴制度的局限性。與任何事物都有兩面性一樣，不起訴制度也不例外。一方面，不起訴具有提前終結(jié)訴訟、提高訴訟效率、保護犯罪嫌疑人基本權(quán)利等優(yōu)點；另一方面，不起訴也有著諸多局限性。

首先，不經(jīng)人民法院審判而終結(jié)刑事訴訟程序，間接地剝奪了被不起訴人接受人民法院公正審判的權(quán)利。不起訴決定不同于人民法院的無罪判決，雖然被采取強制措施的可以恢復(fù)自由，從訴訟中解脫，但由于我國《刑事訴訟法》中對于檢察機關(guān)的不起訴決定究竟具有何等法律效力沒有作出明確的規(guī)定，因此，事實上被不起訴人隨時都有被再次起訴的可能，也就是說被不起訴人的訴訟地位是不穩(wěn)定的。

其次，不起訴與強烈要求懲罰犯罪嫌疑人、追究其刑事責(zé)任的被害人的愿望相悖，不利于撫平和恢復(fù)由犯罪帶給被害人的傷害。在現(xiàn)代法律制度下，追究犯罪、懲罰犯罪、保護公民的合法權(quán)益是國家的重要責(zé)任。被害人作為人身、財產(chǎn)以及其他合法權(quán)益遭受到犯罪行為直接侵害的當(dāng)事人，也只能通過國家的追訴活動才能實現(xiàn)其嚴(yán)懲犯罪嫌疑人的訴訟愿望。然而，檢察機關(guān)的不起訴決定，意味著國家不予追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，這對于強烈希望追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的被害人來說是難以接受的，甚至還會損害被害人對司法公正的信賴度。

另外，在起訴與否的問題上，檢察機關(guān)具有絕對的壟斷性。實踐中，檢察機關(guān)雖可以參照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行使不起訴決定權(quán)，但畢竟運用該標(biāo)準(zhǔn)的是負(fù)責(zé)具體刑事案件的個體檢察官，因此，難以排除人為的因素對不起訴裁量的影響，很難完全杜絕個別人濫用不起訴裁量權(quán)。

（二）不起訴制度的救濟方法。針對以上不起訴制度的局限性，為充分保障當(dāng)事人的權(quán)利以及司法的公正性，針對檢察機關(guān)的不合理的不起訴決定，法律提供了各種救濟途徑和方法，以此來保證不起訴制度的正確運用。

1.對被不起訴人的救濟。在相對不起訴中，被不起訴人有權(quán)向作出不起訴決定的人民檢察院提出申訴，要求起訴。受理的人民檢察院的檢察長或檢察委員會，有權(quán)決定維持不起訴或撤銷不起訴，決定提起公訴。

2.對被害人的救濟。被害人對不起訴決定不服時，可以通過兩種途徑尋求救濟：其一，不經(jīng)申訴，由被害人直接向有管轄權(quán)的人民法院提起自訴。其二，先申訴，后起訴，即先由被害人向作出不起訴決定的上一級人民檢察院提出申訴，上一級人民檢察院立案復(fù)查后，維持原不起訴決定時，再由被害人向有管轄權(quán)的人民法院起訴。

3.公安機關(guān)對不起訴決定的監(jiān)督制約。公安機關(guān)如果對檢察機關(guān)的不起訴決定有異議，有權(quán)提出復(fù)議、復(fù)核請求，以此對人民檢察院的不起訴決定進行制約和監(jiān)督。

4.人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是指由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦、征得本人同意并經(jīng)考察后確認(rèn)的人民監(jiān)督員若干人組成的審查組織，專門對人民檢察院辦理直接受理并立案偵查的案件（含人民檢察院“擬不起訴”的案件）實施監(jiān)督的一種制度。 ④

5.公開審查制度。2001年3月5日最高人民檢察院公訴廳印發(fā)的《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》第六條規(guī)定：“人民檢察院對于擬作不起訴處理的案件，可以根據(jù)偵查機關(guān)(部門)的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、訴訟代理人的申請，經(jīng)檢察長決定，進行公開審查。”經(jīng)公開審查后是否起訴，由檢察長或檢察委員會根據(jù)審查報告作出決定。

