公共法律服務產品化可行性研究

公共法律服務產品化可行性研究

廣東省中山市司法局、廣東省中山市律師協會課題組

黨的十八屆四中全會提出，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。廣東省中山市先行先試，從2013年以來，開始著手構建公共法律服務體系，并于2013年12月制定出臺《中山市構建公共法律服務體系五年規劃》。工作中，我們堅持邊實踐、邊探索、邊思考，創新理念，提出了“公共法律服務產品化”這一概念，積極組織公共法律服務產品的研發和推廣，并取得初步成效。我們認為，公共法律服務產品化可以成為構建公共法律服務體系的重要抓手，是引導律師等社會力量參與社會治理、推動社會治理現代化的實踐路徑，也是發揮律師專業優勢、助推法治中山建設的重要載體。“產品”理念，在構建工作中創新提出了“公共法律服務產品化”這一概念。簡要來講，公共法律服務產品化就是指律師等法律服務工作者，利用專業知識、辦案經驗和法律素養，將無形的服務提煉成一套相對固定的、具有詳細服務內容和服務流程的方案（產品）。它一方面使客戶群體了解法律服務的基本評價標準，從而衡量這一法律服務內容和方式能否滿足自己的需求，另一方面使法律服務工作者針對每一個案件實現服務質量的統一管理和跟蹤控制，從而規范法律服務方式。簡言之，通過產品化，充分體現出公共法律服務的專業性，更使之能看得見、摸得著，可復制、可量化、可考核，便于推廣。

一、公共法律服務產品化的概念分析

公共法律服務既是公共服務體系的重要組成部分，同時也是教育、醫療等其他公共服務的有力保障。《中山市構建公共法律服務體系五年規劃（2013-2017）》雖然已經出臺，但構建工作是一項系統性工程，宏觀的政策指引也需要落實到具體的方法、措施上。因此，必須創新理念和工作模式。

在工作實踐中，我們發現，如果僅僅是把原有的司法行政職能簡單地打包整合，那無疑是“新瓶裝舊酒”，傳統法律服務存在很多問題和不足，對構建工作的深入推進和可持續發展造成了障礙。比如：傳統法律服務無形化、過于寬泛，與消費者感知度、認知度之間存在矛盾；傳統法律服務的內容和質量沒有統一標準，無法量化，難以評估考核；傳統法律服務的過程中信息不對稱，消費者缺乏掌控，難以建立信任感；傳統法律服務提供者的能力，消費者事前無從判斷，也很難貨比三家；傳統法律服務往往是“等客上門”、被動接受委托，沒法主動營銷、推廣，很難形成規模化，等等。

我們從經濟學研究中得到啟發，借用該學科的

二、公共法律服務產品化的重要性和必要性分析

我們認為，公共法律服務產品化不僅僅是一個概念的提出，更是一個理念的更新，對于創新公共服務供給模式、加快法律服務業發展、引導有效需求，都具有重要意義。

第一，是構建公共法律服務體系的重要抓手。體系構建工作不僅僅是黨委政府的事情，更需要社會各界的廣泛參與。公共法律服務產品化的提出，首次從客戶群體的角度出發來思考問題，通過研發和推廣公共法律服務產品，變被動服務為主動服務，同時也使公共法律服務由無形服務有形化。并且，公共法律服務產品化必能促進服務標準化、規范化，進而帶動公共法律服務規模化。以此為切入點和抓手，可以大大豐富公共法律服務體系的內容和形式，推動構建工作深入、可持續發展。

第二，是推進社會治理現代化的有效途徑。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標。公共法律服務產品化正是創新社會治理方式的有益嘗試。一方面，律師作為具有專業知識的社會力量，通過提供不同類型的法律服務產品，有效參與社會治理，大大淡化社會治理的行政化色彩。另一方面，政府通過購買公共法律服務的方式，將一部分社會管理職能通過市場機制轉移給社會組織承擔，提高社會的自治能力。中山律師首期研發的140項公共法律服務產品中，涉及基層社會治理的就有31項，占總數的22%，也從側面反映出律師參與社會治理的熱情和能力。

第三，是建設法治中山的重要支撐。隨著“依法治國”基本方略的不斷實踐，我市法治建設的任務日趨繁重，各級政府法律需求的不斷增加、依法行政程度的不斷提高,迫切需要高質量、專業化的法律服務提供支撐。公共法律服務產品化實現了服務有形化、流程標準化、成果可視化，為各級黨政機關采購法律服務提供了便利。2014年以來，中山律師針對黨政機關、基層組織、國企等法律服務的剛性需求對象，共研發了140項公共法律服務產品。其中涉及黨政機關的有54項，占總數的39%；基層組織治理的有31項，占總數的22%；國企治理的34項，占總數的24%；校園治理的7項，占總數的5%；商會協會組織治理的7項，占總數的5%；其他組織治理的7項，占總數的5%，都和中山法治建設息息相關。可以預見的是，隨著公共法律服務產品化理念的普及，以及公共法律服務產品的逐步研發、營銷及運用，我市黨政機關公權力規范運行的水平將逐步提高，全社會法治理念和法治意識將逐步增強，將大大助推我市法治建設。

三、公共法律服務產品化的可行性分析

2014年開始，我局和市律協圍繞市委市政府重大發展戰略和重點項目建設、經濟社會轉型升級和基層群眾對法律服務的需求，開始探索將法律服務產品化，研發法律服務產品，分別于2014年6月、7月編輯發布第一輯、第二輯《公共法律服務產品目錄庫》，工青婦、人社局、南朗鎮等黨政群機關成功采購，產品研發和推廣初見成效。

