公民參與的行政倫理困境及化解

譚 玲

(湘潭大學，湖南 湘潭 411105)

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公民參與的行政倫理困境及化解

譚 玲

(湘潭大學，湖南 湘潭 411105)

公民參與;公共管理者;行政倫理困境

公民都有權參與公共問題的治理，這是公共問題治理的倫理層面,是優先于公共問題治理的技術層面的。因而在此過程中，站在與公民對立面的公共管理者面臨著的一系列問題就上升到行政倫理的層面上去了，他們必須處理好參與的始點、過程以及結果中所出現的困境，而這些問題的出路就在于不斷加強制度和德性兩方面的建設，也只有這樣，才能雙管齊下，保證公民參與的有效性。

行政倫理是以“責、權、利”的統一為基礎，并以協調個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和規范系統。在現代社會發展進程中，公民參與不僅僅是公民自身利益實現的一種手段和方式，更重要的是其自身公民權利與公民資格的一種體現形式。因而，對于公民來說，能夠參與公共治理意義重大。與此同時，能否處理好公民參與中產生的問題與困境對政府的有效管理及合法地位同樣意義非凡。在實際行政實踐中，當不同角色的立場和價值觀之間出現彼此沖突的局面時，行政倫理問題也隨之產生。這也就使得對公民參與這一問題及其將引發的困境的深入研究顯得尤為重要。而事實上，目前國內國外關于公民參與過程中的行政倫理問題的探討卻少之又少，大多數的文獻都只談行政或倫理，沒有針對性地認真研究。本文正是基于這種思路，以公共管理者將面臨的困境為起點，力圖為社會主義民主政治建設提供一些理論啟示。

一、目的與工具：公民參與的雙重意義

公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民從自身利益以及社區乃至國家的利益出發，直接參與到與之利益相關的公共事務中來，試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。在此過程中包括以下三個基本要素：參與的主體、參與的領域以及參與的渠道。總的來說，即是有參與資格和需求的公民通過各種渠道參與公共治理的過程。

不同的行政階段，公民參與的地位與意義不同。在社會治理的歷史洪流中，每個歷史階段因其經濟實力、社會現狀的差異而形成了不同的社會治理模式，從而相應地出現了不同的治理效果。一般來說，我們會將社會治理模式劃分為四類：統治型模式、授權型模式、管理型模式以及共治型模式，而這四種模式也是在歷史的推演中不斷變遷著的。首先，統治型模式基本上是封建時代的治理模式，政治高高在上，權力完全集中在一個人手中，公民根本無權也無實力參與公共治理，只能處于被統治地位，沒有任何自由。進入到授權型模式，公民不再沒有任何權利，開始獲得一些可以影響和參與公共治理的機會。他們不再是完全被動的臣民，而被當成投票人，并能通過投票這種方式表達自己的意愿，初步擁有了參與治理的權利和機會，但終究囿于其影響的間接性和間隔性，新的統治模式的到來勢不可擋。而在管理型模式中，公民擺脫了其單調的投票者身份，開始成為政府的客戶和消費者，公民的地位得到了一定的提升，也能夠通過自己的需求和意愿影響政府決策。然而，這一模式太過被動，公民也不再滿足于這種間接的方式，開始探索新的模式，共和型模式也就應運而生。在整個發展過程中，公民的權利不斷增多，地位也在不斷地提升，更重要的是隨著公民更直多更直接的參與，社會也呈現了更民主和諧的局面，社會治理也變得更加容易、善治。不難看出，公民參與是社會變遷與發展的有力助推器。