三、對現(xiàn)行不起訴救濟制度的利弊分析

第一，被不起訴人對于相對不起訴決定的申訴權(quán)，在保障被不起訴人接受人民法院公正審判的權(quán)利、保護其合法權(quán)利上起到了一定的作用，但是，由于申訴的范圍過于狹窄，而且申訴也只限于向作出不起訴決定的原人民檢察院提出，再加上不適用復(fù)核程序，其糾錯的作用非常有限。

第二，當(dāng)事人通過向檢察機關(guān)提起申訴的救濟途徑，包括向作出不起訴決定的人民檢察院提出申訴和向作出不起訴決定的上一級人民檢察院提出申訴。這兩種途徑依靠的是檢察機關(guān)內(nèi)部的上級對下級的監(jiān)督職能，從表面上看它具有易于及時糾正本院或下級人民檢察院的不當(dāng)不起訴決定，有利于及時維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，但因這種救濟方式只是依靠檢察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制來實現(xiàn)的，缺少外部的監(jiān)督機制，容易流于形式，很難說服當(dāng)事人。

第三，賦予被害人直接向有管轄權(quán)的人民法院起訴的權(quán)利，從形式上而言，看似充分地保障了被害人的權(quán)利，但事實上，首先，作為受害者不可能理性地進行判斷；其次，僅憑被害人的一己之力很難實現(xiàn)訴求。

第四，只要人民檢察院不予起訴，便可向人民法院提起自訴的救濟方式，其問題也是明顯可見的：首先，損害了人民檢察院裁量權(quán)的權(quán)威性，從而使得檢察官的自由裁量權(quán)形同虛設(shè)，人民檢察院不再擁有起訴的最終決定權(quán)。 ⑤其次，導(dǎo)致自訴范圍的擴大，違背了公訴范圍不斷擴大、自訴范圍不斷縮小的當(dāng)今刑事訴訟的發(fā)展趨勢。 [2]最后，公訴權(quán)和自訴權(quán)的同時出現(xiàn)，造成了同一犯罪主體的公訴權(quán)和自訴權(quán)的沖突。

第五，公安機關(guān)對于檢察機關(guān)的不起訴決定可申請復(fù)議、復(fù)核的規(guī)定，在一定程度上起到了制約檢察機關(guān)不起訴決定的作用，從而間接地起到了對不起訴的救濟作用，但由于公安機關(guān)提起的復(fù)議、復(fù)核往往與被害人的意愿無關(guān)，而且其直接的動機和目的也不一定完全都是為了救濟，因此，它對于當(dāng)事人來說，不具有一貫性和必然性。

第六，人民監(jiān)督員制度和公開審查制度的初衷，應(yīng)該在于通過外部的監(jiān)督，確保不起訴決定的公正性。然而，經(jīng)人民監(jiān)督員和公開審查所形成的最終決議或意見，不具有強制人民檢察院提起公訴的強制力，它的作用只限于為人民檢察院的決策提供建議。因此，它實際上不能直接糾正不當(dāng)?shù)牟黄鹪V。

四、對完善我國不起訴救濟制度的建議

如前所述，我國目前的不起訴救濟制度還存在諸多問題，如何完善不起訴救濟制度是刑事訴訟所必須解決的一個重要課題。筆者認(rèn)為，有必要在借鑒其他國家尤其是那些法制比較發(fā)達國家的不起訴救濟制度的基礎(chǔ)上，從我國國情出發(fā)，結(jié)合我國刑事司法現(xiàn)狀，完善我國的不起訴救濟制度。

（一）國外不起訴救濟制度。從世界各國的刑事訴訟立法和刑事司法來看，在不起訴與起訴的問題上，為防止檢察官濫用裁量權(quán)，大都設(shè)置了監(jiān)督制約機制。無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都非常重視對檢察官自由裁量權(quán)的監(jiān)督和制約。但由于訴訟制度的不同，在制約方式和制約重心上有所不同。 ⑥

1.美國。美國在是否提起公訴的問題上，更加重視對檢察官起訴權(quán)的監(jiān)督與制約。司法實踐中，檢察官起訴的審查既可以由治安法官通過預(yù)審程序進行，也可以由大陪審團進行，以此來保證被告人免受無根據(jù)的起訴和審判。 [3]這與英美法系刑事訴訟所追求的保障犯罪嫌疑人、被告人的基本權(quán)利的價值取向相吻合。然而，對不起訴的裁量幾乎不受限制，從另一個角度上看，那是因為不起訴的決定也是經(jīng)歷了大陪審團或治安法官的嚴(yán)格審查而作出的。

