四川財政支出結構優化實證研究

覃志立 江世銀

(中共四川省委黨校區域經濟教研部，成都 610072)

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四川財政支出結構優化實證研究

覃志立 江世銀

(中共四川省委黨校區域經濟教研部，成都 610072)

財政支出結構；四川；現狀；實證分析；對策

近年來，四川財政支出規模持續擴大，在促進經濟發展、維護社會穩定、完善社會保障體系，推動科教文衛事業發展等方面發揮了重要作用。但當前四川財政支出結構失衡，制約了其經濟發展的質量和效率。本文在對四川財政支出規模和結構現狀進行分析的基礎上，運用實證研究分析方法，提出了優化四川財政支出結構的政策建議，以提高財政支出整體績效并促進四川經濟社會健康發展。

四川財政支出規模持續擴大，為民生保障、產業發展、基礎設施建設、教育改革發展等方面提供了有力支持。但是，近年來四川財政資金所產生的效用遠低于財政支出增長速度，導致財政支出結構失衡，制約了資金使用效率。為此，分析四川財政支出現狀和問題，提出了優化和調整四川財政支出結構的政策建議，以促進財政運行質量的提高，對引導四川經濟社會可持續發展具有非常重要的理論和現實意義。

一、財政支出結構的理論內涵

(一)財政支出結構的研究現狀

1．國外研究現狀

國外學者對財政支出結構優化的思想最早可以追溯到被譽為“政治經濟學之父”的威廉·配第。在17世紀60年代，他在《賦稅論》中認為財政支出應以提高國家生產力、振興產業為目的，應削減非生產性支出，相應增加社會救濟支出和生產性支出。從18世紀70年代到19世紀前期，亞當·斯密在《國民財富的性質和原因研究》中認為政府的財政支出主要用于國防、司法、公共設施建設等方面。大衛·李嘉圖在《政治經濟學及賦稅原理》中認為減少國家財政支出，將有益于經濟增長。到了19世紀80年代，近代財政學的創始人阿道夫·瓦格納在對英、美、法、德等國的工業化情況進行實證分析的基礎上，提出了“瓦格納法則”，即一國的工業化經濟越發達，該國的財政支出就會相應增加[1]。進入20世紀以來，凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中闡述了政府的財政支出對國民收入的推動作用。馬斯格雷夫揭示了財政支出結構的發展變化規律，即政府財政支出結構隨著經濟發展的不同階段而發生變化。布坎南提出了公共選擇理論，即通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量。

2．國內研究現狀

我國是一個從計劃經濟體制過渡到社會主義市場經濟體制的發展中國家。由于特殊的國情，我國學者對財政支出結構優化理論分析相對較少，其研究始終處于不斷的發展和完善之中。改革開放以來，國內財政學者陳共在《財政學》中提出了優化財政支出結構的方法，即合理界定財政支出范圍和支出比例。侯榮華在《中國財政支出效益研究》中運用生產函數及增長速度方程來解釋支出效益。趙志耘在《財政政策論綱》中認為一國的公共支出結構是受國內宏觀調控政策和國內外形勢所決定。項懷誠在《中國財政50年》中指出財政支出適當增加對公共項目的支出，逐步退出由市場主導的競爭性領域。王雍君在《公共財政學》中通過對公共部門結構、規模、功能等方面的分析，指出價格因素對地方財政支出的影響起著重要作用[2]。賈康在《地方財政問題研究》中提出了關于我國地方財政體制安排的基本思路。柏繼民在《地方財政理論與實踐》中通過分析地方財政支出存在的問題及原因，提出了精簡機構、加強預算管理、調整支出結構等措施。

(二)財政支出及其效益的內涵

財政支出，也稱預算支出，是指政府為提供公共服務和產品，將集中的財政資金用于滿足社會公共需要的活動。其具有公共性、多層次性、非盈利性的特點。由于其涉及范圍廣、內容多，所以財政支出一般可分為以下四類：第一，按經濟性質分為生產性支出和非生產性支出；第二，按最終用途分為補償性支出，積累性支出與消費性支出；第三，按財政支出與國家職能關系分為經濟建設費支出、社會文教費支出、行政管理費支出和其他支出；第四，按財政支出產生效益的時間分為經常性支出和資本性支出。而財政支出效益是指在財政分配活動中所費與所得的對比關系。這里的“所費”包括現實的支出成本以及支出項目對社會其他方面產生的效益減少；這里的“所得”包括現實的支出效益以及支出項目給社會其他方面帶來的效益增加。其特征主要體現在兩個方面：一是經濟效益與社會效益的統一；二是宏觀效益與微觀效益的統一。

