論新型城鎮化背景下消防管理的社會化
——以推進政府職能轉變為視角

邊 潔

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

論新型城鎮化背景下消防管理的社會化
——以推進政府職能轉變為視角

邊 潔

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

新型城鎮化過程中存在著許多矛盾和問題，在此背景下政府職能應當從管理型向服務型轉變。與轉變政府職能相適應，消防工作也要實行改革，建立服務型消防，實現管理的社會化。要從消防責任主體的社會化、消防管理手段的社會化、消防文化建設的社會化等方面實現消防管理的社會化。

新型城鎮化；消防管理；社會化

近年來，新型城鎮化進程不斷加快，國家大力推進新型城鎮化建設，發展地方經濟。新型城鎮化過程中，政府職能如何轉變，消防管理模式如何跟進，應當成為我們深入思考的一項重要課題。

一、新型城鎮化背景下的政府職能轉變

政府職能是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。從屬性角度可將其劃分為政治統治職能和社會管理職能。政府的這兩大職能隨著不同歷史階段的社會、政治和經濟等方面情況變化而變化。現階段，階級矛盾得到了極大緩和，政府應更多地依賴社會管理職能實現對公共事務的管理。然而，從建國以來直至改革開放前，我國政府都把自己定位為一個全能型的政府，政府統管一切社會事務，全面覆蓋“從搖籃到墳墓”的整個地帶。

新型城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。城鎮化建設能夠保持我國經濟持續健康發展，加快產業結構轉型升級，解決農業農村農民問題，推動區域協調發展，促進社會全面進步。然而，城鎮化在高速發展的同時，也存在著突出問題和矛盾：社會基本公共服務資源有限，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配，突出表現在小城鎮數量多、規模小、服務功能弱；政府公共服務供給能力不足，城市管理服務水平不高；體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展[1]。根據“經濟基礎決定上層建筑”的原理，新型城鎮化建設作為一種新的經濟發展力量，呼喚著政治體制的改革和政府職能的轉變，各級政府要統籌各項制度和政策，制定指導城鎮化健康發展的宏觀性計劃。

為適應城鎮化發展的需要，政府需要綜合運用市場和法律等手段管理社會事務，開始從無限政府向有限政府轉變。在當前形勢下，應當建立以公眾需求為導向，以為社會和公眾提供各類公共產品和公共服務為宗旨的服務型政府。不僅僅要管理好社會公共事務，還要增強服務意識，為社會公眾提供更多、更好的服務。發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。建設法治政府，就是要打造職能有限、行政有為、運轉高效的政府。而簡政放權是打造法治政府的內在要求和重要抓手。通過簡政放權，政府由原來的管理者變為服務者，實現公用利益的最大化。此外，政府還應堅持遵循自然規律和城鄉空間差異化發展原則，科學規劃縣域村鎮體系，統籌安排農村基礎設施建設和社會事業發展。

二、城鎮化區域應實現消防管理的社會化

(一)消防職能的特殊性需要消防管理社會化

政府及其工作部門是履行消防職能的重要主體，但不應成為惟一主體。《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)提出了“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、群眾積極參與”的社會化消防工作網絡，實際上，消防工作從來就不僅僅是政府或消防部門的職責，消防職能有其特殊性：第一，消防職能雖然是政府或消防部門的重要職能之一，但其責任主體并不限于政府和部門，根據《消防法》和公安部《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》的要求，包括機關、團體、企業、事業單位及非法人單位和公民個人等在內的眾多主體都負有維護消防安全、保護消防設施、預防火災、報告火警和開展消防安全教育等方面的義務；第二，消防工作和其他政府職能相比具有社會公益性、經營服務的中介性和較強的專業技術性等特征。李克強總理在多次會議上強調，“能給市場做的要盡量還給市場”。消防工作完全可以由政府或其部門、市場和社會中介組織來共同完成，有序實現管理的社會化。