公民參與不管是對公民還是對管理者來說，都是極具目的意義的。對于公民來說，參與是其公民身份、資格的充分表現。在亞里士多德看來，人之所以為人，是因為其具有公民身份，公民的核心特征也是積極參與的公民身份，而公民身份就是指參與到法庭審判和行政統治中來。與此同時，在法律意義上，公民是具有一個國家國籍并依法享有權利和履行義務的人，而參與到社會事務和公共治理中來，即是其中的權利和義務之一。因而，公民有資格參與到公共治理中來，而且也必須通過參與這一形式來表明其公民身份，以區別其他人。對于公共管理者來說，公民參與又具有實現民主行政的目的意義。為了更好地進行治理，實現民主行政，將公民納入到公共治理中來實為不錯之選。此外，公民參與到公共治理中來，一方面能夠幫助公共管理者更快更準確地發現社會問題進而更有效地解決問題，另一方面公民在此過程中提出的個人見解也為公共管理者更好地進行公共管理者提供了良好的啟示和建議，從某種程度上來說，更有利于進行民主決策及民主行政。

公民參與不僅僅是一種目的，它同樣也具有工具價值。從公民的角度來說，參與到實際的行政過程中去是為了更好地維護自身及利益集團的合法權益。我國是一個以人民代表大會制度為政體的國家，公民要通過選舉的方式票選出他們心中的人選來代表其利益。但是，隨著經濟的發展，人民的要求的問題與日增多，僅僅靠四年一次的人大會議已無法滿足他們的需求，因而，更大范圍的公民參與顯得尤為重要。而且，對社會問題最有發言權的莫過于利益相關的公民，只有他們才最了解自己亟需解決的問題，也只有他們才最能感受到政策對他們生活的影響。只有更多的公民參與到實際行政過程中，才能保證人民的心聲得到傾聽，人民的利益得到保障，也才能保證決策體現更多人的利益。

與之相對的，公民參與又是管理者決策合法化和合理化的有力工具。決策合法化是指管理者為使選定的決策方案獲得合法地位而依據法定的權限與程序對政策進行審查、通過、批準、簽署和頒布的過程。在這一過程中，所做出的決策得到公民的一致認可是決策合法化的前提。只有得到公民的認可，才能使決策更具有合法地位。因此，讓更多的公民參與進來，就意味著能得到更多公民的認可，因為他們的參與在很大程度上承認了政府的合法地位以及政府決策的合法性，從而提高決策的合法地位。此外，更多的參與者也意味著更全面的利益攸關者的問題及困難，從而有利于管理者了解全方位的信息，從而做出更全面的決策。公民參與這一活動也就變成了公民和管理者各自需要的有力工具，也更具有不容小覷的意義。

任何事物兼具兩面性，公民參與的雙重意義也須得到同等關注。若只重視其目的意義而忽略其工具意義，那么公民參與這一行為就會失去持久的動力。如果公民參與沒有維護公民自身利益這一外在的、實際的功能，所有公民乃至利益相關者也不會處于對自身權利與資格的追求而永葆積極性。相同的，如果沒有目的意義作為支撐的工具意義，那么公民參與必將失去其原本的色彩及實質意義，逐漸被功利、世俗所取代，也將引發一系列涉及行政倫理的沖突，在參與的始點、過程乃至結果中都將出現偏離公民參與設計者的初衷。事實上，這一初衷越來越被淡化，也使得公民參與這一形式不再具有其存在的原始的內在意義。

二、權利與秩序：公民參與始點的困境

公共管理者面臨的首要困境，即是始點問題。整個行政過程分為開始階段、過程階段以及最后的結果階段，而在最初的準備階段期間，正如目的論中所闡述的那樣，每個公民都有權參與，也必須通過參與這一形式來證明其公民身份。與此同時，公共管理者又必須對公共治理秩序負責，必須處于對秩序的考慮而盡可能的減少參與者的數量。因而，公共管理者面臨的第一個的難題就是要處理好公民合法權利及公共治理秩序間的問題。