(三)財政支出結構及其優化的內涵

財政支出結構，又稱財政支出構成，是指各類財政支出占總支出的比重。其具有整體性、目的性、多層次性、變動性的特點。由于其直接關系到一國社會資源的整合程度，所以要明確以下三點：第一，財政支出結構是財政支出質的規定性和量的規定性的統一；第二，財政支出結構是穩定性與變動性的統一；第三，財政支出具有多層次性和多樣性，是內在聯系和外在聯系的統一。而財政支出結構優化是指在一定時期內，在財政支出總規模占國民生產總值比重合理的前提下，在增加交通、能源、水務等公共基礎設施建設項目支出的同時，增加科教文衛、社會保障和人民收入等方面的開支，壓縮不合理的行政管理費用，使財政支出內部各構成要素符合社會共同需要且各構成要素占財政總支出的比例達到相對合理協調的狀態。其遵循以下五點基本原則：第一，要與經濟發展相適應；第二，符合公共財政基本要求；第三，與政府職能相匹配；第四，具有高經濟效益；第五，動態調整最優化。

二、四川財政支出規模和結構的現狀分析

(一)四川財政支出規模的總體情況

四川財政支出規模是指四川財政支出的總水平，通常用絕對數額如四川財政支出總額、地區生產總值等指標，或用相對數額如四川財政自給率、四川財政支出占四川地區生產總值的比重等指標來表示。四川財政支出規模反映了四川財力使用的方向和目標，它的變動影響著政府財政職能的發揮。因此為了研究其總體情況，將通過以下曲線圖來描述和分析。

從2007年以來，四川經濟處于增長態勢。其財政收入從2007年的850.86億元增加到2784.1億元，增加了1933.24億元；財政支出從2007年的1759.13億元增加到6220.91億元，增加了4461.78億元。從圖1可以看出，四川地方財政收支規模持續擴大，財政收支絕對額快速上升。但其財政收入增速低于財政支出增速，說明財政收支不平衡。四川財政收支差距的擴大，表明增加了地方政府的支出責任，賦予了地方政府更大的權利和活動空間。

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

從2007年以來，四川地方財政收支增幅波動較大，特別是2008年，由于2008年四川汶川大地震的發生，導致當年財政支出大幅增加，財政收入大幅下降，所以該年數據不具有代表性。從圖2可以看出，四川財政收入增幅與財政支出增幅稍有差距。財政支出增幅在絕大數年份適應了財政收入的增幅，尤其是2012年、2013年表現最為明顯。這表明四川財政狀況良好，財政收支增幅變化較穩定。

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

自2007年以來，四川地區生產總值連年提高。其地區生產總值(GDP)從2007年的10562.39億元增加到26260.77億元，增加了15698.38億元；相應地，財政支出占GDP比重從2007年的17%增加到2013年的24%，增加了7%。從圖3可以看出，四川財政支出占其地區生產總值(GDP)比重呈上升趨勢。在上升過程中，曲線圖呈現出一種波動性的特征。此外，四川人均GDP從2007年的11982.02億元到2013年28754.98億元，增加了16772.96億元。根據瓦格納法則，當四川城鄉居民收入增長時，其財政支出會以更大比例增長。因此隨著四川人均收入水平的提高，四川財政支出占其GDP的比重將會提高。

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

自2007年以來，四川地方財政支出增幅在較多年份適應了經濟增長幅度的變化。尤其是2009年到2013年最為明顯。從圖4可以看出，四川財政支出增幅與GDP增幅呈反方向變化。2009年到2011年四川財政支出增幅隨其GDP增幅上升而下降，而2011年到2013年四川財政支出增幅隨其GDP增幅下降而上升，說明地方財政支出能對經濟運行過程中不平衡問題進行調節，當經濟過冷時，財政支出擴張；當經濟過熱時，財政支出緊縮。而四川GDP增幅波動不大且普遍較小，符合四川經濟發展正處于產業結構調整和轉型的省情，表明四川把提高發展質量放在了重要位置，不以GDP論英雄。

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

從2007年以來，四川財政支出自給率波動不大且普遍偏小。從圖5可以看出，四川財政自給率一直小于1，表明財政支出大于財政收入。而財政自給率反映了地方財政收支缺口，進一步表明地方財政缺乏必要的財權，從而加劇了四川對中央財政的依賴，導致四川省政府需要在預算外尋求資金來源。此外，四川財政支出彈性波動較大。而財政支出彈性反映了財政支出變化率對其地區生產總值變化率反應的敏感程度。從絕大多數年份來看，四川財政支出彈性大于1，表明四川財政支出增速快于其GDP增速。