2.德國。德國作為大陸法系國家，與英美法系國家相比更加注重實體真實、懲罰犯罪。因此，一直以來，在追究犯罪的問題上，德國采用的是起訴法定主義原則，即只要犯罪嫌疑人存在足夠的犯罪嫌疑，對犯罪嫌疑人的指控具備充分理由，符合法律規(guī)定的起訴條件，檢察機關(guān)就必須提起公訴。雖然20世紀(jì)60年代后，德國司法實踐中逐漸接受了起訴便宜原則，允許檢察官裁量不起訴，但為了防止檢察官濫用不起訴裁量權(quán)，設(shè)置了事后救濟程序，予以矯正，如強制起訴制度。 ⑦

3.日本。吸收了大陸法系和英美法系制度的日本，在起訴與否的問題上，采用英美法系的起訴便宜主義，但對檢察官的不起訴裁量作出了制約，如準(zhǔn)起訴制度、檢察審查會制度等。其現(xiàn)行的檢察審查會制度，有很多值得我國借鑒之處。

檢察審查會制度，是指從具有眾議院選舉權(quán)的人中任意抽取11人組成檢察審查會，根據(jù)利害關(guān)系人等的請求或者依職權(quán)對檢察官的不起訴決定進行審查的一項制度。 [4]簡而言之，檢察審查會對不起訴決定進行審查，如果有8名以上的多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴的，可以起訴書的格式制作起訴決議書（記載檢察審查會認(rèn)定的犯罪事實），提交給具有管轄權(quán)的法院。受理該起訴決議書的法院應(yīng)當(dāng)指定律師提起公訴，維持審判活動。

檢察審查會的最終起訴決議，雖然不能強制檢察機關(guān)提起公訴，但在實行起訴壟斷主義的日本,由于法律賦予了其與檢察院的起訴書相同的法律效力，可以及時糾正檢察官的不合理的不起訴處分，有效地保障了被害人的權(quán)利。

（二）對完善我國不起訴救濟制度的建議。針對前述的我國現(xiàn)行不起訴救濟制度的種種弊端，筆者建議，將德國的強制起訴制度與日本的檢察審查會制度有機地進行結(jié)合，設(shè)立一個獨立于檢察機關(guān)的審查組織（以下稱之為“不起訴審查組織”），專門對人民檢察院的不起訴決定進行審查，并賦予審查決議以法律效力，即審查后一旦形成“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議，則要求人民檢察院強制起訴，但如果形成“不起訴”的決議，則直接終結(jié)刑事訴訟程序。與此同時，不允許當(dāng)事人提起自訴。

對檢察機關(guān)的不起訴決定，由獨立于檢察機關(guān)的不起訴審查組織進行審查，一是增強了對檢察機關(guān)不起訴決定的外部監(jiān)督機制；二是有利于說服被害人，使之容易接受審查結(jié)果；三是可完全杜絕被害人隨意起訴的現(xiàn)象，有效克服和消除公訴轉(zhuǎn)自訴所帶來的種種弊端。為此，筆者對不起訴審查組織的設(shè)立、運行等方面提出如下構(gòu)想。

1.設(shè)立不起訴審查組織。

（1）成員遴選。不起訴審查組織由若干成員組成。基于我國目前的司法環(huán)境和司法現(xiàn)狀，可從具有豐富司法理論知識的專家學(xué)者和具有豐富實踐經(jīng)驗的法律精英中選拔。其理由之一，因為審查起訴涉及到很多法律問題，需要法律專門人員進行判斷；理由之二，法律專門人員所作出的決議更具有權(quán)威性，容易被接受。

（2）任職期限。不起訴審查組織成員采用任期制，一方面可以避免因頻繁遴選成員而浪費辦案經(jīng)費；另一方面可以使得成員有更多的機會熟悉不起訴審查業(yè)務(wù)，并積累一定的經(jīng)驗。

