復合聯動:城市治理創新的邏輯與現實路徑——基于杭州上城區實踐的個案分析

何顯明

一、有效治理:城市治理創新的現實目標

治理或善治，是近30年來全球公共事務治理變革的核心命題。進入新世紀以來，治理與善治已成為國內相關領域尋求公共事務變革之道的最重要的話語資源，相關領域因此實現了一次重要的話語轉向，①參見何顯明:《市場秩序擴展進程中的地方治理模式變遷——基于浙江的個案研究》，載何顯明主編:《浙江現象:優化地方治理的探索》，中央黨校出版社2006年?！耙灾卫砼c善治制度安排為對象的制度政治學構成了比較政治分析的一個新范式”。②孔繁斌:《治理與善治制度移植:中國選擇的邏輯》，《馬克思主義與現實》，2003年第3期。十八屆三中全會明確將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標，標志著經過適度改造的治理理論已經進入政治主流，這對于探討城市治理創新的方向和路徑無疑具有重要的指導意義。

治理和善治理論在城市公共事務管理過程中的滲透和運用，很自然地催生了城市治理(urban governance)的理念和實踐。在治理理論和“第三條道路”等思潮的刺激下，基于城市善治的城市合作治理，已不再僅僅是理念、思路的創新，而是演變成了諸如城市治理重心下移、伙伴制治理、民主化治理和公民治理等多種治理實踐。2000年5月，聯合國人類住區中心發表的《健全的城市管理:規范框架》宣言，提出了健全的城市管理的七項標準①申劍、白慶華:《城市治理理論在我國的適用》，《現代城市研究》，2006年第9期。，即可持續性(sustainability)、下放權力和資源(subsidiarity)、公平(equity)、效率(efficiency)、透明度和責任制(transparency and accountability)、市民參與和市民作用(civic engagement and citizenship)、安全保障(security)，集中反映了基于城市善治愿景的城市治理創新潮流。

治理與善治理論濫觴于西方社會生活秩序經過數百年發展演變逐步形成政府、市場、社會各居其位又相互補充的治理結構的大背景之下。與此形成鮮明對照的是，中國并沒有經歷過一個長期的社會分化過程，并沒有發達的社會自治傳統，政府與市場、政府與社會、公共領域與私人領域相對分離等實現多中心治理的現實條件在中國城市中并不具備。一方面，雖然經過30多年的調適，城市政府的角色定位和運行機制發生了深刻的演變，但全能主義國家的歷史遺產和黨政二元行政主體的體制格局，決定了政府依然在城市治理中發揮著決定性的作用。更重要的是，政府在城市治理中的角色定位、政府的組織架構和運行機制，還將長期處于動態的調整過程，短期內尚無法形成清晰的政府權力邊界，以及由此決定的社會組織發展及功能發揮的自主性空間。另一方面，城市社會組織的發育嚴格地講還處于起步階段，社會組織的自主治理能力提升和市民的公民意識發育遠未達到足以支撐政府大規模地退出社會治理的地步。因此，“城市善治”對于中國的城市治理創新來說，只是一種愿景目標，而不可能成為現實的實踐?，F階段的城市治理創新的目標還只能定位于政府主導下的合作治理，定位于“城市有效治理”。

正如沒有普適的政府角色定位一樣，世界上也不存在普適性的城市治理模式，不同的經濟社會發展階段，不同的文化歷史背景，特別是不同的政府、市場、社會的互動格局，決定了不同的城市需要選擇不同的城市治理框架，需要根據有利經濟持續健康發展，有利于城市和諧穩定，有利于城市居民生活品質提升的原則，來創造適宜的城市治理運行模式。中國的城市管理創新需要廣泛借鑒西方國家城市治理模式轉型的歷史經驗及創新潮流，但更需要立足中國現實，探索有中國特色的現代城市治理體系。我們認為，著眼于城市的可持續發展，正視城市治理面臨的現實挑戰及其存在的突出問題，“城市有效治理”的內在邏輯及其具體目標應當是:整合治理資源、協同治理主體、激發創新活力、維護和諧秩序、滿足多元需求、創造品質生活。