注：財政自給率=財政收入/財政支出；財政支出彈性=財政支出增長率/GDP增長率

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

(二)四川財政支出結構的總體情況

自2007年以來，四川地方財政的各項支出都呈上升趨勢，但增幅大小并不一致。表1顯示了2007年以來四川財政主要支出項目。

表3 四川財政主要支出項目(2007-2013) 單位：億元

數據來源：四川統計：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

從表3可以看出，增幅較大的支出主要有一般公共服務、社會保障和就業、環保、交通運輸等項目，主要原因是近年來四川社會保障體系的不斷完善以及政府加強了對經濟發展的平衡性、資源的合理開采和環境保護等方面的重視。此外，住房保障支出在2009年到2011年間大幅增加，主要原因是按照國家房改政策規定應發放購房補貼的職工人數增加，規范津貼補貼，住房公積金計算基數提高，或是解決職工歷史遺留問題而導致支出需求增加等，而支出資金在2012年到2013年間有輕微下降，主要原因是四川基礎建設支出的減少。商業服務業支出從2010年到2012年呈下降趨勢，在2013年支出上升，主要原因是四川正處于產業結構調整的狀態，制造業領域陷入產能過剩和惡性競爭，盈利能力水平大幅度下降。但教育、醫療、養老、培訓、旅游等服務業領域正處在快速增長的狀態。

三、四川財政支出結構實證分析

(一)選取解釋變量與被解釋變量

為了分析四川財政支出結構對四川經濟發展的影響，需要構建四川經濟發展與四川財政支出結構之間的實證模型。通過表3中四川財政支出項目各數據的分析，從統計學和經濟學的角度選取了解釋變量與被解釋變量。用四川地區生產總值(GDP)衡量四川經濟發展規模情況，作為被解釋變量并記為Y，用一般公共服務、社會保障和就業、科教文衛、農林水事務、交通運輸五個具有代表性的財政支出項目作為解釋變量，分別記為X2，X3，X4，X5、X6。

(二)采集樣本數據

由于四川財政支出項目在2007年進行了改革，所以2007年前后的財政支出的科目和結構發生了很大變化，前后期數據不具有可比性，因此本文選取了四川2007-2013年四川地區生產總值(GDP)和四川財政支出結構數據作為研究對象。為保證模型的建立更具有說服力，通過擴大樣本容量將2007-2013年的年度數據轉化成2007-2013年的季度數據作為樣本數據，數據來源于四川統計局和財政局的預算收支月報數據。

(三)建立回歸方程

對2007年-2013年四川GDP與四川一般公共服務支出、社會保障和就業支出、科教文衛支出、農林水事務支出、交通運輸支出建立多元線性回歸模型，總體回歸方程如下：

Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+υI

利用Eviews7.2軟件對表10中的數據做OLS回歸分析，模型估計結果如下：

Y=7.8194-3.6983X2+4.8625X3+1.0189X4+11.1801X5-10.8134X6

(18.0841)(0.9391)(0.8911)(0.7644)(2.1486)(1.1890)

t=(0.4324) (-3.9380) (5.4570) (1.3329)(5.2035)(-9.0945)

R2=0.9966 F=1304.418 n=28

從回歸方程中的數據可以看出：(1)擬合優度：該回歸方程的可決系數R2=0.9966和修正可決系數R2=0.9959，表明模型對樣本的擬合程度很好。(2)F檢驗：針對H0：β2=β3=β4=β5=0，給定顯著性水平α=0.20，在F分布表中查出自由度為k-1=4，n-k=23的臨界值Fα(4,23)=4.26

(四)模型分析的應用

通過上述分析可以看出：四川一般公共服務支出和交通運輸支出對其GDP產生較大的反作用，而四川社會保障和就業支出、科教文衛支出以及農林水事務支出對其GDP有較大的推動作用。為了提高四川經濟效益和社會效益，合理的一般公共服務支出和交通運輸支出必不可少，但要盡量避免一般公共服務支出和交通運輸支出的過量支出，同時應加大社會保障和就業、科教文衛以及農林水事務等項目的資金投入，合理利用地方財政支出的特定經濟效果，優化四川財政支出結構，從而促進四川經濟的持續健康發展。