正如上述目的論時所闡述到的，享有參與權利是公民參與的目的之一。在亞里士多德看來，一個人之所以能稱為“公民”是因為他具有公民身份，即“參與法庭審判和行政統治的人”。[1]因此，公民必須通過參與這種形式來享有他的權利并履行其義務。公民只有具備公民身份，才能享受其他的權利，并履行相應的義務。此外，法律也賦予了公民應享有的權利，如知情權和參與權等等。從理論上來說，由于公共事務影響著共同體及其公民優良生活, 公共事務的治理就絕非一個、少數、多數人或集團的事情,而必須讓公民都參與進來，必須傾聽人民的聲音，代表人民的利益。在法律的保護下，有序參與公共事務成為公民的合法權利，他們能夠在法律規定的范圍內，自由地表達意愿。然而，不管在什么場合和條件下，由于信息的不完整、制度的障礙以及公民自身的因素，公民不可能全部都參與進來，更多的參與者只是利害相關的公民。也正是如此，參與到公共治理中去成為利益相關的公民的權利。與此同時，參與到所在社區事務的治理中來，是身為一個社區人應盡的義務，他們有義務為社區更好地發展和治理奉獻自己的一份力量。

對于公共管理者來說，行政又必須是一個有序而有效的過程，基于行政過程的效率性、權威性以及機密性等問題的考慮，公民參與的廣度應得到一定程度的界定。參與廣度的界定不僅使公共管理者更好地行使自己的權力，更多的是維護共同治理過程的秩序以及社會的穩定。如果不對參與者的數量加以控制，那么將會給決策過程帶來不必要的混亂和麻煩，“即那些……不加限制的……公民參與……，對于……行政體系……帶來功能性失調的危險”。[2]參與者越多，所花費的行政成本也越大，所需要融合的意見也越多，而人數的膨脹也必定會增加管理者的工作量，從而不利于問題的及時、有效解決。反之，若嚴格控制人數，那么可能造成的后果是參與者的代表性不強，意見也不全面，以致做出的決策不具代表性和合法性，公民參與也只能流于形式，沒有了實際意義。因此管理者必須把好這一關。這時就涉及到代表性的問題，而之前的目的意義也演變成了一種工具和手段，一種通過代表來維護自己權益的工具。為了確保公共治理所必要的秩序，在這一階段，管理者要確定由誰來參與：是所有的利益相關者還是一些精英代表？

由此，公共管理者會陷入第一個困境：維護公民權利與公共治理秩序的困境。一方面，公共管理者必須保障公民合理合法的參與權，但是另一方面，他們又有著維護公共治理和社會秩序的責任，而有效的公共治理是不能容納所有公民直接參與的。如果處理不好這個兩難問題，不能保障公民的權利，那么就有可能面臨一群消極，甚至采取其他非制度化手段實現目的的公民，這將增大治理的難度，也將有可能得到不理想的結果。此外，如果公共管理者不能很好的維持公民參與的秩序，那么他們將失去作為管理者的作用，可能面臨更大的壓力。要解決這一困境，必須明確一點，也就是必須要解決好代表性問題。在治理過程中，必須要盡可能多的容納利害相關的公民，以保證更多的公民享有參與的權利和資格，同時又必須輔之以代表的形式，以維護公共治理秩序，尊重其他未能參與的公民的合法權利。因而，必須從制度層面下功夫，建立這樣一種能夠實現雙贏的制度。

三、技能與效率：公民參與過程的困境

雖然公民參與到公共治理中來有助于提高政策的可行性和執行性，同時能夠緩解管理者與公民的關系，但是，公民參與同樣也有可能帶來不良的影響。這主要表現在公民參與的第二個階段：過程階段。公民參與的技能決定其參與能力，而有效的公共治理是不容許無效率的參與行為的。因而，在這一階段中，公共管理者可能要面臨的問題是如何處理好參與者技能與實現最優效率之間的關系。

