消防行政處罰簡易程序運用現狀及改進建議

鐘建軍，趙詩軼

(株洲市消防支隊，湖南，株洲 412000)

消防行政處罰簡易程序運用現狀及改進建議

鐘建軍，趙詩軼

(株洲市消防支隊，湖南，株洲 412000)

消防行政處罰簡易程序的運用具有提高執法效率、降低執法成本、緩解執法警力不足等現實意義。但近年來，運用簡易程序處罰處理的案件卻一直呈現弱化的態勢。對消防行政處罰簡易程序運用現狀和存在問題進行分析，提出完善和應用消防行政處罰簡易程序的相關建議。

消防；行政處罰；簡易程序

消防行政處罰簡易程序是一般程序的簡化，與一般程序共同構成了消防行政處罰程序，相對于消防行政處罰一般程序，簡易程序操作起來更加簡便易行，對降低程序成本，縮短行政過程，提高執法效率具有重要意義。理論上來說，消防行政處罰簡易程序作為以效率為更高價值的制度設計，在消防行政執法中應該有更大的發揮空間[1]。然而實踐證明，消防行政處罰簡易程序并沒有發揮其應有價值。因此，本文以消防行政處罰簡易程序為切入點，提出修改《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)相關條款、完善行政處罰簡易程序相關制度的建議，以期對推動消防行政執法改革有所裨益。

一、消防行政處罰簡易程序的基本涵義和特點

消防行政處罰簡易程序，也稱當場處罰程序，是指消防行政處罰主體對于事實清楚，情節簡單，后果輕微的消防安全違法行為當場給予處罰的程序[2]。根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十三條的規定，消防行政處罰適用簡易程序應當具備下列條件：一是事實條件，即消防安全違法事實確鑿；二是法律條件，即消防安全違法事實必須是法律、法規和規章規定的應當給予消防行政處罰的行為，且處罰程序是依法可以適用簡易程序的；三是處罰種類條件，即警告或者數額較小的罰款，具體是指對公民處50元以下罰款，對法人或者其他組織處1 000元以下罰款；四是時間條件，即現場處罰。上述四個條件是適用消防行政處罰簡易程序的必要條件，但是否采用簡易程序的決定權在于消防行政處罰主體。

簡易程序是對一般程序的簡化，這種簡化主要體現在立案程序和調查取證程序的簡化，其突出特點是當場作出處罰決定，具有即時性和高效性的特點，是提高行政執法效率的有效手段。同時，消防行政處罰簡易程序的適用，是對消防行政處罰自由裁量權的拓寬，因此，在適用的過程中既要保證行政效率，又不能忽視執法公正。

二、消防行政處罰簡易程序的價值

(一)效率價值

效率價值是消防行政處罰簡易程序的基本價值。受制于體制編制，我國消防行政執法警員人數一直偏少，而與之相矛盾的是當前繁重的消防行政執法任務。一般來說，一名消防監督員從事執法工作，具體事項包括對公眾聚集場所的消防監督檢查、辦理消防行政許可、對存在消防安全違法行為的場所或個人實施消防行政處罰或者消防行政強制等各個方面。而隨著時代的發展，上述每一項執法任務數據都在不斷攀升。消防行政簡易程序的優勢在于縮短行政過程，提高行政執法的效率，可以將消防執法監督員從冗繁的一般程序中解脫出來，對于緩解執法任務重和執法警力不足的矛盾具有現實意義。

(二)公正價值

雖然消防行政處罰簡易程序的適用是行政自由裁量權的體現，但從其內容上看，并不影響執法公正。首先，根據《行政處罰法》的規定，被處罰的消防安全違法行為人對處罰提出異議是其享有申辯權的體現。其次，對于簡易程序作出的消防行政處罰決定，消防安全違法行為人可以申請復議和提請行政訴訟。由此可見，簡化了的程序也能滿足行政相對人對程序公正的要求。它并不是隨意、粗糙的程序，而只是根據行政效率的需要精簡了的程序。