四、優化四川財政支出結構的對策建議

通過對四川財政支出規模和結構的現狀分析以及對財政支出結構的實證研究，可以看出四川財政支出結構主要存在公共支出規模較大且效率低下，交通運輸成本高，環保支出力度不夠，社會公共性支出結構不合理、住房保障與商業服務業扶持力度不大等問題，為了促進四川經濟社會和諧發展，在本文以上研究的基礎上，提出了以下幾條政策建議。

(一)控制公共支出規模，提高公共支出效率

一般公共服務支出主要用于保障機關事業單位正常運轉及其項目支出的需要。通過上述回歸方程可以看出，每增加1億元的公共服務支出，將減少3.6983億元的GDP。根據研究表明，美國政府成本支出大約占財政收入的9.9%，歐盟平均為5%，日本僅為2.8%[3]，而四川公共服務支出占財政收入比重一直維持在20%左右。因此可從以下幾點入手：一是加大機構精簡力度，開展控編減員工作。省政府可以從德、能、勤、績、廉等方面出臺加強政府服務工作的實施意見，精簡議事協調機構，對考核不合格者依法予以辭退。二是清理整頓財政供給范圍。目前四川公共服務支出主要是保障黨政機關等社會團體的經費支出，因此應在區分社會團體“公益性”和“經營性”的前提下，減撥經營性社會團體經費。四川省政府可出臺減免所得稅等稅收優惠政策鼓勵企業投資各級政府舉辦的公益性項目，以縮減公共服務開支[4]；或者對政府部分機構進行市場化試點，將部分公共物品承包給私人企業生產，既能降低行政成本和提高行政效率，也能減少政府管理層次和部門壟斷控制。三是應增加政府工作人員的“人均公共服務費用”和“公共服務費用增長率”等指標，將它們作為剛性的控制性指標對各市縣及其職能部門進行監督考核，同時引入“同省異市”和“同市異縣”的競爭機制，作為對各市縣的考核指標，鼓勵其在保障日常工作開支的前提下節約行政成本，對年中需要追加預算的項目進行嚴格審查，盡量減少不合理支出。四是建立符合四川省情的多層次公共經費標準定額體系。如可充分考慮各級政府的財力情況及部門實際工作任務，分別制定不同的公用經費定額管理辦法，合理安排支出，實行綜合預算定額和財政補助定額雙重管理制度，力求最大發揮財政資金的使用效率。

(二)適度降低交通運輸支出，加大環保支持力度

交通運輸支出成本主要包括綜合客運樞紐、內河航運等公共交通基礎設施建設支出、對城市公交、農村客運等公益性行業的油價補貼等方面。通過上述回歸方程可以看出，每增加1億元的交通運輸支出，將減少10.8134億元的GDP，可見四川交通運輸支出對GDP的影響較大。盡管交通運輸業作為一個城市的支柱性產業，帶動著地方經濟的發展，但過度的資金投入會降低資金使用效率，其快速發展也會對四川環境產生嚴重影響。而四川環境保護支出增長緩慢，從2007年的69.66億元增加到2013年的159.95億元，增加了90.29億元，相比其他項目的資金投入而言明顯不足。因此可從以下幾點入手：一是從交通運輸支出中抽取一定比例專門用于環保，并設立交通節能專項資金，對全省交通節能重點項目給予直接投資或補貼[5]；二是在建設城市軌道交通的過程中應支持鼓勵“公交優先”，加快研發新能源、新技術，如使用生物燃料、太陽能等新型無污染燃料作為動力源，以降低交通運輸支出和節約能源。三是應適當提高燃油稅等重要能源資源稅率，使其逐步承擔起調節能源消費、增加財政收入的杠桿作用。在保障財政支出適度降低的前提下，增加的財政收入可以更好地用于環境保護，提供良好的生態環境公共產品。四是合理劃分環保指標，如劃分工業污染防治指標、城市環境保護指標等，將環保支出項目細化到各指標中去[6]，并納入政府經濟建設考核中，在年度預算中要增強政府環保支出的剛性，保障環境監管、科研等方面的正常工作開支。