所謂技能，并非傳統意義上的技術水平，它更傾向于能力和品質。在行政過程中，技能更指向參與者交往能力及良好的個人品質。作為合格的參與者，他首先必須具有較強的交往能力，包括言語表達及理解思考能力。參與者必須準確簡潔清楚地表達自己的想法和意愿，同時又能較快準確地理解別人的意見，并加以思考和反思，從而形成較為合理合法的意見；其次必須具備良好的個人品質，即聆聽和接受的品質。每個公民都有這樣或那樣的利益需求，共同治理即是一個意見整合的過程，因此，聆聽別人的意見以及接受別人合理的想法才是一個理性參與者應具備的素質。我們可以預見一下，如果參與者缺乏較強的交往能力，那么再多的參與者也是徒勞無功，因為他們不能準確地表達自己的意愿；反之，若他們不能很好地傾聽別人的想法，那么整個過程將會是一場不能想象的“辯論賽”，每個人都為自己據理力爭，而忽視對別人的尊重，后果也不堪設想。公共政策關乎很多利益攸關者，只有聚合了大家的意見才有可能得出一個滿意度更高、代表性更強的共識。

人們對公民參與的反應并非全是正面的、肯定的，反對的大有人在。在批評者看來，公民參與不僅增加了公共管理者的日常工作量，更多的是影響了決策過程和公共治理的效率。對于行政過程來說，能不能做到效果和效率的雙效合一影響深遠。如果只講求效果而忽視了效率，那么就有可能使得問題得不到及時的解決，再有效的決策也是亡羊補牢，因此，效率對于行政過程時至關重要的。行政自由主義的保守思想這樣認為：“公民……介入日常行政管理……, 則勢必導致……無效率的結果。”[3]理由如下：第一，公共管理者要花時間去確定參與者并回應他們的意見。如果只是管理者根據問題的特征，在憲法和法規范圍內自己做出決策，既免去了對參與者的回應，減少了大量的工作，同時也提高了行政效率。第二，公布和解釋信息也是需要時間和精力的。在自主式決策中，這部分的時間和精力是可以省下的。第三，如果參與的公民對行政過程不滿意或是對表決的結果不滿意，那么公共管理者還必須要重新決策或是推遲決策執行的時間，這無疑是得不償失的。總之，正如批評者所看到的那樣，公民參與并非那么可靠，它還是會影響行政效率，也會影響問題的及時解決。

這即是公共管理者將面臨的第二個行政倫理困境：公民技能和行政效率之間的兩難抉擇。我們可以預見，如果管理者因為有權參與的公民自身的技能不夠，而拒絕他們的參與，那即是對公民的不尊重，從而影響決策的合法性和合理性，也不利于決策的執行；然而，如果管理者尊重所有公民，讓他們都參與進來，那即是對行政效率和公共治理秩序的一個極大挑戰。要解決這一問題，就必須解決參與者的技能問題。只要能夠提高公民參與技能，使之達到參與所必須的要求和水平，那么在公共治理中就不會出現勞而不獲的現象，反而會收到事半功倍的效果。而解決這一問題的關鍵在于政府，政府必須為公民技能的提升提供一個良好的環境并加以教育和培訓。

四、共識與責任：公民參與結果的困境

隨著行政過程的推進，以及公民參與的深入，公共治理進入了結果階段。在這一階段，公共管理者迎來了行政過程中進行協商所得出來的結論，亦即公民之間通過協商達成的共識。但是政府卻不能保證這一共識的合理合法性。因而，在此過程中，管理者同樣會面臨著兩難困境：共識與責任之間的抉擇。

共識，是指一個社會不同階層、不同利益的人所尋求的共同認識、價值、理想、想法。將其放入到公民參與這個背景當中來，亦即是在政府的組織下，公民通過不斷的協商，從而得出的共同決議。在整個過程中，利益相關的公民及代表就相關事宜進行協商，并就相關問題考慮各方面的因素，進行投票表決，力求所做決策利益的最大化。公民就“各種與……公眾利益有關的問題，展開自由……討論與對話，并……評判……其政策”，[4]最終形成一個共識意見。在整個決策過程中，政府首先必須保證每個參與者都擁有平等的地位，只有這樣才能真正維護那些在社會上處于弱勢地位的公民權利；其次要保證決策所需要的信息的公開化，只有這才能更好地保障公民的知情權，也才能有利于公民更好地做出決策；最后要有良好的決策機制，只有這樣才不至于在決策時出現混亂局面，才能讓一切決策過程有序進行。與此同時，通過票選的共識必須得到重視，以保證參與者的權利和公民的意愿得到體現。