在社會資源的占有日益分散化，而公共服務需求日益多樣化的背景下，要緩解政府公共治理資源匱乏，難以應對紛繁復雜的城市治理需要的局面，就必須通過創新城市治理結構，在逐步緩解體制內治理資源碎片化困境的同時，有效整合體制內與體制外資源、傳統治理技術與現代治理技術，形成復合型的治理體制及其運行機制，將分散在社會多元主體中的治理資源有效地整合到城市公共治理過程中來。

治理資源的整合客觀上提出了治理結構變革的要求。社會多元行動主體只有其正當權益受到充分尊重，并能夠以平等的姿態參與公共事務治理時，才有可能在參與過程中積極貢獻自身擁有的獨特資源，從而不斷豐富城市治理的方式及治理技術。創造政府主導的多中心治理或復合式治理格局的關鍵，是政府在大力培育城市多元治理主體的同時，積極探索城市協同治理的參與機制、協商機制、合作機制，將多元主體的參與訴求及其蘊含的治理潛力吸納到政府主導下的城市治理框架之中，以提升城市治理的整體效能。

城市既是現代經濟發展的主要平臺，也是引領、支撐整個國民經濟發展的主引擎?，F代城市治理的目標，不是單純的秩序維護，而是實現活力與秩序的有機統一。城市的有效治理，不可能建立在壓制和犧牲公眾的自由權利基礎上，而必須最大限度地激發城市發展的創造性活力，有效推動創新型城市以及創意城市、智慧城市的發展，以城市經濟的轉型升級為城市治理奠定堅實的物質基礎。十八屆三中全會提出的“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”，無疑應當成為有效的城市治理的基本目標。

實現城市生活秩序的和諧穩定，是實現城市有效治理最現實的任務。現代城市的和諧穩定，必然是一種動態的，能夠形成良性循環機制的和諧穩定。它要求城市治理主體特別是政府在及時地緩解、化解現有的社會問題、社會矛盾的同時，通過創新治理體制，最大限度地減少社會問題、社會矛盾的產生，最大限度地提高城市治理框架容納社會沖突的能力。為此，就必須充分保障并不斷擴大城市居民的政治權利、社會權利和文化權利，牢固地確立“包容性城市”的發展理念，使城市真正成為進入城市的所有居民實現自己的夢想的開放式平臺。

城市是人類選擇的一種生活方式，滿足市民的基本生活需求，提升市民的幸福感，是城市治理的基本任務?，F代城市治理創新的核心價值導向，是以人為本。城市治理的人本性，強調的是城市治理對城市主人生存發展需求的有效滿足。人的生存和發展的需要，是考慮一切城市問題的根本出發點，如何滿足人們追求自由、愉快生活的需要，應當成為城市管理的內在目標和規則。城市化的中后期，正是市民公共服務需求和社會權利訴求迅速提升的時期。面對公共服務需求的日益多樣化，城市治理不僅要保障市民的基本公共服務需求，而且需要通過創新公共服務供給方式，適度滿足多元社會群體多樣化甚至個性化的民生服務需求，來增強市民對城市共同體的認同感和歸屬感。

城市治理的目標將隨著經濟社會的發展而逐步提升。對于發達地區的城市特別是其主城區來說，在小康生活的基礎上追求品質生活，將是城市生活變遷的主題。品質化的生活不僅需要品質化的公共服務，而且意味著一種品質化的生活方式。公共生活空間、公共生活傳統的塑造，將成為城市治理創新的重要內容，它將在廣泛的參與實踐中不斷增強市民對城市作為其生活家園的認同感。

二、城市“復合聯動治理”的上城模式

在進入新世紀以來蔚然成風的地方治理和城市治理創新實踐中，杭州無疑是國內最受關注的城市之一。持續近20年的創新歷程，鮮明的以民主促民生的城市創新理念，亮點紛呈的創新績效，使杭州成為觀察中國城市治理創新的重要場域。上城區作為杭州的主城區，城市治理創新一直走在全市的前列，更是初步形成了一個具有自身特色的現代城市治理框架。

