簡論新型城鎮化背景下政府公共消防治理的法治課題及破解

劉春玲

(武警學院政治工作系，河北廊坊 065000)

一、新型城鎮化帶給公共消防治理的挑戰

(一)公共消防治理客體發生新變化

1.公共消防治理“物”危險性加大

隨著城鎮化程度的不斷提高和社會經濟的不斷發展，公共消防治理“物”的危險性隨之加大。在城市，高層建筑、地下設施數量劇增;公共場所、大型商場、高層建筑、企業等場所生產用油、用氣、用電消耗越來越大;石油化工等企業規模不斷擴大;各種建筑場所改建、擴建、改變使用功能等可能性也隨之加大。在農村的建筑和生活領域，各種新技術、新材料、新產品也被廣泛應用。

2.公共消防治理“域”復雜化

(1)大中型城市極度擁擠。大中型城市是—個由各種功能不同、動態關聯的要素構成的龐大系統。由于我國近幾年城鎮化發展速度較快，城市高層建筑急劇增加，很多大中城市空間極度擁擠和堵塞。［1］一旦發生火災，滅火和救援難度極大，很容易給人員和物資帶來難以估量的損失。

(2)小城鎮迅速擴容。新型城鎮化必然使原有很多小城鎮迅速擴容，使得小城鎮人的要素和物的要素迅速聚集，小城鎮人口、企業、高樓、商店等急劇增加，甚至出現小城鎮規模迅速超過某些原有縣城規模的情況。

(3)農村規模減小。城鎮不斷增加，農村人口大量進入城市，傳統的“鄉村”規模不斷減小，農村剩余人員及其他要素必然重新整合。鄉村整體規模的減小，并不意味著消防治理難度減小。農村出現的很多新要素，如建筑新材料的應用、高樓的出現等，都給政府消防管理工作帶來新的挑戰。

(4)城鄉結合部區域擴張。隨著城鎮的不斷增加，城鄉結合部也隨之擴張，大量的流動性人口、外來人員向城市集中，形成或聚居于管理困難的城鄉結合部。眾多流動人口或新落戶人口住著當地農民自建的簡陋出租屋，大多環境雜亂、交通擁堵，成為消防管理的難點。

(二)公共消防治理相對人出現新特點

1.農村進城人員的“城市化”

新型城鎮化進程中，大量農村人口“進入”或“形成”城市——因為新型城鎮化主要就是指農村人口合理轉化為城鎮人口的過程。由于復雜的主、客觀原因，這些人多數消防法治意識還比較淡薄，防控火災風險能力也比較弱，使得難以預見的火災風險也相應增多。

2.農村剩余人口的“新型化”

與新型城鎮化相伴而生的必然還有農村的“新型化”，農村剩余人口各方面素質還很難適應快速發展的新型農村建設，他們同樣也要面對農村的建筑、生產、生活等新材料的大量應用，其消防意識和觀念還很難做到與時俱進。［2］而且，很多地方農村剩余人口往往以老、幼居多，其消防意識和防患能力堪憂。

二、公共消防治理應對新型城鎮化的主要法治課題

(一)消防法制的主要不適

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)是國家消防法制的核心。2008年，國家已經為適應社會和經濟的發展變化對《消防法》作出了較大調整，但隨著新型城鎮化進程的不斷加速，新《消防法》還是表現出了諸多不適。

1.城鄉一體化消防布局的缺位

我國《消防法》經歷了2008年的修改，城市一元化的消防布局規劃得到根本扭轉，城鄉二元化的消防管理格局初現雛形。［3］國家在2014年3月16日公布的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出了“城鄉統籌、城鄉一體”的新型城鎮化建設目標綱要，對以《消防法》為統帥的公共消防治理法制體系提出了更高要求。這意味著代表著2008年《消防法》巨大進步的“城鄉二元化”消防治理體系規劃已經遠不能滿足“城鄉一體化”的目標要求了，根據新型城鎮化“城鄉一體化”要求，消防法制也應該迅速作出調整。也就是說，消防法制體系必須要快速完成“一元化——二元化——一體化”的轉變。從2008年《消防法》確定城鄉消防建設總體規劃布局到現在約七年的時間里，全國農村消防工作開展得冷熱不均，有的地方正在摸索，有的地方甚至還沒有真正意義上的開始。所以，對于新型城鎮化建設的要求來講，城鄉一體化的消防布局和治理規劃目標確實難度不小。

2.農村消防治理法制保障不力

(1)既有規范執行性較差。由于現行《消防法》原則性較強，以及配套法規的不足，使得政府消防治理面對新型城鎮化建設經常陷入困境，有時甚至致使消防執法部門無所適從。例如，根據我國《消防法》規定，地方各級人民政府對于消防安全布局、公共消防設施和消防裝備具有規劃、調整及完善等職權，這對于消防設施幾乎為零的“新興城鎮”和廣大新農村地區來說至關重要。然而，地方政府如何履職?不依法履行“職權”，應該如何追究責任?似乎遍閱《消防法》規范而不能得。某種程度上講，可能正是由于《消防法》并未規定地方政府相應的法律責任，從而放任或間接造成了部分地區(尤其是農村地區)消防規劃、公共消防設施欠賬太多，嚴重影響新型城鎮化建設的消防安全保證。