實踐證明，公共法律服務產品化既是經濟社會發展的客觀需要，又回應了黨政機關和社會各界的法律需求。在政策支持、價值導向、市場需求、研發力量等方面都是可行的。

（一）公共法律服務產品化具有強有力的政策支持。十八大強調，要改進政府提供公共服務方式。2013年9月26日，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。就我市而已，《中山市構建公共法律服務體系五年規劃（2013-2017）》等文件，也把政府購買服務作為主要保障方式來實現公共法律服務體系的有效運作。這些都為公共法律服務產品化提供了政策指導。

（二）中山律師業的發展是公共法律服務產品化的內在動力。近年來，中山律師業不斷發展壯大，法律服務資源相對豐富，具備一定的產品研發能力。截至2014年6月底，全市已有社會律師所74家，社會執業律師676名，律師所及律師人數年均增長率在10%以上；2014年以來，先后有41家律師所、87個律師團隊投入到公共法律服務產品研發來。這些都為公共法律服務產品化奠定了基礎。加上傳統法律服務業務趨于飽和，整體律師創收增長緩慢，我市律師業發展也遇到了瓶頸，行業內部蘊含著通過產品化全面提升發展水平的迫切需求。公共法律服務產品化的提出，可以說是中山律師業做大做強的突破口，倒逼全市律師隊伍轉型升級，由單打獨斗的萬金油式律師，適應公共法律服務產品化的要求，向團隊化、專業化轉變。

（三）日益增長的法律需求為公共法律服務產品化提供了廣闊的市場前景。就我市而言，在社會建設領域實施的簡政放權、事權下放、普遍建立法律顧問制度等各項改革措施，對黨政機關運用法律思維和法治方式處理問題的能力提出更高的要求。我們調研的51個市直部門和23個鎮區中，還有30%的鎮區和部門沒有法制機構；38%的市直部門法制機構只有1人，42%的鎮區法制機構沒專人或只有1人，依靠自身力量難以滿足法律需求。尤其是推進政府購買公共服務的大背景下，公共法律服務產品化更是遇到難得的歷史機遇。黨政機關和社會各界法律需求的日趨增長，為公共法律服務產品化提供了足夠的拓展空間。

四、公共法律服務產品化的實踐途徑分析

兩輯《公共法律服務產品目錄庫》共包含8個服務種類、215個服務方案，其中律師研發的產品有140個，充分體現了中山律師參與熱情和研發能力。但公共法律服務產品化的實現，不僅僅是產品研發，更需要產品的營銷推廣、落地應用，以及法律服務市場的培育。目前，我市公共法律服務產品化剛剛起步，未來還有很長的路要走。

（一）要提高公共法律服務產品的質量。從市場化角度來講，產品質量好壞事關該產品的生死存亡，也是公共法律服務產品化能否實現的基礎。要在律師隊伍中培養鍛煉一批研發人員，針對不同服務對象的法律需求，以標準化為核心，研發出不同類型的、服務內容豐富、服務流程良好、服務質量有保證的法律服務產品，不斷豐富公共法律服務產品“菜單”。

（二）要有步驟、分主次地開展公共法律服務產品營銷推廣。既然把法律服務作為一種產品，產品只有推向市場，獲得消費者認同，才能實現自身價值。但考慮到產品推廣的成果率、推廣成本、律師團隊的經驗等因素，在推廣上要分清輕重緩急，可先在公共領域（黨政機關）推廣，再到社會領域（人民團體、社會組織、國企等）逐步展開。一旦市場通過標桿產品得以打開，個別團隊、律師所是無法滿足到整個市場的需要的，其他律師所則可以借鑒標桿產品的實踐經驗，進一步擴寬市場，推動我市律師公共法律服務產品的全面普及。

（三）要盡快制定政府采購法律服務流程。我們在對全市70家律師所進行調研時，針對“拓展政府法律服務中遇到的主要困難”這一問題，認為“政府法律顧問缺乏公平競爭的選聘機制”有54家，占總數的77%，在所有困難中位居第一。黨政機關是公共法律服務產品的主要購買主體。基于法律的高度專業性，公共法律服務產品和普通貨物商品、其他服務類產品相比有很大區別。因此，要結合公共法律服務產品的特點，制定出一整套政府采購法律服務的程序和運作流程。目前，我局已組織市律協草擬了政府采購法律服務的流程，爭取市財政局等部門的支持，力爭早日實施。

（四）要進一步落實完善政策保障。雖然國務院多次強調，要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，并于2013年專門出臺指導意見。但實踐中，目前我市各級黨政機關購買公共法律服務產品的意識還有待增強，經費支持還遠遠不足。比如，上述“拓展政府法律服務中遇到的主要困難”這一問題，認為“政府部門對律師認識有偏見、對法律顧問重要性認識不足”的有37家，占總數的53%；認為“政府部門缺乏經費保障”的有25家，占總數的36%。因此，要把《中山市構建公共法律服務體系五年規劃》中組織保障、政策保障和經費保障等各項機制真正落到實處。把公共法律服務納入我市社會建設中長期規劃，將法律服務產品列入與之配套的全市基本公共服務目錄體系，為公共法律服務產品化提供強有力的政策支撐。

（責任編輯 張文靜）

數據庫

2014年，各級司法行政機關和廣大人民調解組織認真貫徹落實《人民調解法》，堅持和發展“楓橋經驗”，大力加強醫療衛生、道路交通、勞動爭議等行業性、專業性人民調解組織建設，行業性、專業性人民調解工作取得了積極成效。2014年，全國共設立行業性、專業性人民調解組織3.6萬個，化解行業性、專業性矛盾糾紛110余萬件。全國人民調解組織共調解矛盾糾紛933余萬件，調解成功率97%，為深化平安中國建設、維護社會和諧穩定作出了積極貢獻。

（來源：《法制日報》，2014年12月25日，“司法行政機關大力開展行業性專業性人民調解”）