上城區緊鄰西湖和錢塘江，行政區劃18.1平方公里，轄6個街道辦事處、51個社區，常住人口34萬。上城區是南宋皇城所在地，歷史悠久，文化底蘊深厚，2013年全區實現地區生產總值716億元，財政總收入90.59億元，地方財政收入57.43億元。近些年來，上城區以強烈擔當意識和責任意識，積極主動地推進城市治理創新，治理創新實踐遍布區、街道、社區各個層面。在區一級層面，上城開展了全區范圍的區域化大黨建探索，著力通過構建共建聯動機制，整合駐區資源，優化公共服務，推動科學發展，促進社會和諧，為建設具有國際水準的高品質中心城區奠定堅實的組織基礎。區政府大力實施公共服務和公共管理標準化，全面推進區一級政府行政職能的標準化管理，力圖使每一項具體事項都有標準可依循、可操作、可檢查、可評價。與此同時，上城區通過建立健全“網格化、服務化、信息化、透明化”四化聯動機制，著力推進由傳統粗放式管理向現代精細化管理的轉變。在街道層面，上城區涌現出了以“湖濱晴雨工作室”、黨員會客廳、“民間食安辦”、草根質監站、民間改善辦等為代表的一系列公共服務和社會管理的創新載體。在社區層面，上城區率先建立了“333+X”的社區大服務體系，充分發揮政府、社會和市場在公共服務供給上的各自優勢，既有效地提高了公共服務供給的效率，又較好地滿足了社區居民多元化的服務需求，被民政部確定為中國和諧社區“上城模式”。

從創新領域來看，上城區的治理創新實踐，以保障和改善民生、提升基層社會管理效率為重點，廣泛涉及黨組織的組織體系和運行機制創新，政府行為的規范化、透明化，社會組織和公民的治理參與等等。從創新的方式來看，上城既有“湖濱晴雨工作室”為代表的城市治理的民主協商機制創新，有“民間食安辦”、草根質監站、民間改善辦等為代表的復合型參與主體的培育，也有“網組片”社會服務管理聯動平臺、“智能城管”、居家無憂平臺等為代表的以技術創新整合公共服務和管理資源的成功實踐。

涉及區、街道、社區各個層面和城市治理的各個領域，黨組織、政府部門、媒體、社區組織、民間組織和城市居民廣泛參與其中的上城區城市治理創新，經過多年來的探索實踐，已初步形成了一個以復合性和聯動性為特色的城市治理體系框架。我們將這一治理體系初步命名為“城市復合聯動治理體系”，并將其運行機制概括為黨政主導、多元復合、整合聯動、跨界協同。這里，“黨政主導”體現了這種創新實踐所貫穿的自上而下的運行邏輯，黨委政府面對城市治理的種種現實挑戰，在現有體制框架要求內，通過機制創新、技術創新，增強城市治理的有效性，是所有創新實踐發生及其深化的真實背景?！岸嘣獜秃稀狈从沉它h委政府為克服城市治理資源匱乏的困境，適應社會結構分化的趨勢，主動將體制內外的多元治理因素吸納到黨委政府主導的城市治理過程中來所形成的城市治理結構開放化的趨勢?！罢下搫印弊鳛樯铣菑秃下搫又卫眢w系的核心，反映了以組織創新和技術創新整合城市治理資源，重塑公共事務治理的流程，打破傳統城市管理條塊分割、職責不明的治理難題的創新主旨?！翱缃鐓f同”反映的是以治理結構和治理方式創新，構建體制內外多元治理主體的民主協商載體，實現復合治理、合作治理的努力。

