運用法治思維和法治方式全面推進依法治國

蔡水珍 鐘 晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。學習貫徹黨的十八屆四中全會精神是當前和今后一個時期全黨全國的重大政治任務，各級政府務必抓緊抓好，切實提高運用法治思維和法治方式全面推進依法治國的能力和水平。我們從人治到法治的轉變，而且是全面法治的轉變，具有重大的歷史意義。全面依法治國是中國特色社會主義建設的重大創造，標志著以法治來治理社會取得了重要進展，是歷史的進步。

一、習近平關于全面推進依法治國思想的主要論述

“法者，治之端也。”法治是政治走向成熟的重要標志。黨的十八屆四中全會，標志全面推進依法治國里程碑，強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。圍繞全面推進依法治國、努力建設法治中國，習近平同志提出了一系列新思想新觀點新論斷新要求，豐富和發展了中國特色社會主義法治理論，也為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了根本路徑和努力方向。

強調“法治是治國理政的基本方式”，指出“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，號召“開創依法治國新局面”，要求領導干部提高“運用法治思維和法治方式的能力”，明確重大改革要“于法有據”，堅持用法治思維和法治方式反腐敗……黨的十八大至今，法律的作用不斷被強化，“法治”的理念反復被重申，成為以習近平同志為總書記的黨中央治國理政最為醒目的標志之一。

1.善奉法。“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”

習近平《在新疆考察工作結束時的講話》等文中引用了這句話。盧梭曾經說過，“規章只不過是穹隆頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚才最后構成那個穹隆頂上的不可動搖的拱心石”。管用而有效的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。如何讓法治成為全民信仰？這就需要像這句古語一樣，讓“奉法者強”。作為領導干部和立法、司法、執法者，一定要首先在實踐中貫徹法治思維，做到知行合一、鐵面無私。習近平同志強調，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”，人民群眾的法治信仰，就是建立在這種“守法者得利，違法者受罰”的司法、執法過程中，建立在這種管用有效、已定必行的法制體系上。

2.立善法。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”

習近平《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神，全面深化改革專題研討班上的講話》等文中引用了這句話。法律是社會的基本規則。這就要求，法律應該是對國家發展有益、對社會治理有益的，這樣的法才是善法。對于一個國家，所謂的善法，首先要是符合自己國情的法，不可能原樣照搬其他國家地區的法律，哪里有抽象的適用于所有社會的法呢？其次，它要是以人為本的法，要能正確反映和統籌兼顧不同方面群眾的利益，著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題，切實維護公民合法權益。同時，它還應該是有利于國家發展、社會穩定的法，能把國家各項事業發展納入正確軌道，從制度上、法律上解決國家發展中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。

二、全面依法治國要理解和重點把握四個要義

如何認識“全面依法治國”在“四個全面”戰略布局中的作用，可以從四個關鍵來理解和把握。第一個要義是中國特色。因為法治是人類文明進步的一種成果，也是治理國家的重要方式，我們黨選擇依法治國，實際上代表我們要走一條法治的治國之路。各個國家在治國的理念上選擇依法治國是理念的一種進步，但是具體方式應該結合各國的不同國情，因地制宜。所以，我們國家要走的是一條有中國特色的社會主義法治之路。

第二個要義就是堅持問題導向。整個依法治國在四中全會的《決定》中已經做了非常全面的部署，實際上包括了公民的守法，國家的科學立法，政府的依法執政，司法的公正司法，再有就是加強法律監督，這五大任務實際上在推進過程中還是遇到了很多的問題，這次推進依法治國關鍵是要從問題入手，要從解決這些已經存在的問題入手，使得依法治國更加深入。

第三個要義是依法治國重在治理公權力。就是要把權力放進制度的籠子里，讓它受約束，讓它規范行使，讓它受到監督。所以依法治國的重點應該是重在治權。為了重在治權，我們既要強調權力對權力的監督和制約，比如享有公權力的部門之間要互相的監督和制約。同時也要讓老百姓的私權力對公權力形成制約和監督，治權應該是依法治國的根本。