(二)城鎮化區域的消防工作現狀呼吁消防管理社會化

新型城鎮化建設是當前和今后一段時間主要的經濟發展力量，而城鎮化區域普遍存在著消防規劃不完備、消防基礎設施薄弱、新型行業不斷增加、人口過快集中、居民消防意識淡薄、火災事故頻發等突出問題，消防管理的難度不斷加大，消防工作承載著艱巨的任務。與城鎮化區域消防工作不相稱的是消防警力的嚴重不足。“作為典型的城鄉接合部，南昌市青山湖區火災形勢一直不容樂觀，僅2013年，全區共發生火災339起，死亡2人，傷3人，直接財產損失538萬余元。可與此形成鮮明對比的是，由于歷史等原因，全區直到2011年才批準組建昌東公安消防中隊，編配官兵只有35人。特別是《消防法》明確將社會救援任務劃入消防部隊后，原本最少需要4個以上消防隊承擔的任務，卻一直由一個消防隊來擔當，警力不足的矛盾顯然日益突出。”[2]青山湖區的現狀并不是個別現象，城鎮化區域存在著消防警力匱乏和任務過重之間的矛盾，消防部門應有所為有所不為，改變過去大包大攬的管理模式，有必要整合社會消防資源，從不擅長的領域中解脫出來，集中力量從事監督管理和救援工作，實現消防工作的群防群治，改變消防部門人力不足的尷尬局面。

(三)服務型消防的建立，要求實現消防管理社會化

與轉變政府職能相適應，城鎮化區域的消防工作也要實行改革，建立服務型消防是消防事業發展的大勢所趨。所謂服務型消防，就是在履行消防職責中以服務為宗旨，以滿意為標準，在堅持消防有關法規的基礎上以民為本，盡可能地提前主動介入、陽光執法、實施熱情周到人性化服務，為當事人提供一切便利，從而實現社會對消防保障的需求。要求執法者依法辦事、按程序辦事、主動為群眾服務、用科學的發展觀去為人民群眾辦實事[3]。“提供服務的主體不一定是政府，它可以是政府組織或動員的其他社會單位,如企業、學校、社團(非政府組織)、私人部門等。”[4]消防工作事關人民群眾生命財產安全和國民經濟發展全局。但我國目前的消防體制中還存在著“消防部門責任的無限性與能力的有限性、公眾需求增長與職能部門管理水平和服務水平低下以及現代災害救援管理的綜合化趨勢與消防隊伍的‘單一’行動”等多重矛盾[5]。消防部門是代表政府對社會消防工作實行管理的職能部門，必須對自己的角色進行準確定位，轉變工作理念、模式和創新工作機制。當前，城鎮化區域消防基礎薄弱，公眾消防意識淡薄，消防警力嚴重不足，預防和控制火災的任務不斷加劇，以上種種都對新型城鎮化建設中的消防工作提出了巨大挑戰。消防部門必須加快職能轉變的進程，建立服務型消防，適應新型城鎮化建設和政府職能轉變對消防工作提出的新挑戰。

三、城鎮化進程中實現消防管理社會化的有效途徑

城鎮化區域要實現消防管理的社會化，就要充分發揮政府和社會兩個系統的作用，主要依靠社會群體、單位和公民個人，按照一定的工作方法以及政策和法規，綜合運用行政、法律、文化以及教育和輿論等一系列手段，管控社會主體的消防行為，進而減少火災事故的發生，有效調和經濟發展和消防安全之間的矛盾。筆者認為，可以從如下方面實現其消防管理工作的社會化：