2.規(guī)范不起訴審查組織的運行方式。不起訴審查程序的啟動，采用先申訴后審查的原則。所謂先申訴后審查，是指被害人對人民檢察院的不起訴決定不服時，首先應(yīng)當(dāng)向上一級人民檢察院申訴，只有人民檢察院維持原不起訴決定的，才可以向不起訴審查組織提起審查請求。具體程序可以設(shè)置為以下幾個步驟。

首先，設(shè)立告知制度。人民檢察院決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)向被害人說明不起訴的理由，并告知如果對不起訴決定不服時，應(yīng)當(dāng)向上級人民檢察院提出申訴。當(dāng)受理申訴的上級人民檢察院維持下級人民檢察院的不起訴決定時，應(yīng)當(dāng)告知被害人，可向不起訴審查組織申請審查。

其次，開展組織審查。不起訴審查組織根據(jù)被害人的申請，對檢察機關(guān)的不起訴決定進行全面審查，應(yīng)形成“應(yīng)當(dāng)起訴”或“不應(yīng)起訴”的決議。當(dāng)決議為“應(yīng)當(dāng)起訴”的，則應(yīng)反饋給人民檢察院，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起公訴，即該決議對于人民檢察院具有法律效力；相反，經(jīng)審查認(rèn)為人民檢察院的不起訴決定正確的，則應(yīng)當(dāng)告知被害人，并終結(jié)不起訴救濟程序，即禁止以同一事實和理由再次申訴和要求審查。

注釋：

①我國免予起訴制度最早見于1956年4月25日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于處理在押日本侵略中國戰(zhàn)爭中戰(zhàn)爭犯罪分子的決定》和1956年7月15日頒布的《中華人民共和國最高人民檢察院免予起訴決定書》。

②單從1979年《刑事訴訟法》的法條數(shù)量上也可知，關(guān)于免予起訴的法條包括第九十三條、第九十五條、第九十七條、第一百零一條至一百零三條，而不起訴的法條只有第一百零四條。

③絕對不起訴，又稱法定不起訴，是指根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十三條第1款的規(guī)定，有《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定的情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)不起訴。相對不起訴，又稱酌定不起訴，是指犯罪嫌疑人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，但因情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以不起訴。（《刑事訴訟法》第一百七十三條第2款）證據(jù)不足不起訴，又稱存疑不起訴，是指對于經(jīng)過補充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)不起訴。（《刑事訴訟法》第一百七十一條第4款）附條件不起訴，根據(jù)《刑事訴訟法》第二百七十一條規(guī)定，對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規(guī)定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現(xiàn)的，檢察機關(guān)可以作出附條件不起訴的決定。

④《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》、《最高人民檢察院、司法部關(guān)于印發(fā)<深化人民監(jiān)督員制度改革方案>的通知》。2003年8月部署在天津、河北、內(nèi)蒙古等10個省（區(qū)、市）檢察機關(guān)試點后，又報經(jīng)批準(zhǔn)2004年8月部署擴大試點范圍，到2005年底試點院占全國各級檢察院總數(shù)的80%以上。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年年底，全國共有2871個檢察院開展了人民監(jiān)督員試點工作，占全國各級檢察院總數(shù)的86%，選任人民監(jiān)督員21962名。2003年以來，檢察機關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪案件的撤案率、不起訴率持續(xù)下降，2007年的撤案率、不起訴率分別比2003年下降了3.4%和8.4%。這些數(shù)據(jù)表明，人民監(jiān)督員制度對于不起訴救濟起到了一定的作用。

⑤http://www.wanglei.com/Article_Show.asp?ArticleID=802&Arti?clePage=2。最后訪問日期：2009年9月20日。

⑥http://www.jxfuzhou.jcy.gov.cn/swyj/200909/t20090918_263861_ 2.shtml。最后訪問日期：2015年7月2日。

⑦聯(lián)邦德國的強制起訴制度規(guī)定，被害人可以在接到此通知之日起1個月內(nèi)向州高級法院上訴申請法庭進行審查決定，州高級法院接到申請后，有權(quán)調(diào)閱案卷，自行委托或委托州檢察官進行調(diào)查。州高級法院以決定的形式就申請做出結(jié)論。決定駁回申請的，案件終結(jié)；決定提起公訴的，檢察官必須提起公訴。