最后一個要義體現為中國特色的法律監督。檢察機關負有法律監督職責，而且《憲法》對國家的檢察機關也是這樣定位的，它是一個法律監督機關，對于國家法律統一正確實施負有不可推卸的職責，在推進依法治國的時候，加強檢察機關的法律監督作用，也是讓依法治國之路更有中國特色的一種表現。

三、運用法治思維和法治方式全面推進依法治國

（一）領導干部要做依法治國的示范者和引領者

社會公正、社會誠信、社會秩序，是加強法治建設的三個支點，相輔相成、缺一不可。社會公正是法治的價值追求，社會誠信是法治的重要基礎，社會秩序是法治的基本要求。領導干部要在加強法制建設中帶頭守法學法用法，努力做好法治建設的示范者和引領者。

尊法。就是要樹立法治信仰，敬畏法治。要堅信法治的作用和力量，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，畢生追求法治信仰，徹底摒棄人治思想和長官意識，絕不搞以言代法、以權壓法，在法紀面前心有所畏、言有所戒、行有所止。

律己。就是要強化法治意識，接受監督。要牢記權力法定，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，自覺在法律約束下用權。在工作過程和各環節中尊重程序遵守程序。要自覺接受監督，保障人民權利，依法公正對待人民訴求，防止人為的暗箱操作，確保權力在陽光下運行。

善治。就是要提高法治能力，依法辦事。要重點提高依法決策的能力，保證決策的合法性，提高依法辦事的能力，把各項工作納入法治化軌道，提高依法溝通的能力，要理解把握新媒體，真正做到敢于溝通、善于溝通和有效溝通。

（二）用法治思維推動政府職能轉變

問題總會在改革建設過程中層出不窮，轉變政府職能、推進行政體制改革以及建設法治政府的提出，也絕不是話語的簡單羅列，貫穿其中的是黨政領導人清醒的問題意識與責任擔當。與此同時，再完備的行政法律法規也不會自我施行，沒有高效法治化的實施體系，建設法治政府的部署也將成為一紙空文。因此，各級政府既要堅持問題導向，認清自身存在的薄弱環節，又要敢于攻堅克難、自我革命，以法治思維在法治軌道上推進政府職能轉變，創建有限有為的服務型法治政府。

1.以政府職權法定化為目標完善良法體系，為政府依法履職鋪路

李克強總理在今年的兩會政府工作報告中明確指出：“堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。憲法是我們根本的活動準則，各級政府及其工作人員都必須嚴格遵守。”[1]政府行政過程中往往出現履職錯位、越位現象，有意或無意干涉法定職權之外的非行政事務，歸根結底還是在于沒有一套相應的行政法規予以明細政府職權邊界。雖然總理沒有明確說明要建立一套完善的良法體系來規范政府的職權邊界，但分析其中的話語及聯系當前的實際問題，可以肯定的是，只有建立健全完善的良法體系，通過法律形式予以明確政府具體哪些該放、哪些該管，可以行使哪些權力，應當承擔哪些責任。政府才能在履職過程中將自己的施政行為囿于法律法規范圍之內，實現政府職權法定化，為政府職能的進一步轉變奠定基礎。因此，這就要求各級政府在保證立法機關相對獨立性的基礎上，加強行政問題立法項目征集審批及立法過程的精細化，進一步完善當前的行政法規體系；同時，建立健全溝通機制，加大公開立法項目、程序等相關事務，將政府職權置于陽光之下，深入了解社會情況，廣泛征求公民意見，實施協商立法，從而保證政府從服務人民的角度出發制定相應的良法體系以規范政府行政職權，實現政府權力邊界的清晰化、法定化。