(一)加強宣傳培訓工作，實現消防責任主體社會化

《消防法》第二條提出了建立“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、群眾積極參與”的社會化消防工作網絡，預防為主、防消結合。這一規定是有限政府理念在消防工作領域的具體貫徹落實，符合消防工作規律，有利于協調政府、公安機關消防機構與社會各單位之間的關系，有利于調動公民參與消防安全工作的積極性。城鎮區域的消防工作是一項綜合性的工作，需要政府及消防部門的配合協調，同樣需要社會各界的積極參與，單純依靠消防部門很難實現有效管理。實踐中，一方面社會各單位普遍忽視消防工作的建設和消防責任的承擔，認為消防工作是消防部門的事；另一方面消防部門大包大攬，既承擔著管理者的責任又沖在滅火救援工作第一線。這種狀態顯然難以實現消防安全體系建設的目標。同時，現階段城鎮區域的消防工作典型特點是居民委員會或村民委員會在法律的框架之下按照人民的意愿實現自主管理，這和《消防法》的規定是契合的。但由于群眾的消防意識和法律意識淡薄，在實踐中并沒有收到預期效果。因此，消防部門開展工作之時既要注意發揮群眾組織的作用，又要在群眾當中開展消防知識的宣傳和教育工作，尊重群眾、依靠群眾，讓群眾更好地參與到消防安全建設工作中來。自2010年以來，浙江省金華市消防支隊以金華市培訓中心為平臺，開設建(構)筑物消防員職業培訓，消防安全責任人、管理人、專兼職消防員、村(居)委會負責人和人員密集場所工作人員的消防知識培訓。通過不懈努力，逐漸搭建了集“一個中心、八個教學點、十一個指導站”于一體的社會消防安全培訓架構，形成了新型社會消防安全培訓體系。金華市消防培訓中心已先后對全市萬余家單位的30 125名人員進行了全面系統的消防安全培訓，培養了一批消防安全“明白人”，加快構建社會消防安全“防火墻”，消防社會化培訓工作成效顯著[6]。此外，消防工作是政府履行公共服務職能的重要內容之一，實現消防主體的社會化絕不意味著政府可以一味地放權，政府及職能部門應對自身職能進行理性定位，實現從全方位的監管到高質量的服務。城鎮區域的消防基礎相較城市來講本就薄弱，地方政府更應發揮對該區域消防工作的引導作用。

(二)創新管理手段，實現消防管理手段社會化

當前，新型城鎮化建設作為一種新興的經濟力量正在蓬勃發展，如前所述，這種力量處于一種摸索式前進的發展模式，在城鎮化進程中各類問題不斷涌現，給政府的執政能力提出了挑戰。消防職能作為政府的社會管理和公用服務職能的一個重要組成部分，是新型城鎮化進程中各級政府不可回避的一項重要工作。如果政府仍延續原來的工作模式和采用落后的管理手段，在消防工作中既充當裁判員又充當運動員的話，無疑會使得本就問題重重的城鎮化建設雪上加霜。因此，各級政府要進行有效的消防管理，就要注重管理手段的創新，健全社區黨組織領導的基層群眾自治制度，推進社區居民依法管理社區消防工作，加快社區信息化建設，構建社區消防管理平臺。山東省德州市消防支隊以消防信息化為重點，實現對社區動態監控。依托警務室移動警務終端，加大信息采集力度，將社區公共消防設施、公共建筑、居住建筑、“九小場所”等消防基礎信息納入數據庫，并利用居委會、警務室的監控平臺和火災報警救助設備，在“九小場所”和居民樓等“小網格”全面推廣“十戶聯防”機制，實行立體式火情動態監控。建設社區消防服務網頁，通過該網頁可以招募社區消防志愿者、申請社區消防志愿服務、進行消防體驗、學習消防知識，并將網址編輯成二維碼，印制成即時貼，在105個社區的32萬個居民樓道、39個消防體驗室等部位張貼，用戶只需用手機掃描二維碼，就可以快速進入網站參與消防互動活動。在“德州消防365服務中心”網站增設了隱患曝光臺，完善了“德州消防”官方微博和火災隱患舉報獎勵機制，對社區居民網上舉報的32處火災隱患和14個消防違法行為依法查處并公開進行曝光[7]。