(三)合理運用社會公共性支出，優化財政支出內部結構

社會公共性支出主要包括科教文衛、農村水事務、社會保障與就業等支出。社會公共性事業作為最貼近民生的事業，其發展在促進經濟發展，改善居民生活水平，維護社會穩定等方面具有舉足輕重的作用。因此可從以下幾個方面入手：一是在四川財政收入總量增長乏力的情況下，優化財政支出結構，重點照顧科教文衛、農村水事務、社會保障與就業等領域的交叉難點，即農村居民的生活保障、福利水平、充分就業等問題。當前四川農村經濟發展存在的主要問題有農業優勢產業不突出，農業生產新技術推廣速度慢，產業化水平低等。因此在科教文衛、農村水事務等財政支出總量保持一定水平的情況下，可在推進小城鎮建設和新型農村社區建設中帶動產業發展，促進農村勞動力就近就地就業、農業增產以及農民增收，并建立農產品價格保險機制，加大對農業的補貼力度。二是由于四川財政收入放緩，財政支出的剛性增長需求增加了各級政府收支平衡的壓力，所以應創新各級政府融資方式，拓展融資渠道，降低對省級財政資金的依賴。在充分考慮自身承受能力的情況下，利用自身的產業優勢，鼓勵自籌資金，減輕省級財政轉移支付的壓力。如在政策允許的范圍內，鼓勵各級政府在地方債方面大膽先行先試，走出一條符合自身發展階段和發展需求的新路。三是立足現有農業科技資源，增加農業技術的推廣投入、農業部門的培訓和教育經費投入，使大多數從事簡易生產的勞動力轉化為技術型“熟練工人”[7]。四是各級政府可通過基金注資和擔保補貼等方式與社會資本合作，加強對重點行業、重點項目的技術改造和使用，既可以得到可靠的資金來源，增加社會公共性支出，又可以引領企業投資和擴大技術普及范圍。

(四)加大住房保障與商業服務業的扶持力度

出于對樣本容量和經濟意義的考慮，本文在做實證分析時沒有把住房保障與商業服務業支出作為解釋變量。盡管這部分支出對四川GDP的影響不明顯，但這部分支出在給予公民安全感和歸屬感, 帶動就業增長等方面意義重大。當前四川保障性住房較少，而居民剛性需求較大。在各地“火熱”的舊城改造和房地產開發的過程中，廉租房、經濟適用房和“二限房”建設項目受到商品房排擠，房產泡沫化現象嚴重。而商業服務業存在就業不充分，區域發展不平衡，農村商務服務業發展滯后等現象。因此可從以下幾個方面入手：一是由于住房存在剛性需求，而房價普遍較高，政府可通過稅收等方式將空置商品房、小產權房調動出來進行租金管制，租賃給中低收入居民。根據各地居民收入水平的差異，對支付能力不足的居民應設置多檔租金予以補貼，既能滿足居民的住房需求，也能解決房地產商資金緊張的困境。二是促進“農民工住房保障行動”制度化。各級政府應結合實際按照一定比例定向供應農民工公共租賃房，形成長效機制，以解決農民工的住房問題。三是各級政府應結合實際實行一些優惠政策來扶持商業服務業的發展，如加強公共信息平臺建設，及時向企業提供相關市場與行業的大數據支持，既能發揮政府自身的優勢，提高財政支出效率，也能為企業節省成本，帶動產業發展。或者注重吸收和利用外資質量、水平以擴大資金流，努力培育新優勢，促進商業服務業的發展。四是各地商業服務業發展不均衡，特別是農村地區。由于農業稅的取消，服務業已成為基層政府的主體稅源，所以應大力拓展農村商業服務，擴大服務品種，重點發展農產品交易中介、職業中介等新興行業，既能提升商業服務業的整體服務水平，也能帶動農民就業創業、促進農民增收。

[1] 李郁梅. 地方政府財政支出結構優化研究:基于我國各省、市面板數據分析[D].重慶大學碩士學位論文.2009:2-5.

[2]邱貴斌.廣東省財政支出的實證研究[D].暨南大學碩士學位論文.2007:4-6.

[3]姜愛玲. 優化財政支出結構的宏觀評價與微觀思考[J].地方財政研究.2013(10) :44-46.

[4]王鐵錚，韓菲.山東省財政支出結構分析[J].時代金融.2014(9) :62.

[5]陳瑩.推動城市交通節能的財稅政策研究[D].財政部財政科學研究所博士學位論文.2013:249-250

[6]陳清，郝睿.地方財政支出績效評價的實證分析：基于徐州市泉山區的研究[J].中國市場.2013(12) :33-36.

[7]付洋，丁杉杉.地方財政支出結構優化問題初探[J].現代商業.2014(17) :101-102.

(責任編輯：白 林)

2015-01-18

覃志立(1992-)，男，四川南充人，四川省委黨校金融學專業碩士研究生，研究方向：區域金融；江世銀(1965-)，男，四川瀘縣人，四川省學術和技術帶頭人，四川省委黨校區域經濟教研部主任、二級教授、碩士生導師，研究方向：區域金融。

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1008-5955(2015)01-0044-07