2.簡政放權、創新管理，全面正確履行政府職能

實現政府自身改革不僅要制定一套完善的良法體系，關鍵還要在實踐中對癥下準藥，下良藥，不遺余力地貫徹落實十八屆四中全會建設法治政府的總部署，全力以赴接續政府的下一輪改革，力爭將政府行政中的痼疾從根源上治除，建立起現代化法治新型政府。

首先要加大簡政放權、放管結合力度，繼續削砍行政審批。總理在剛剛召開的的兩會上作政府工作報告時著重指出，“繼續把簡政放權、放管結合作為改革的重頭戲，今年再取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批，建立規范行政審批的管理制度。同時，所有行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。[1]回顧政府在過去的兩年內努力，的確下了很大力氣并完成了當初提出的五年內砍掉三分之一行政審批事項的目標，而在接下來的改革中，政府還要繼續推進簡政放權。正如李克強總理在回答美國彭博新聞社記者提問時所說的，簡政放權是政府的自我革命，是要觸動利益的，要以割腕的決心落實。今年政府將繼續“自我革命”，完成既定目標，即全面取消非行政許可，杜絕法外施權；推進權力清單、責任清單，由省一級向市縣一級逐步實現晾曬清單；探索事中事后監管的新模式，擴大綜合執法試點等。[2]這一系列目標及策略的提出將進一步精簡優化市場準入審批事項，再次向社會放權，減少政府對市場的不必要干預，進而充分發掘市場潛力，發揮其應有的決定性作用。同時，進一步完善、明晰政府的權力清單、責任清單和市場準入負面清單制度，讓政府在施政管理過程中認清自身承擔的責任，嚴守權力邊界，該放的放，該管的管，糾正政府不作為、亂作為的行政弊端，以保障政府切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。其次要創新宏觀調控管理方式，提高政府效能，建設“有限有為”的服務型政府。

簡政不是“減政”，不能什么都放、推卸責任，[3]而要做到放管結合。對政府權力的“有限”規束是為了讓政府有更多的精力來完善和創新宏觀調控，使行政更“有為”。李克強總理在回答《第一財經日報》記者有關創業是老百姓自己的事，是市場的行為，政府有無必要操心的問題時明確道：“市場活力的激發需要政府去清障搭臺，今年我們要繼續在這方面做更多的事。”[2]而總結以往的社會經濟發展成果也可以看出社會發展、民生建設離不開政府，市場經濟的穩定發展也需政府這一強大后盾提供必要的保障。因此，轉變政府職能作為政府改革的重中之重，要求政府通過宏觀調控的治理創新，既要為市場創造充分的自由環境，支持大眾創業、萬眾創新，也要創造性開展工作，提高行政效能，在促進自身職能轉變的基礎上承擔起服務市場的角色，處理好經濟社會發展的穩定關系。同時，還要處理好各級政府的職權重心問題，明確各級政府所應負責之事，防止出現“職權同構”現象，實現從中央到地方、從宏觀到微觀的職能部署，按質按量履行好各自職能。

3.以法治創新、服務廉潔為理念，加強政府及其公職人員自身建設

政府自身建設既是一個老話題，又是一個新話題。政府改革成功與否關系著其他領域改革的實現，因此，在落實十八屆四中全會全面推進法治政府建設策略前提下，李克強總理在今年兩會的政府工作報告中再次發出深化政府自身改革創新、規范政府人員行政作為的信號，指出要把政府工作全面納入法治軌道，堅持創新管理，強化服務，著力提高政府效能，增強政府執行力和公信力，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。[1]