(三)加強文化建設，實現消防文化建設社會化

任何一項行政體制及其行政過程要深入人心，為社會更好地接納，都要有一定的文化做支撐。要真正實現消防管理的社會化，最終要依靠與消防管理制度相一致的消防文化建設。首先要形成“有消防特色”的文化體系，針對新型城鎮化背景下的新情況新問題，豐富消防文化內容，不拘泥于傳統形式，提高消防文化建設的目的性和創新性。在此基礎上，還要提高消防文化在城鎮化區域的社會影響力和認知度，“促使消防文化成為社會道德體系建設的一個重要組成部分”[8]。讓消防文化為社會更多的人所了解、理解和認同，消防管理更易于被人們所接受。現在地方各級消防管理部門都十分重視消防文化建設，形成了各具特色的文化品牌，并為社會所熟知，起到了良好的社會效果。比如，云南省文山州消防支隊指導社會自主投入資金2 500余萬元，設置戶外消防公益固定廣告牌251塊，開展消防宣傳形象大使、“119消防日”系列宣傳活動，其“融入式公共服務型社會消防安全治理”模式受到了省領導和公安部領導的高度肯定[8]。吉林省安圖消防大隊結合“119”消防宣傳日等重大節日，把消防文化生活和消防宣傳結合起來，通過演出使官兵的文化節目水平提高的同時，也讓觀眾接受了消防安全教育，展示了消防隊伍的良好形象，有力提升了消防管理的社會認可度和支持度[9]。城鎮化區域的消防工作基礎薄弱，群眾的消防意識有待加強，消防管理的社會認可度較低，以上形式可成為地方政府提升消防管理效率的有益探索，結合當地特色加以借鑒，以文化建設為消防工作的開展保駕護航。

四、結語

消防社會化的終極目標是建立一個“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防管理機制。新型城鎮化建設的發展離不開消防工作的保駕護航，城鎮區域消防工作想要順利開展，就要建立社會化管理機制，切實轉變政府職能，發揮社會力量對消防工作的有力推動作用。

[1] 國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)[Z].

[2] 南昌市青山湖區破解消防警力不足困局[EB/OL].法制網消防頻道.(2014-06-25).http://www.legaldaily.com.cn/Fire_control/content/2014-06/25/content_5625492.htm?node=54534.

[3] 傅興全.創建服務型消防的幾點思考[N].人民公安報:消防周刊,2015-03-01(3).

[4] 劉偉.關于建設服務型消防的思考[J].理論觀察，2007,(2).

[5] 鄯愛紅.政府職能轉變中的消防功能定位[J].中國西部科技，2006,(20).

[6] 金華：市民“hold”住火災 消防社會化培訓工作顯成效[EB/OL].浙江消防網.(2012-04-09).http://www.zjxf119.com/xiaofang/gddt/18210.htm.

[7] 構建社會化消防安全管理新格局[EB/OL].德州民生警務平臺.(2013-05-23).http://www.dz110.gov.cn/site/Public/ShowInfo.aspx?id=40391.

[8] 消防文化建設的實踐與探索[EB/OL].中國消防網.(2013-05-29).http://119.china.com.cn/zbjs/txt/2013-05/29/content_5990005.htm.

[9] 吉林省安圖消防大隊警營文化建設譜新篇[EB/OL].中國報道.(2014-11-20).http://jilin.chinareports.org.cn/news-553-39620.html.

(責任編輯 陳 華)

On the Socialization of Firefighting Management on New Urbanization —From the Angle of the Transformation of Government Functions

BIAN Jie

(DepartmentofIdeologyandPolitics,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Contradictions and problems exist in the new urbanization. Against this background, it is crucial that transform government functions are transformed from administrative to service-oriented. Fire control work should reform to fit in with this transformation, build a service- oriented fire service, brings about the socialization of fire management in terms of socialization of the fire control work, the socialization of the fire management responsibility and the socialization of the fire management means.

new urbanization; fire management; socialization

2015-01-16

河北省高等學校人文社會科學研究重點項目“法制視野下的新型城鎮化與公共消防管理問題研究”(SD145001)

邊潔(1982— )，女，河北廊坊人，講師。

D631.6

A

1008-2077(2015)06-0083-04