(一)黨政主導:議程引領與機制保障

地方黨委是區域經濟社會發展和公共事務治理的總攬者、協調者。在上城區的城市治理創新中，區委始終是城市治理創新議程的設置者和重大問題的決策者。2008年上城區第八次黨代會確立了建設“具有國際水準的高品質中心城區”戰略目標，2010年上城區委又明確了“幸福上城、實力上城、精致上城、智慧上城、生態上城、和諧上城”“六位一體”的品質上城目標體系。2011年上城區第九次黨代會，圍繞“推進國際化 提升幸福感”，進一步明確了城市發展和管理的創新方向。這些創新目標，通過自上而下的目標責任制和黨政工作考核機制，分解落實到各個部門和街道、社區，轉變為城市治理創新的具體任務及其實施的具體項目。為保證黨委制定的創新任務得到落實，并保證各項治理創新實踐的推進符合黨委確定的指導思想，上城區還形成了以黨建創新引領各項創新實踐的機制，確立了“創新組織架構、理順體制機制、整合區域資源、搭建有效平臺、豐富活動載體”，構筑“上下相通、左右聯動，縱向到底、橫向到邊”的城市區域化大黨建工作格局的思路。顯然，這里“創新組織架構、理順體制機制、整合區域資源、搭建有效平臺、豐富活動載體”等等，幾乎就是上城區各領域各種旨在提高治理績效的創新實踐共同的創新思路，區域化大黨建的探索由此也就成為各項城市治理創新實踐的范本。

政府是城市治理創新實踐的主要實施者，上城區政府通過積極主動地推進公共服務和公共管理標準化，以政府自身的改革創新，成功地扮演了城市治理創新的示范者角色。上城區的公共管理與公共服務標準化建設的思路，概括地講，是以規范公權、服務民權為目的，以構建政府職能標準化體系為核心，以制定具體職能管理標準為基礎，以推進標準實施和動態完善為重點，全面推進區一級政府行政職能的標準化管理，通過對政府具體職能的標準化，彌補現行法律法規制定的空白與執行中的縫隙，使每一項具體事項都有標準可依循、可操作、可檢查、可評價，保證各項行政職能統一、規范、明確地履行。經過幾年的實踐，上城區已制定出臺154項標準，其中國家標準1個、省級標準5個。通過標準化建設，理清政府各部門的職責，有效地彌補了現行法律法規制定的空白與執行中的縫隙，規范了行政行為，成為權力清單制度建設的先行者。政府推進城市治理創新的另一種重要方式，是以財政投入來促進城市治理創新重點項目的實施，從而主導整個城市治理創新的大局。近四年來，上城區民生保障支出以每年平均10.4%的增幅增長，為以民生保障和改善為重心的城市治理創新的總體進程提供了有力資金支持。2011年上城區投入大量資金，實施了居家養老服務全覆蓋工程，為60歲以上老人提供6大類50個項目的個性化、規范化的居家養老上門服務。為配合“網格化、服務化、信息化、透明化”四化聯動的城市社會管理創新，2010年以來上城區整合政府各部門資源，累計投入1100萬元左右，逐步建成了以110為依托的社會應急聯動中心。2010年區財政還投入500萬元開發了全國第一個“智能城管”系統——“城管執法智能管控平臺”。

(二)多元復合:構建開放性的治理結構

上城區的城市治理創新在堅持黨政主導的同時，高度重視培育和吸納其它社會行動主體，其構建的城市治理體系對社會協同和公眾參與保持了較大的開放性。除各級黨政機關外，參與到城市治理創新中的實踐主體，包括市場主體、駐區單位、社區、社會組織及廣大居民。其中社會組織，既包括“兩新組織”、社區內部的社會組織、公益組織，也包括黨員會客廳、湖濱晴雨工作室、草根質監站、鄰里值班室、民間改善辦、“民間食安辦”等社會復合組織，以及“樓道事務中心”、“市民觀察臺”等社區群眾自治組織。為更好地推進社會組織積極參與城市治理創新實踐，上城區成立了社會組織發展服務中心，出臺了《上城區社區社會組織備案管理辦法》，并將社區社會組織培育發展工作列入和諧社區年度考核內容。