綜上所述，在應用消防行政處罰簡易程序的過程中，如何既追求效率，又兼顧公正，取決于程序各個具體步驟的設計、安排和具體條件的適用。

三、運用現狀及存在問題

(一)消防行政處罰簡易程序運用現狀

理論上，消防行政處罰簡易程序具有快捷、省時、高效的優點，理應得到消防執法監督員的青睞。實則不然，據統計，2013—2015年湖南省消防監督機構共辦理消防行政處罰案件15 658起，其中適用消防行政處罰簡易程序處理的案件440起，且案由集中為違反消防安全管理類。即使對使用不合格消防產品的單位處1 000元以下的罰款，執法人員基本上選擇一般程序進行處罰。可見，消防行政處罰簡易程序的運用處于弱化態勢，沒有發揮其應有的價值，造成這種態勢的原因：一是受制于消防行政處罰簡易程序適用條件嚴格，消防執法人員慎用其處理案件；二是《消防法》中規定的可以適用簡易程序的違法行為不常見、也不常發生，反之對于常見的違法行為諸如常閉式防火門未關閉、安全出口上鎖、消防器材未保持完好有效等，依據《消防法》的規定，由于起罰額度過高，往往不能適用于簡易程序。

(二)消防行政處罰簡易程序存在的問題

1.缺乏專門的調查取證程序

對于效率價值的追求，使得消防行政處罰簡易程序的證據制度過于簡單，缺乏專門的調查取證程序。《行政處罰法》中對簡易程序證據制度的規定，可以概括為“違法事實確鑿并有法定依據”。由此可見，在消防行政處罰簡易程序中，如何確認消防安全違法事實？“違法事實確鑿”的證明標準是什么？沒有具體的規定。另外，根據《行政處罰法》第三十四條的規定,適用行政處罰簡易程序時，惟一的證明案件事實情況的依據是當場處罰決定書[3]。在行政訴訟和行政復議中，當場處罰決定書作為案件惟一的證明依據，其證據效力難免顯得單薄和乏力，不易被復議機關和審判機關采信。因此，對于消防行政處罰簡易程序也應建立健全調查取證程序。

2.消防行政相對人的權利保障不到位

消防行政處罰簡易程序雖然明確了被處罰的消防安全違法行為人依法享有陳述權和申辯權，但是違法行為人行使陳述權和申辯權的前提是消防執法人員告知義務的履行。在執法實踐中，執法人員大多不重視程序性權利的告知，一方面是由于立法的缺陷，具體表現為：《行政處罰法》沒有明確規定行政執法人員不履行告知義務的法律后果；消防安全違法行為人是否享有對處罰程序的選擇權法律未明確。另一方面是由于消防執法人員本身業務素質不高，直接忽視違法行為人應當享有的正當權利。

四、完善消防行政處罰簡易程序的建議

(一)擴大簡易程序適用的覆蓋面

在不與《行政處罰法》簡易程序處罰適用條件沖突的前提下，筆者結合消防行政執法實踐，提出適當修改《消防法》的相關條款，擴大簡易程序適用覆蓋面的建議：針對《消防法》第二十八條規定的違法情形，應降低處罰額度至1 000元以下，在調查取證后，直接適用消防行政處罰簡易程序。修改的理由在于：此類消防安全違法行為常見，整改難度不大，整改成本較低，罰款下限遠高于整改成本甚至超過了違法行為人承受能力(尤其是對于小場所而言)。降低處罰額度，考慮違法行為人的實際情況，達到處罰警示之作用，單位易接受，公安機關消防機構好執法，公安派出所也能執行。

