城市邊緣社區“在地治理”模式探討:以法國經驗為例

史春玉

在對城市貧困社區的治理過程中，究竟應該以特定公民個體還是應該以特定地區為基本治理對象，是半個多世紀以來在歐美國家長盛不衰的議題。政府究竟是應該給予窮人足夠的手段幫助他們離開日益惡化的社區，還是應該嘗試加強貧困社區建設，改善社區品質，這也不是一個容易回答的問題。以個人為單位的治理策略，即“人本治理”(people－based)模式，旨在消減個體貧困提高其流動機會以幫助這些貧困個體獲得更好的生活;以地點為單位的治理策略，即“在地治理”(place－based)模式，其治理對象通常是特定的社區、地點，具體目標是進行地方建設，消除根深蒂固的地方貧困。本文謹以法國邊緣社區治理經驗為例，討論在對城市貧困地區和人口進行治理過程中“在地治理”模式的實踐困境與問題，同時對“在地治理”與“人本治理”模式在學界的二元對立爭論進行介紹和分析。

一、邊緣社區的“在地治理”模式

(一)“在地治理”模式及其反對者的批評

就經驗實踐而言，“在地治理”與“人本治理”均有古老的歷史，在中國古代社會就存在針對貧困地區建設和貧困人口援助的政府組織移民與城市流民分流政策;①丁鼎，王明華:《中國古代移民論述》，《安徽師大學報(哲學社會科學版)》，1997年第4期。但就理論研究層面而言，它們是伴隨著西方1960年代公民平權運動的興起而成為重要研究議題的。早期，“在地治理”主要是針對貧民窟住房、基礎設施等物理空間的改造，后來隨著地方自治運動特別是新公共行政運動的興起，同時也迫于治理績效及“人本治理”模式支持者的批評壓力，“在地治理”無論從實踐層面還是理論層面都做出了很多的調整和拓展，如在注重對貧困社區物理空間的改造之外，倡導社區居民參與，培育社區的人力資本和自我發展能力等。但基于各國歷史傳統和現實政治、經濟、社會情形，“在地治理”的內源性發展策略從現實執行效果來看并不是十分理想。由此也使“人本治理”與“在地治理”各自支持者之間的論爭經久不衰。

“人本治理”策略的支持者認為“在地治理”策略的成本要遠遠高于其所帶來的收益，是一種笨拙的策略，既不經濟也不具有生產力，②Winnick Louis.“Place Prosperity Versus People Prosperity:Welfare Considerations in Geographic Redistribution of Economic Activity”.Essays in Urban Land Economics in Honor of the Sixty － Fifth Birthday of Leo Grebler，University of California Real Estate Research Program，1966，p.273.主張應該盡可能地避免使用“在地治理”。因為該策略以地點為治理單位，容易導致政策執行出現偏差，達不到預期的效果，如經濟發展政策的受益者往往是土地持有者、投資企業甚至是地方政府，而貧困居民則可能會承擔因為經濟復興所帶來的房價和物價上漲的代價，與此同時，他們未必就能享受到經濟發展所帶來的就業機會和收入增長。③Nestor M.D，“Reconciling People and Place in Housing and Community Development Policy Essay”，Georgetown Journal on Poverty Law＆Policy，Vol 16，No.1(2009)，Available at:http://ir.lawnet.fordham.edu/faculty_scholarship/150，最后咨詢時間，2015 －04 －30.相反，“人本治理”模式能夠超越地域局限，以個體的特定需求為目標，是一種相對有效的可取做法，可以幫助貧困地區的居民遷移到能夠給他們帶來更多人生機會的地區。

此外，“人本治理”模式的支持者認為，全球化和城市化的發展在很大程度上改變了人口流動特征，公民的個人流動選擇更加自由，對特定地區的依賴越來越小。④Friedman Thomas，The World is Flat:A Brief History of the Twenty － first Century，New York:Farrar，Straus and Giroux，2005，pp.158 －159.因此，城市決策者應該通過提供高質量的公共服務和便利設施來吸引自由流動的居民，給予貧困居民直接物質援助，幫助他們搬遷到居住環境較好的社區，使其能夠享受到更好的醫療、入學、就業等方面的服務。⑤Glaeser Edward，Triumph of the City，New York:Penguin Press，2012，p.21.

路易斯·維尼克(Louis Winnick)可能是第一個從手段和結果角度分析“在地治理”與“人本治理”兩種不同模式的學者。在他1966年發表的《地區的繁榮還是人民的繁榮》一文中，維尼克反對“在地治理”模式，認為從總體上而言該治理策略并不能增加當地的就業、商業和住房機會，并且這種策略是“笨拙的，成本高的，通常是不平等的”。⑥Ibid.他對“在地治理”模式的反對理由近年被愛德華·格萊澤(Edward Glaeser)發展，后者被廣泛閱讀并帶來爭議的代表文章有《政府該重建新奧爾良還是該給居民開支票就?》⑦Glaeser Edward，“Should the Government Rebuild New Orleans，Or Just Give Residents Checks?”The Economics’Voice ，Vol.2，No.4(2005)，pp.25 －31.，《布法羅還能回來嗎》。⑧Glaeser Edward，“Can Buffalo ever come back?”City Journal，Autumn，2007，Available at:http://www.city － journal.org/html/17_4_buffalo_ny.html，最后咨詢日期:2014年12月26日。簡而言之，上述幾位學者都支持“人本治理”策略，主張通過對公民個體直接物質援助的形式如開住房支票等方式幫助他們離開貧困社區。