“不管公共管理者承認不承認，愿意不愿意，喜歡不喜歡，歡迎不歡迎，在今天，公民參與都將在人們的社會政治生活中發揮越來越重要的作用，體現越來越大的影響力?！雹伲勖溃菁s翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第3頁。對于發展中國家來說，公眾增長的參與熱情既是促進公共事務有效治理的重要資源，也是國家治理體系面臨的重要現實挑戰。只有積極主動拓展公眾參與的制度化渠道，創造公眾參與公共事務治理的有效機制和載體，將公眾的參與熱情納入政府主導的公共事務治理軌道，才能在促進公民有序參與的同時，充分發揮公眾參與在公共事務治理中不可替代的作用。上城區是杭州民主促民主實踐的發源地，在黨委政府的積極引導下，城市居民通過社區組織和民間組織，參與到自身利益密切相關的民生問題和其它公共事務的治理中來，已逐漸形成風氣。目前以黨員會客廳、湖濱晴雨工作室、草根質監站、鄰里值班室、民間改善辦、鄰里值班室、樓道事務中心、市民觀察臺等為代表的許多社會復合組織和民間組織，都創造了一系列有效的居民參與公共事務治理的載體和機制。

在社區治理層面，上城區在共建、共治、共享的社區復合服務管理體系中，上城區普遍建立了社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站“三位一體”的組織架構，形成了社區黨組織為領導核心，通過社區居委會開展基層民主自治，由社區公共服務工作站負責執行社區行政事務、服務居民，三個機構交叉任職、合署辦公的社區管理模式。而“333+X”的社區大服務體系借助于政府、社區、社會組織的分工合作，形成了公共性服務、公益性服務、商業性服務三大服務方式，衍生出可不斷拓展的眾多服務項目。上城區還在全省首創“四評一結合”和諧社區評價體系，對社區公共服務、社區居民滿意度、社區民生實事項目、社區社會組織發展、社區民情聯系等方面工作進行綜合評價，并在居民滿意度測評中引入“第三方”組織測評，形成了以居民滿意為導向，多元主體共同參與的新型社會管理與社區工作評價體系。

(三)整合聯動:重塑城市治理的運行邏輯

單個部門分工過細的專業化管理難以有效應對日益復雜化的城市治理問題，以及部門之間職能交叉、職責不明，形成諸多相互推諉扯皮的部門壁壘現象，是現行城市管理體制不適應城市治理現實挑戰的突出問題。在不改變體制和組織框架的前提下，推進治理結構的開放化，建立跨部門、跨界的聯動機制，是城市政府特別是區級政府提升治理效能的必由之路。上城區通過主動培育和吸納多元治理主體，有力地推進了城市治理結構的開放化，緩解了城市治理資源匱乏的問題。隨之而來的城市治理創新的問題就是，如何構建部門之間以及體制內外多元行動主體之間的整合聯動機制，實現多元主體有效合作。

城市治理的整合聯動，在體制創新上的最優選擇，無疑是推進組織整合，即探索和構建適合現代城市治理需要的大部門體制。受制于體制變革的自主權，上城區合乎邏輯地采用了替代路徑，即構建非實體化的部門協調機制。在區一級層面，上城區根據城市治理面臨的突出問題，設立了九個聯席會議組(黨風廉政組、宣傳動員組、組織人才組、區域經濟發展和工業發展組、現代服務業發展組、民生保障組、社會管理組、城建城管組、績效考核組)，負責協調解決難以明確具體職責部門或單個職能部門難以解決的疑難問題。與此同時，上城區還廣泛運用技術整合來彌補組織整合的不足，作為城市治理的綜合信息平臺和指揮調度平臺，上城“網組片”服務管理聯動平臺借助于網絡信息技術，設立覆蓋各職能部門的統一界面，通過創新治理信息和指令信息在部門之間的流轉方式，重塑治理流程，建立起了部門之間的合作治理機制以及無可推諉的剛性責任機制。通過技術創新并輔之必要的組織創新，上城區的城市復合聯動治理體系不僅有效地整合了分散在各個部門的治理資源，而且實現了60個區屬職能部門之間的聯動響應，打破城市治理的部門壁壘現象，城市治理的效能得到了顯著提升。