當決策共識達成以后，公共管理者又面臨著令一個難題：怎樣保證決策能夠達到善治目標。善治是現代社會對政府提出的更高層次的要求和挑戰，是和諧社會的要求，是一個使公共利益最大化的社會管理過程和活動，它要求通過官民共治，以促進決策的科學化、民主化和法制化，從而實現公共利益的最大化。也就是說，政府必須保證公民協商治理的共識能夠達成這一目標。首先，必須保證經過協商討論出來的共識的科學性，也就是說決策必須具有可行性；其次，必須要民主化，亦即不僅僅是維護個別人、個別團體的利益；最后就是法制化，必須防止共識偏離法制和倫理軌道。而這些要求與目標亦正是政府必須承擔的風險與責任。如果不能保證共識的科學化、民主化和法制化，那么這個共識對社會乃至國家就是有害而無益的。與此同時，他們又必須充分尊重參與者的權利和表決意見。因而，他們有可能再次陷入兩難的境地。

在這個結果階段所涉及的最核心的一個問題是怎樣對待共識。作為管理者來說，既不能全盤否認，也不能全盤接受，首先，他們必須保證這一共識能夠實現利益的最大化，而不僅僅是參與進來的公民的利益的表達，其次，他們必須保證此共識符合國家的利益，必須在法律和倫理范圍之內。而要解決這一核心問題，出路就在于達成一個利益最大化的共識。這一共識必須兼具科學性、民主性和法制性，必須在法律和倫理范圍內，更大程度也更具可行性的維護更多人的利益。因此，提高參與者的參與能力并輔之以相應的制度因素及引導就必要了。

五、制度與德性：公民參與困境的化解

在整個公民參與的程序中，公共管理者面臨著的困境都使得他們的每一個決定和行動的兩難性，而解決這些兩難問題的出路就在于以下兩個方面：制度及德性。常言道：“無規矩不成方圓”。任何組織和國家的運行都脫離不了這一剛性的約束。然而僅僅只有制度的約束，而缺乏有德性的公民，那么這些制度就會成為空中樓閣，宛如虛設。德性不是現實意義上的德性，而是靈魂方面的優秀，具體包括能力和品德兩個方面。缺乏制度約束的有德性的公民就會缺少一根準繩，一根維持與社會乃至國家步調一致的準繩。因而，兩者相輔相成，缺一不可。

鄧小平同志歷來重視制度建設，曾說過“制度是決定因素”，由此可見制度建設的重要性。而在整個公民參與過程中，制度建設是一個剛性的約束條件，主要是用來解決參與廣度的問題，亦即如何保證參與人數的最大化及代表性。

第一，建立正式的參與制度，明確參與的條件及程序。公民參與必須在制度上規定由誰參與，在多大程度上參與以及怎樣參與等問題。首先，必須把好第一關，確定合適的、具有代表性的參與者。而這一過程必須在制度上有所保證和規定，有明確的選擇程序，以保證參與者數量的最大化，同時又符合參與條件，對公共治理有著積極作用的。其次是多大程度參與。這個問題主要是公共決策影響力的問題，也就是說政府愿在多大程度上與公民分享權力和影響力。德性、倫理對政府分享權力影響甚微，更重要的是要依靠制度，從制度上加以限制和規定，這樣才能達到相應的效果。最后是參與的方式問題。約翰·克萊頓·托馬斯教授羅列了一些公民參與的形式，例如關鍵公眾接觸法、公民調查、協商斡旋等等。這些形式都是人們熟知的，也是公民參與的主要方式，不同的是參與的主動性。通過一系列直接或間接、主動或被動的方式，公民自己或是代表人自由地表達自己的意愿和要求。而這也是需要制度的約束和保障的，只有用明確的、具有可行性的制度才能保證參與活動有章可循、有法可依。

