立法先行 質量為本

馬懷德（中國政法大學副校長）

立法先行 質量為本

馬懷德（中國政法大學副校長）

黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。如何做到立法先行，如何保證立法的質量，只有找到當前我國立法中存在的問題，才能有效解決。現階段立法工作的問題可以概括為：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民參與立法的途徑和方式均受到諸多限制。相反，立法更多體現了部門利益，部門起草法律，就會反映部門的色彩和利益。二是立法的科學性不足。從立法計劃編制到起草、論證、審議，到法律的頒布、編纂、修改等各個階段都存在專業性、科學性不足的問題。三是改革與立法的關系沒有解決好，改革突破現行法律造成改革于法無據，改革先行、修法滯后的問題還比較普遍。為此，建議如下：

一、改進立法方式，拓展人民參與立法的途徑，最大限度地遏制部門利益，實現立法民主化

鑒于目前立法方式和立法程序還存在很多問題，建議修改《立法法》，重點解決立法程序和方式中長期存在的部門立法問題，破除立法部門主義，消除部門利益，實現民主立法。要改革現在的部門起草法律制度，必須擴大人民的有序參與，通過專家論證、公開征詢立法項目、委托無利害關系第三方草擬法律法規草案等方式，完善立法聽證、論證和公開征求意見制度，讓立法更加體現廣大人民的意志，順應民心，反映民意。同時，要嚴格限制部門起草法律法規，部門可以提出立法項目建議和計劃，但是，經過論證后決定起草的立法項目，要交由人大專門委員會或者第三方起草，這個過程中可以聽取吸收部門的合理意見和建議，淡化乃至徹底消除立法中的部門色彩，防止立法被部門“綁架”。同時，要健全人大及常委會主導立法的體制機制，確保重要的、事關全局性、整體性和綜合性的法律草案由人大專門委員會或者立法工作機構主持起草，只有將立法的起草權控制在人大，才能從根本上解決部門利益和地方保護主義法律化的問題，也才能形成統一的法治和法律實施格局。當然，遏制立法中的部門利益，還必須強化各級人大及其常委會的立法能力。要增加人大常委會專職委員的比例，逐步實現立法機構成員的專職化。要延長人大常委會的會期，確保有充分的時間開展立法工作。還要充實立法工作機構的力量，提高工作人員的法律專業化、職業化水準，建立常委會委員助理制度，協助專職委員從事立法調研、起草、論證等工作。

二、應當強調立法的科學性，改變過去“立法宜粗不宜細”的做法，提高法律規范的精密化程度

要重視法律的“立改廢”工作。對于那些新出現的經濟、社會問題，應當及時制定相關的法律規范；對于那些實踐證明不適宜的法律規范，應當及時修改；對于那些嚴重滯后于經濟、社會發展的法律規范，則應當及時廢止。例如，現存的240多部法律，大多制定于十幾年甚至二十多年前，已經遠遠落后于時代，現行的實踐也早已突破了法律規范。但是，如果按照我們現行的立法程序完成這些法律的廢改立工作，可能還要幾十年，顯然難以適應形勢要求。為此，建議改革立法程序，延長常委會會期，增加專職委員數量，實現常委會全職化，同時加強專門委員會和法制工作機構的力量，提高起草和審議法律草案的能力和質量。

法律規范不僅在內容上要具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴密，避免出現政策性用語。為了保證法律規范的可執行性，法律所規定的內容一定要具有可行性，要避免法律規范與道德規范的混同。法律規范只是社會控制的一種手段，其并非萬能的治病良方。因此，提高立法質量的一個內容就是避免將道德規范法律化，而要保持法律規范與道德規范之間的適當張力，從而實現二者功能的互補。

由于大量法律法規面臨修改，如何做好法律法規的編纂也是立法中的緊迫任務。建議修法時原條文排序不變，廢除的條文標明廢止，修改的同時載明新舊條文。法律編纂時增加活頁法律匯編，便于補充，減少浪費。

三、處理好改革與法治的關系，做到改革于法有據，改革與修法同步

今天我們進行的改革，既有政策的變革，更有法制的改革。為了推進改革，需要修改已經過時的法律法規，制定新的法律法規，還要廢止部分法律法規。究竟是改革先行還是修法先行，一直是爭議的問題。從科學性上看，改革先行并探索出成熟的經驗，才能制定、修改和廢止法律；但從法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依據和支撐，要么違反現行法律法規，導致改革與法治相悖，缺乏合法性。為此，應當確立法治與改革并行的理念，立法與改革相銜接，重大改革要于法有據，獲得法律授權，立法要主動適應改革需求，修法與改革同步，切實做到立法先行，發揮立法的引領和推動作用。對于改革實踐中比較成熟的經驗和做法，要及時上升為法律，用立法的方式將其固定下來，推而廣之。對于改革確需突破法律的，要通過立法程序審慎研究論證，通過單項或者一攬子授權的方式，允許在授權的期限和范圍內加以實驗。對于嚴重阻礙改革落后于現實的法律法規規定，應當及時加以清理和廢止。對于改革實踐確需的法律法規，立法機關應當積極推動，加快立法，實現改革與立法修法同步。

（責任編輯 張文靜）