首先要堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。

政府職能轉變要在政府行政執法進程中得以實現，而要保障政府職能轉變的正確方向，確保政府改革的順利進行，堅持依法行政則至關重要。憲法作為行政機關活動的基本準則，各級政府都必須嚴格遵守。而在十八屆四中全會決議以及剛剛召開的兩會政府工作報告中均對推進政府依法行政作出著重強調，對行政執法隊伍建設提出了新要求。因此，各級政府既要做到學法、知法、守法、用法，普及依法治國施政綱領，依法全面履行職責。在此基礎上，繼續深化行政執法體制改革，健全依法決策機制，堅持嚴格規范公正文明執法，加快推進綜合執法，全面落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，做到一切違法違規的行為都要追究，一切執法不嚴不公的現象都必須糾正。[4]

其次要堅持依法用權、主動作為，繼續深入廉政建設，切實做到勤政為民。

公職人員作為政府機構的重要組成部分，在轉變政府職能、推進政府改革進程中發揮著關鍵性作用。政府廉政建設一直是會議桌上的熱議話題，同時也是政府建設中最為棘手的問題。李克強總理在去年國務院部門主要負責人會議上曾更為明確地指出，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公，有‘廉’無‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗。”[5]這表明政府廉政建設不再僅局限于整治經濟上的貪污腐敗以及政治上的以權謀私等行為，還要推進政府工作人員的勤政建設。對于中央人民廣播電臺記者有關政府下一步的反腐斗爭的相關提問，李克強總理強調推進制度反腐和標本兼治是一致的。首先還是要依法治國，任何公職人員都必須遵守法律，依法行政；其次要推進體制改革，堅決打掉尋租空間，鏟除腐敗土壤；還有就是要加強監督和教育，公職人員要提高自律意識，以權謀公而不能謀私，而在這個過程當中，我們既要懲治亂作為，也反對不作為，為官不為，必須嚴肅問責。[2]

遵循中央政府領導人的這一指示，加強政府自身建設最終還要落實到強化政府行政人員自身革新意識、提高為政素養上來，力求承擔起轉變政府職能、促進政府全面改革的重任。一方面，政府公職人員要始終牢記為人民服務的施政理念，創新管理方式，堅持主動作為，狠抓貫徹落實，依法履行職能，努力解決關系人民群眾切身利益的社會問題，切實做到勤政為民；另一方面，加強自身廉政建設，緊隨黨風廉政建設和反腐敗工作步伐，嚴格執行國務院的“約法三章”，倡儉治奢，依法用權，并自覺接受監察部門及人民群眾的監督。而對于為官不為、懶政怠政以及違紀腐敗分子則要采取高壓打擊，從而遏制腐敗源頭，保持政府的純潔性，為建設社會主義現代化法治服務型政府提交一份人民滿意的答卷。

（三）以法治方式提升促進社會公正

黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[6]這一論斷的提出，決不是為迎合某種理論潮流或政治需要而制造的一套新口號，而是黨和國家面對形勢的變化，在經濟、政治、意識形態等方面做出一系列理論和實踐上的回應。習近平總書記在2014年新年賀詞中提出，“我們推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好”[7]。理論和實踐表明，公正問題已經由普通民眾的直觀感覺上升至國家治理的大事要事，由普通百姓的生活訴求上升至全面深化改革的根本目的，我們必須把社會公正問題的解決，放在國家治理的宏觀視野中，才能獲得更豐富的理論支撐和更明確的實踐向導。

1.公正需以法治為保障

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[4]，保障公正必須實施依法治國，強調“陽光操作”和“明規則”，遏制“幕后交易”和“潛規則”。要將公平作為依法治國的核心，保障人們所享有的權利與所承擔的義務相平衡。將正義作為法律設計的靈魂，“一方面應利用社會主義制度的優勢，去限制資本的權利與各種市場經濟所固有的自發性因素的膨脹與擴張；另一方面利用社會主義制度的優勢，建立一種讓權利與義務相互制衡、相互補償的合理性機制”[8]。將公道作為守法執法的底線，以法治推進政治治理的公正，讓官員不敢貪、不能貪、不想貪；以法治推進經濟治理的公正，讓市場經濟主體平等參與；以法治推進社會領域的公正，讓人們住有所居、病有所醫、學有所教、老有所養；以法治推進文化治理的公正，促進社會思想在交流交鋒交融中凝聚共識；以法治推進生態治理的公正，實現可持續發展。