(二)設定公安派出所消防行政處罰的權限

關于公安派出所開展消防行政處罰，有的學者認為公安派出所享有消防行政處罰權，其理由在于《消防法》第六十二條規定了依照《治安管理處罰法》的規定來處罰的幾種消防安全違法行為，且在多個省級公安機關出臺的文件中，對公安派出所消防行政處罰的權限作出了規定[4]。筆者認為，充分發揮公安派出所在日常消防監督檢查中的作用有其必要性，不僅如此，《消防法》還要進一步明確公安派出所的消防行政處罰權，尤其是針對適用消防行政處罰簡易程序的常見消防安全違法行為，完全可以賦予公安派出所處罰權。首先，公安派出所具有警力資源、社會資源、執法資源方面的優勢。賦予公安派出所一定的消防行政處罰權，對于彌補消防執法警力不足具有重要的現實意義。其次，認定前文中所述的適用簡易程序處罰的消防安全違法行為，并不需要很強的專業性和技術性，只需對公安干警進行簡單的消防業務知識系統培訓，即可很快在消防監督檢查中發現并認定上述消防安全違法行為。

(三)完善行政處罰簡易程序的證據制度

消防行政處罰簡易程序證據制度的完善可以從證據的收集、證據的種類等方面入手。筆者認為，消防行政處罰簡易程序的調查取證可以借鑒工商、交警部門運用移動信息執法系統，采取現場拍照取證的方式，當場實行證據采集、錄入和儲存。例如，岳陽市公安消防支隊為消防監督執法人員配發了“行政執法記錄儀”，該種執法記錄儀不僅能夠對執法現場動態、靜態的音視頻記錄，還具有體積小、便攜帶、易操作、像素高、容量大等特點，所拍攝的影像資料均帶有時間碼。消防監督人員執法時，將其佩戴在肩章上，可以對執法過程進行及時、全面、準確的數字化記錄，起到保護執法人員、當事人合法權益及提高執法質量的作用。同時還可以確保執法工作的公平、公正、高效和透明。尤其是當消防安全違法行為通過照片這個載體固定下來之后，不僅實現了簡易程序證據形式的多樣性，也為消防執法監督員作出的行政決定提供更為完整的證明力。

(四)健全消防行政相對人的權利保障制度

健全消防行政相對人的權利保障制度，首先要完善告知制度。一是要明確消防行政處罰主體不履行告知義務應承擔的法律責任；二是明確告知的內容。具體包括：消防行政處罰主體應當向被處罰的消防安全違法行為人說明作出處罰的事實根據和法律依據，另外，還應當告知消防安全違法行為人享有的權利。其次對于有的學者提出來是否要人性化的設計，賦予消防安全違法行為人程序選擇權，筆者認為應該具體問題具體分析。被處罰的消防安全違法行為人可以對處罰決定，即是否適用簡易程序提出異議，這是享有申辯權的體現，但是提出選擇程序的異議并不能作為適用簡易程序的先決條件，消防行政處罰主體對提出選擇程序的異議應當認真進行審查，經審查認為異議不能成立的，仍可適用簡易程序；如果經審查認為異議成立的，如消防安全違法事實不清、或者消防安全違法事實雖然存在但不是當事人所為等，則應當轉入一般程序進行處罰。

[1] 米麒燕，趙一豐.論消防行政建議程序的重構[J].武警學院學報，2012，28(7):22-25.

[2] 李佑標.消防行政執法工作實務指南[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012.

[3] 田明鑫.行政處罰簡易程序研究[D].長春：長春理工大學，2006.

[4] 薛劍.當前公安派出所消防監督管理現狀及對策探討[J].武警學院學報，2012，28(10):94-96.

(本欄責任編輯 陳 華)

On the Application of Fire Control Administrative Punishment Summary Procedure and Its Improved Proposals

ZHONG Jianjun, ZHAO Shiyi

(ZhuzhouMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince412000,China)

The fire control administrative punishment summary procedure is of important practical significance, which improves law enforcement efficiency, reduces the cost of law enforcement and alleviates the contradiction between law enforcement tasks and law of law enforcement officers. But in recent years, the application of fire control administrative punishment summary procedure has been weakened. This paper analyzes problems existing in the fire administrative punishment summary procedure, and offers some suggestions to improve the fire control administrative punishment summary procedure.

fire control; administrative punishment; summary procedure

2015-04-29

鐘建軍(1972— )，男，湖南醴陵人，高級工程師； 趙詩軼(1988— )，女，湖南株洲人，助理工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)06-0087-03