(2)農村消防治理法制效用不強。公共消防治理，必須法制先行。與城市相比，廣大農村地區的消防法制建設明顯不足。2008年《消防法》雖然已經規定了“城鄉二元化”消防格局，但其真正適用于農村的規范并不多。雖然有的地方政府根據自己地區的發展現狀制定了關于農村消防治理的地方法規或地方規章，有的地方甚至還專門制定了農村消防規范，如新疆維吾爾自治區的《農村消防安全管理規范(db65/t3163—2010)》。但總體上來看，現有農村消防規范作用發揮不理想。從內容上來看，其更多體現的還是對農村消防的一些“自治規劃”?，F有的地方消防規范一般都強調村民委員會的消防工作等內容，并沒有從法律制度供給的高度［4］、從法定權利(權力)和義務的角度去解決農村公共消防治理困境，如農村消防執法規范缺失、消防執法人員配給和消防設施供給嚴重不足等問題。

(二)消防治理方式亟待變革

新型城鎮化必然要引起行政治理方式的變革，公共消防治理領域也不例外——新入城人員和農村剩余人員的消防意識和消防法制認知欠缺對于公共消防治理來說就是一個不小的挑戰。

消防工作，預防才是重點。因此，如何做好公共消防安全教育和宣傳工作，是應對新型城鎮化建設必不可少的課題。城市居民數量劇增，素質參差不齊;農村人口素質不高。如果公共消防治理工作還像過去那樣“開開會，發個文”，必然行不通。所以，政府必須認清城鎮化這種社會變遷帶給公共消防治理工作的挑戰，從城鎮化發展的實際出發，用創新的思維謀劃科學、有效的消防治理方式規劃。

(三)消防供給的嚴重異化與不足

政府公共消防治理的核心內容是消防公共產品①消防公共產品可以分為軟性產品和硬性產品兩部分:軟性產品如消防法律、治理活動等;硬性產品如消防設施、物品等。的供給，其治理的最優目標是實現供給主體與客體之間的協調和資源利用的最高效率［5］。我國消防供給一直是以城市為中心的一元格局，至今并無明顯改觀。面對新型城鎮化進程中農村的新變化，消防供需矛盾日益凸顯，已成為制約農村消防治理工作的瓶頸:我國消防管理體制與新型城鎮化建設需求不相適應，各消防法律關系主體作用沒有得到充分發揮;城鄉消防工作體系缺乏總體協調性，執法力量的城鄉統籌規劃缺乏必要法律保障，難以形成適應新型城鎮化健康發展的長效機制;廣大農村(包括部分城鄉結合部)地區消防工作缺乏相應的財力作保障，防火監督人員匱乏，滅火救援隊伍數量嚴重不足、設施建設遲緩。

三、新型城鎮化背景下政府公共消防治理法治課題破解路徑

面對新型城鎮化建設，公共消防治理必須不斷修正與完善其制度內容、行為方式及產品供給，以適應城鎮和鄉村組成要素急劇變化的客觀需求。

(一)完善消防治理法制體系及內容

新型城鎮化的推進，需要法律制度建設發揮基礎性保障作用。新型城鎮化發展帶給消防安全工作的挑戰日益嚴峻，與相關法律保障缺失直接相關。法律制度建設對于公共消防治理中的權力設定、職能定位、運行規則、規劃安排、程序規定、協作機制、爭議解決、基礎設施配套與管理、裝備配置都有著至關重要的作用。因此，亟須以政府的消防行政管理職權和職責的履行為核心范疇及主線索，系統規劃新型城鎮化過程中政府公共消防治理的權力體系構成及行使“線路”，并力促消防治理理念的及時更新。

現行城鄉分割的消防管理制度體系資源配置失衡，阻礙和影響著以“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征”的新型城鎮化建設的實施與推進。在新型城鎮化建設中，消防安全法律保障要做到:綜合運用消防行政組織法與行為法理論及行政治理功能實現理論;統籌規劃城鄉消防基礎設施;合理確定各級政府及公安機關消防機構等部門權力配置;強調消防法制的協調統一，職能分工、責任追究、權利救濟等法制原則與要素有機配合。只有消防法制體系及內容更加完善，才能適應并推動新型城鎮化建設順利進行。

消防法制體系及內容完善主要包括以下幾個方面:城鄉一體化消防安全法律體系的構建是新型城鎮化建設的重要內容及保障;城鄉基礎設施統籌規劃與落實必須以法律的形式予以確認;城鄉統籌的消防安全法律體系需要一個全新的制度構建——這對于新型城鎮化建設至關重要;政府治理法律責任追究體系的建立是消防安全實現的根本保證。