第二，輔之以非正式的參與制度，對正式參與進行必要的補充。實際的社會治理網絡出于秩序、效率的考慮容納不了所有公民，甚至所有利害相關的公民直接參與討論并決策。為尊重公民的權利，實現民主決策，非正式的參與方式成為必然。首先要不斷擴寬參與渠道，完善公民利益表達機制，以便讓更多的公民更好地參與進來。通過成立類似咨詢委員會、公民會議中心的社團來聚合更多公民的意見和建議。這不僅維護了共同治理的秩序，同時為正式參與提供良好的信息和基礎條件。其次，要從制度上認可并保護這些非正式的組織。出臺相關的保護條例以確保這些組織的意見和建議得到采納，真正發揮它們存在的意義和作用。最后要有明確的管理制度。管理這樣的組織具有更大的難度和挑戰性。一方面要聚合所有參與者的合理、合法的意見，另一方面又要顧及其他人的利益訴求。如果不能很好地處理這兩方面的問題，組織的權威性就會受到質疑和挑戰，也必將影響社會的穩定。

其次是德性。德性是個人保持符合道德規范的行為所必備的到的品質。在公民參與這一過程中主要是指公民的德性，亦即公民的素質和參與能力，這也是公民有序參與到社會公共事務中的柔性保障。

第一，不斷加強教育和宣傳，營造良好的氛圍。德性教育受先天影響較少，主要是后天養成的，因而，良好的社會氛圍成為培育有德性的公民所必備的條件。政府的有針對性的教育將會使公民更快更好地掌握參與技能，同時也將減少公民自主學習的盲目性和無效性。而教育應從小抓起。首先要加強基礎的交往能力建設，提高公民自身的素養。我國的教育一直強調德智體全面發展，可是在實際的操作中又忽視了對交際能力的發展，而更多的關注智力的發掘，導致成人的交往能力和基本品質在忽視中逐漸被弱化。其次要注重對品德的建設。只有較早地樹立正確的人生觀和品德觀，才能更好地適應社會，與他人和諧相處。與此同時，政府又須加強各方面的宣傳，包括媒體、網絡以及其他途徑。一方面，通過宣傳使公民正確認識自己的權利，增強公民參與意識，使民主深入人心，另一方面，通過引導將公民合理地引入到法制和道德范圍內，并通過教育和宣傳，有針對性的加強公民相關能力和品德的教育，提高他們參與的能力和水平。

第二，不斷提供實踐機會，培養公民的參與能力。再多的教育與宣傳，若脫離了實踐，也會失去意義。對于公民來說，增加它們相關的知識固然重要，而實踐機會亦必不可少。只有通過不斷地嘗試和實踐，才能真正了解公共事務，才會有所收獲，也才能更快更好地掌握參與技能。“授之以魚不如授之以漁”，讓公民在平時的生活中參與到社區乃至社會公共事務中來，不僅可以為社區管理者減輕負擔，更重要的是加強了參與者各方面能力的鍛煉，為將來更好地參與公共治理打下良好的基礎。因而，政府必須在適當的時機對適當的人下放適當的權利，逐漸完成職能轉變，同時也培養公民的參與能力，緩和官民關系，促進基層民主，增強公民的集體榮譽感和責任感，促進社區乃至社會的穩定與和諧。

[1]胡金有.淺析亞里士多德的公民理論[EB/OL].http://www.qikan120.com/qydtinfo.asp?ArticleID=108914.

[2]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005：11.

[3]Richard C. Box. Citizen Governance: Leading American Communities into the 21st Century [M].Calif:Sage Publications,Inc.1998.

[4]黃顯中 李琴.雙軌模式: 共和行政的制度建構—— 公民治理模式再造[J].湘潭大學學報, 2011,1：6-13.

(責任編輯：周建瑜)

2015-01-15

譚玲(1988—)，女，湘潭大學公共管理學院研究生，研究方向：行政管理。

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1008-5955(2015)01-0039-05