2.公正需要政府來守護

傳統以經濟為主導的國家管理方式，盡管相較以政治為主導的國家管理方式而言，對市場經濟有更大的寬容，但由于定位不清晰，在向市場經濟轉軌的過程中，政府權力滲透到經濟領域，直接造成了對市場的統領，破壞了價值規律的作用，導致中國的市場經濟不倫不類，并且由于權力缺少制衡，成為腐敗根源。當下的國家應向服務主導型治理方式轉變，服務主導型意味著政府的主要職能是提供公共管理、公共產品、公共服務，出發點是公共需求，落腳點是公眾滿意，治理宗旨是釋放、讓渡社會發展空間，而不是擠壓、占有發展紅利，治理原則是公平執政、公平施政、公平行政，做社會公正的守護人。

3.公正需靠社會來培育

在一個以市場經濟為基礎，以法治為保障的現代國家治理格局中，公民社會和服務型政府一樣，也是實現公正不可或缺的角色。如果說政府是“守夜人”的話，那么“歷史發展的領導屬于私人的力量，屬于市民社會，而市民社會也是‘國家’，并且不僅如此，市民社會剛好構成國家”[9]，這里的“私人的力量”和“市民社會”指的就是“公民社會”。按照葛蘭西的理論，公民社會不僅能夠和國家一道抵御外在的經濟風險，還能統領普通公民的意識形態和文化訴求。以這一思想反觀現代國家治理，公民社會不僅是國家治理的重要主體，還在維護社會公正方面發揮著不可替代的特殊作用，如一些民間組織的積極行動改善了那些被市場經濟邊緣化的弱勢群體的生活狀況，一定程度上緩沖了社會摩擦，增強了社會凝聚力，取得了僅靠官方或其自發努力達不到的成效。因此，培育中國公民社會，也是促進社會公正的一項重要內容。盡管這一構建至今還徘徊在理想與現實之間，但不應被忽略。

4.公正需用行動去言說

社會公正不僅是一種“應然”的社會理想，更是一種“實然”的共產主義運動。馬克思本人畢其一生言說公正，他嘔心瀝血地著書立言，滿懷激情地指導工人運動，即使一貧如洗、顛沛流離也不改初衷。我們不能將公正的希望單單寄托于國家治理和社會變革，而應將公正的價值觀內化于心；我們不能僅僅停留在話語理論的批判，更應以自覺的行動去踐行。如果我們能夠秉承“作為人類活動的首要價值，真理和正義是決不妥協的”[10]這一信念，用行動的力量言說公正，用道德的力量支撐公正，用榜樣的力量傳遞公正，那么，人們對公正的共識將會轉化為一股發展的巨大動力，我們的社會也將是另外一個模樣。

[1]政府工作報告（摘登）[N].人民日報，2015—03—06，02.

[2]在十二屆全國人大三次會議記者會上李克強總理答中外記者問[N].人民日報,2015—3—16，01.

[3]石佑啟.建設法治政府重在轉變政府職能與簡政放權[N].南方日報，2015—3—2，02.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.10.29

[5]李克強：不作為的“懶政”也是腐敗，http://www.hn.xinhuanet.com/2014-10/10/c_1112760981.htm，2014.10.10.

[6]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013—11—16.

[7]國家主席習近平發表二〇一四年新年賀詞[N].人民日報,2014—1—1.

[8]林劍.應以權利與義務相平衡的原則解決公平問題[J].馬克思主義與現實,2013，6.42-43.

[9]（意）安東尼奧·葛蘭西.獄中札記[M].葆煦,譯.北京:人民出版社,1983.221.

[10][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏,何包鋼,廖申白,譯.北京:中國社會科學出版社,1998.4.