(二)創新政府消防治理方式

1.激發消防治理動力源

社會是由眾多社會成員個體、組織、團體、群體、階層、階級等要素或單元(即社會主體)相互聯系、相互作用而形成的一個復雜的關系體系系統。公共消防治理，政府是核心主體，但絕不能成為唯一主體，唱獨角戲，必須有效實現“群防群治”的目標策略。針對新型城鎮和新型農村人員素質特點，政府必須堅持激發多元主體公共合作意識策略，充分調動一切可能的有利于新型城鎮化社會消防安全的民間社會資源，通過多種形式的、全方位的社會合作，推動城鄉消防治理整體布局和目標的實現。有效激發消防治理動力源，具體來講，可以按照法制運行的階段過程分為三個層次。一是在消防治理規范制定和決策層面，應該倡導民主式的、參與型的社會治理模式，通過激發和引導消防相關利益群體“主動”、“合理”、“有序”和“有效”的參與，確保消防相關立法和決策的科學性與民主性。二是在消防執法監督層面，提倡和形成說理式、溝通型的治理模式，提高消防執法監督行為的可接受性與能動性。三是在消防法律救濟領域，推行多種救濟機制并存、主體多元參與的模式，以行政復議、行政訴訟和民事訴訟為救濟主渠道，充分認識和發揮調解、和解的重要作用，形成功能互補、運行有序的多元消防糾紛解決體系，提升消防糾紛化解的實效和徹底性。

2.豐富消防治理工具箱

現代政府治理不能再主要依靠命令、強制、處罰等傳統的剛性治理手段，要善于發現和運用符合現代社會發展規律和特點的剛柔并濟的治理工具。新型城鎮化是一個嶄新的社會歷程，政府在消防治理過程中必須與時俱進，不斷豐富治理工具箱。例如，政府在公共消防治理過程中，應該深入認識和靈活使用行政指導、行政獎勵、行政調查與評估、行政合同、行政幫助、行政和解等新興治理方式，因勢利導，充分激發和釋放不同社會主體的主觀能動性和無窮智慧，確保群策群力，保障和推動新型城鎮化進程的順利推進。

3.創新治理方式、方法

新型城鎮化的核心要素是“人”，政府消防管理方式、方法也必須在這個城鎮化中的“人”字上做足新功夫。作為政府消防公共治理主要主體的公安機關消防機構，面對從農村剛剛迅速涌入城鎮的“人”，面對新農村對大量生產、生活新型材料無所適從的“人”，肯定不能拘泥于原有的簡單執法套路，面對消防治理領域的新問題、新事物，不能“三板斧”后便無計可施。公安機關消防機構必須“遇新則新”，積極創新消防治理新方式、新方法。例如，《消防法》所明確的消防宣傳和消防教育工作就需要全新的方法和思路。在新型城鎮化過程中，提高消防宣傳和消防教育水平及效果是做好公共消防治理工作極其重要的必要前提和根本保障。針對新型城鎮化帶來的城鎮和農村人口特點，消防宣傳和消防教育必須擴大范圍，極力擴展覆蓋面，不斷提升影響力，有效提高民眾整體的消防常識及法制意識。可通過協調通信部門開辟短信宣傳平臺，開通消防微博或微信公眾號等平臺宣傳防火常識和消防法制問題;可以通過街道居委會、村民委員會上門發放消防宣傳資料，講授消防知識;可以通過社會大講堂等形式，邀請專家、學者開展相關的消防講座;也可以發動新聞媒體等媒介平臺，報道當地消防工作開展情況和重要消防事件，全方位地切實提高新型城鎮化建設下群眾的消防意識。

(三)加強農村及新興城鎮等地區的消防供給

新型城鎮化背景下，政府必須采取有效措施，在農村和新興城鎮等地區加大公共消防供給，以保障城鄉消防工作均衡、協調發展。政府要勇于改革現有的消防管理體制，加大消防執法監督人員的配備，不斷壯大滅火救援隊伍，解決滅火救援人員數量嚴重不足的突出問題，與新型城鎮化建設需求相適應。城鄉消防工作體系必須整體規劃，切實保障對廣大農村及部分城鄉結合部等消防設施匱乏地區的財力投入，保障消防基礎設施的有效投入。

［1］王本兵.我國城鎮化發展的制度創新研究［D］.青島:中國海洋大學，2011.

［2］柯芳，張翠.城鎮化背景下鄉村治理面臨的機遇和挑戰［J］.重慶理工大學學報:社會科學版，2011，(10).

［3］劉春玲.簡析政府職能轉變之明確性原則——以消防法律文本為視域［J］.武警學院學報，2013，(11).

［4］史際春，肖竹.公用事業民營化及其相關法律問題研究［J］.北京大學學報:哲學社會科學版，2004，(4).

［5］高秉雄，張江濤.公共治理:理論緣起與模式變遷［J］.社會主義研究，2010，(6).