(四)跨界協同:培育民主治理機制

以網格化管理實現管理重心的下移，以網絡化治理實現管理的精細化以及公共事件回應的迅捷化，是目前各地應對城市治理挑戰的兩種比較常見的創新路徑。理論界將此稱作“政府社會治理技術化”①渠敬東等:《從總體支配到技術治理:基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。。網格治理平臺的廣泛建立，增進了政府與社區及居民的交互作用，為社會組織和居民參與城市治理提供了便捷的渠道。但與此同時，一些地方也因政府力量的強力下沉，以及數字技術的廣泛引入出現了“社區行政化”趨向，制約了社會自組織秩序的成長。上城區的復合聯動治理體系，除了注重運用技術整合手段來構建跨部門的聯動機制，還一直致力于通過推進治理結構的開放化，以及治理方式的民主化，來營造跨界合作的有效載體，從而以多元治理主體之間廣泛的面對面的溝通對話，增強了社會各界的參與意識、合作意識和協商意識，彌補了城市治理創新的單純技術主義路徑的缺陷。

在推進治理方式的民主化、協商化方面，上城區影響最大的成功案例，就是“湖濱晴雨”工作室?！昂I晴雨”既是一種民生訴求的表達、匯聚機制，一種城市治理的信息收集機制，更是一種城市公共事務治理的溝通機制和協商機制。“湖濱晴雨”工作室通過“問計于民”這一渠道鼓勵居民積極參與工作室組織的各種懇談會和大討論等活動，通過與“杭網議事廳”、“浙江在線”、“我們圓桌會”的聯動，建立與網絡、電視等媒體的跨界合作，發揮匯聚民意、吸納民智的功能，進而逐步演變為城市治理的重要公共平臺，將黨政部門、社區基層組織、居民、媒體等不同的社會行動主體聯結起來，建立了一種跨界聯動機制。2011年，上城區在全區推廣“湖濱晴雨”模式，黨政、市民、媒體、社會“四界聯動”的“民主民生溝通工作室”以問題為導向，建立健全“民眾參與、部門協同、媒體監督”的公共問題協商機制，努力做到“具體問題小協商”(通過街道、社區、居民自我協調處理解決)、“共同問題大協商”(政府、媒體、專家、居民四方協同解決)，推動了民主協商的制度化、規范化和長效化。以“湖濱晴雨”工作法為代表的協商民主治理實踐表明，“以民主促民生”，從最容易引起城市居民共鳴的民生問題切入，能夠有效地激發公眾的參與熱情，并將公眾的參與熱情導入政府設定的軌道，實現有序參與與合作治理的有機統一。同時，借助于黨政機構與社會各界面對面的緊密互動，城市協商治理能夠有效地增進城市居民與政府的信任合作關系，提升公共政策的執行效率。2009年以來，在杭州市對縣(市、區)的綜合考評中，上城區的社會評價均名列前茅。據杭州市綜合考評統計，上城區2010－2012年居民平均滿意率分別達到 92.78%、94.17%、95.19%，呈逐年上升態勢，上城區也被評為“全國和諧社區建設示范區”和“全國社區志愿服務活動示范區”。

三、上城“城市復合聯動治理體系”建設的啟示及前瞻

“城市復合聯動治理體系”，是上城區按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的思路創新城市社會管理格局的重要成果，同時也廣泛汲取了合作治理、協商治理、民主治理、多中心治理等現代城市治理理念和技術，集中體現了當前中國城市治理創新的趨勢。在此，各級黨委不僅通過常規的領導體制，而且廣泛借助于城市治理創新議題和議程設置，直接領導和協調著幾乎所有重要的創新實踐。政府作為創新實踐的主導著，不僅直接承擔著重要創新項目的具體實施，而且通過健全鼓勵創新的考核機制，為創新實踐提供經費保障等形式，引導著各項創新實踐。社區組織和社會復合組織、公益性民間組織，在黨委政府的領導下則逐漸承擔起城市治理的參與者的角色。借助社會復合組織及復合治理機制，特別是社區治理創新，市場主體以及普通市民也以多種方式，參與到城市治理的網絡中來。最終，所有的城市治理主體，通過政府構建的各種服務和管理技術平臺，被整合到統一設置的城市治理創新實踐中來。

“城市復合聯動治理體系”，借助于一整套整合機制和協同機制，有效地整合了各種治理資源和治理技術，形成了一個多元復合、相對完整的城市治理體系。一是多元治理目標的復合?！俺鞘袕秃下搫又卫眢w系”不是一個簡單地追求城市靜態穩定的行政管控體系，也不是偏重于盤活城市發展資源的城市經營運作體系，而是一個旨在實現城市管理與服務、“共治”與“共享”有機統一的現代治理體系。二是多元治理主體的復合?！俺鞘袕秃下搫又卫眢w系”在黨委政府的領導下，通過積極培育多元社會治理主體，健全多元治理主體參與治理的機制、載體，有效地將多元主體整合進了的政府主導的城市治理框架之內，充分發揮了多元治理主體在城市治理中不可替代的功能。三是多元治理機制的復合。“城市復合聯動治理體系”將中國城市管理優良傳統與現代公共事務治理方式、本地創造的治理經驗與外地創造的成功經驗有機地整合在一起，創造出了適用于不同領域的各種有效的治理機制，提高了城市治理的總體績效。四是多元治理手段的復合?！俺鞘袕秃下搫又卫眢w系”整合了傳統與現代各種有效的治理手段(工具)，既充分顯示出了現代網絡技術在城市治理中的重要功能，又充分挖掘和發揮了民間治理智慧在現代城市治理中的作用。

“城市復合聯動治理體系”的最大特色，是“以復合實現聯動”，其運作的關鍵樞紐則是運用現代網絡技術構建的聯動平臺。這其中，“網組片”服務管理聯動平臺，作為全區復合治理最大的綜合平臺，用技術手段將全區各個職能部門和公共組織整合于同一個城市治理的響應平臺上，在現有體制的框架內較好地實現了治理資源的整合，打破了部門之間畫地為牢、相互推諉的壁壘，較好地建立起部門之間的聯動機制?！俺鞘泄芾碇悄芄芸仄脚_”(智能城管)，則以技術整合實現了城管指揮調度系統與街面執法管理人員，執行系統與監督系統之間的信息共享，在顯著提高了城管部門對城市管理事務的回應效率的同時，重構了城管部門運作體系的行政流程?！熬蛹覠o憂”平臺將政府、社區組織、公益及市場主體整合到社區公共服務過程中，也較好地回應了社區居民日益多元化甚至個性的服務需求。

從創新的導向及實際水平來看，上城區“城市復合聯動治理體系”，可以理解為傳統單中心治理向現代多中心治理的過渡形式。一方面，這種治理模式適應了城市生活及治理環境的深刻變遷，通過有效地整合城市治理資源，在很大程度上改變了傳統的以政府為單一管理主體，以行政控制為基本手段的管控型城市治理格局，初步形成了政府主導下的多元主體的合作治理格局。另一方面，受宏觀體制以及治理條件的限制，這種城市治理模式與“多中心治理”，甚至真正意義上的現代城市治理還有比較大的距離。當然，這種距離也恰恰為上城未來的城市治理創新提供了廣闊的空間。

其一，受制于大轉型時代社會秩序變革的深刻性、復雜性，以及繁重的維護城市社會秩序穩定的壓力，上城區的“城市復合聯動治理體系”從總體上講，是傳統自上而下的行政管控體制與現代治理方式、治理技術的融合，體現了一種行政管控為主，治理方式、治理技術創新為輔的城市管理格局。我國整體社會秩序還處于劇烈變動和重組過程之中，轉型社會共有的社會解組、社會失范及社會沖突等現象，以及中國在特定的歷史和體制背景下形成的發展方式所派生出一系列特殊問題，改革進程長期積累的諸多社會矛盾等等，都使各級政府面臨極為繁重甚至嚴峻的維護社會穩定的壓力。這種現實挑戰決定了治理創新只能在確保總體穩定的前提下謀求漸進式的治理結構和治理方式的創新。城市治理同樣也不例外。由于社區體制遠未理順，其對社會成員的吸納功能遠不足以承受巨量流動人口的壓力;社會組織發育水平，特別是其自主治理能力依然較低，尚無法及時承載政府轉移出來的公共服務和社會事務管理職能，導致理論上可以借助于社會組織的自主自律和合作治理解決的諸多社會問題、社會矛盾，現階段上事實上還只能由政府承擔起來。而當政府在“維穩壓倒一切”的壓力機制作用下不得不將大量社會事務承攬下來時，行政體制的慣性又決定了政府往往會自覺不自覺地過多運用行政手段來追求當下社會秩序的靜態穩定，甚至因此而阻礙社會自組織秩序的成長。在上城區的“城市復合聯動治理體系”中，社會協同和市民參與都達到了一定的水平，整個城市治理結構已經出現了許多顯著的變動，但整個城市秩序的維護，城市公共事務的治理，首先依賴的不可避免依然是政府的行政管控體系。

其二，“城市復合聯動治理體系”所推動的城市治理結構的開放化，以及多元治理主體的聯動、協同治理，依然明顯地受制于現行條塊體制的掣肘。以“網組片”服務管理聯動平臺為例，雖然在整合部門資源，強化部門聯動上取得了明顯的成效，但“條塊分割”體制依然嚴重制約著聯動機制的有效性，垂直管理的條條部門因不受制于區級政府，往往缺乏應有的合作意愿，實時處置率明顯低于區政府的職能部門。顯然，“城市復合聯動治理體系”在治理結構、治理方式及運行機制上的創新，尚未得到大部門體制改革強有力的體制支撐，客觀上造成了只能以技術整合來實現聯動治理的局面。

其三，“城市復合聯動治理體系”基于讓“每一寸土地都有精細化管理，讓每一戶人家都有心貼心服務”的理念，去整合體制內外的服務和治理資源，以最大限度地回應居民的服務需求，并對城市管理遇到的問題做出快速反應，這種實踐在政府與市場、政府與社會的關系尚未理順，政府對市場干預過多、對社會事務包攬過多的現象還相當常見的條件下，往往很容易誘發政府職責的無限制擴大。事實上，“網組片”服務管理聯動平臺在實際操作過程中已經暴露出了政府包攬過多的問題，出現了許多社區居民通過協調、溝通自行解決的問題也經由這個系統報送上來，并得到響應、解決的現象。這些現象如果長期得不得到解決，不僅會不斷加劇政府部門的負擔，將政府部門的精力大量消耗在社區自治和社會組織的公益服務可能解決的日常生活瑣事之中，而且會抑制社會治理主體的發育及其自主治理能力的提升。

毫無疑問，“城市復合聯動治理體系”是現階段城市治理的有效模式。相對于傳統的城市管理模式，其對城市管理問題的回應能力，對城市居民的服務供給能力均有了顯著的提升。更重要的是，這一治理體系對于城市治理結構、治理方式的創新都表現出了較大的開放性和適應性，呈現出了對新的治理要素、治理技術相當大的吸納能力。但嚴格地講，在政府與市場、政府與社會關系尚未得到嚴格界定，政府的行為邊界尚不清晰，政府的組織架構還迫切需要進行大規模的整合、重塑，同時社會組織發育和公民理性參與水平還比較有限的情況下，這種治理體系離真正意義現代城市治理還有很大差距，還需要進行持續性的探索和完善。