(二)支持者對“在地治理”模式的辯護

“在地治理”模式的支持者認為，貧困是呈空間性分布的，很多低收入家庭通常都是集中居住。這些貧困居民所面臨的首組系列問題是個人資源的缺乏，如工作技能、工作機會、便宜的公共交通、可承擔的房租/房貸等。同時，貧困地區通常也面臨著空間性公共物品提供不足的問題，包括基礎設施匱乏、教育落后、治安惡化等外部性問題。①Crane Randall＆ Manville Michael.“People or Place?Revisiting the Who Versus Where of Urban Development”.Draft Working Paper.Cambridge，MA:Lincoln Institute of Land Policy，July 2008.這些現象在貧困地區非常普遍且根深蒂固，不是簡單地給予貧困者金錢援助或者將貧困居民遷走就可以解決問題的。并且，以遷移政策為主的“人本治理”策略也并不總是成功的，因為有時住在貧困地區的居民并不一定就能離開(因為富裕社區不肯接受移民人口)，或者他們自己不愿意離開(因為那里有他們的社交網絡以及對居住地區的情感)。②Turner M.Austin ＆ Briggs Xavier，“Assisted Housing Mobility and the Success of Low － Income Minority Families:Lessons for Policy，Practice，and Future Research”，Urban Institute Metropolitan Housing and Communities Center Brief，March 2008.因此，如果說貧困是呈空間性分布的，且又在短期內無法大面積消除的話，政策制定者就應該給予“在地治理”模式一席之地，至少是政策選擇方面，如加大對貧困社區的學校教育、社會治安、基礎設施和經濟發展等方面的投入度。

哈佛大學社會學系教授羅伯特·桑普森教授指出，“人本治理”策略把貧困人口看作是孤立的個體，忽略不計他們所生活的地理空間背景，認為將一個人從壞的社區遷徙到好的社區可以在很大程度上改善個人的生活境況和機遇。但實際上除了個別案例之外，居住社區的變化非但不能改變個人的人生機會，這些居民還把他們自己的社會問題帶到新社區里去，導致犯罪活動在整個城市的擴散。③Sampson Robert，Great American City，Chicago:University Of Chicago Press，2012，pp.261 －262.此外，“人本治理”策略把社區看作是靜止穩定的，但實際上移民運動則可能動搖接納社區的既有秩序和人口結構。桑普森調查發現，一個社區黑人人口的增加會導致白人和拉丁裔人口遷出該社區。結果，遷移到新社區的貧窮黑人希望在那里得到一種更好的生活，但很快發現他們的到來使新社區變成了和他們離開社區近似的樣子。

在2012年出版的《美國美好城市》一書中，桑普森教授以大樣本數據調查為支撐，證明公民個人流動選擇和其原來成長生活的地方有緊密的聯系并且受制于這個因素，貧困居民的遷移選擇往往是那些和他原居住環境相類似的社區，如種族隔離嚴重、各種不利條件高度集中等。所以，桑普森認為，通過提高個體流動性和個人選擇機會的治理策略注定是失敗的，在某種程度上，社區選擇居民而不是居民選擇社區。從長遠來看，以社區建設為政策目標的“在地治理”模式比以提高個體的流動和選擇機會的“人本治理”模式更有效。④Ibid.p.327.

盡管邊緣社區治理在策略模式選擇問題上存在著理論上的巨大爭議，但從現實實踐來看，很少有國家采取單一的治理形式，它們總是要么以“在地治理”為主，輔助以“人本治理”，或者相反。從經驗來看，歐洲國家在邊緣社區脫貧問題上一般傾向于采用“在地治理”模式，法國尤其被視作典型。

二、法國城市邊緣社區的“在地治理”模式

(一)邊緣社區形成背景——不當的城市規劃與移民政策

邊緣社區，法國官方文件與媒體一般稱之為“Quartier sensible”，直譯為“敏感社區”。法國政府之所以采用“敏感社區”這個概念，而不是“貧民社區”、“貧困社區”等概念來命名這些事實上的貧困地區，原因有二:一方面是因為“敏感”一詞是中性詞，不帶任何價值判斷和意識形態色彩，不至于使這些社區被人為地打上社會歧視標簽，同時也不會招致人權組織的指責和非議;另一方面因為這些社區本身的脆弱性，往往是社會問題易感地區，是政府政策的晴雨表。但鑒于中文理解的方便，本文仍然采用國內使用比較普遍的“邊緣社區”這個概念。

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和英美國家不同，法國的邊緣社區一般位于城市郊區，社區人口從幾千人到幾萬人不等，以無業或半失業的外國移民為主，住宅類型一般為整齊劃一的高層樓群，公共服務設施匱乏且通常破敗不堪，社會治安惡劣，通常被其它地區的居民視作“暴力社區”或者“法外之地”。法國目前官方確定的邊緣社區有751個，其中717個位于特大城市，涉及大約450萬居民，相當于法國總人口的7.6%①Avenel C.＆Sagot A.“La Politique de la Ville:Repères?”，La Vie des Idées，5 Juin 2013，http://www.laviedesidees.fr/La － politique － de － la－ville－Reperes.html，最后咨詢日期，2015－05－30。(法國政府主要根據當地失業情況、居民平均教育水平、住房條件、犯罪率等指標來界定邊緣社區)。法國城市邊緣社區的形成固然受城市化自身發展規律的影響，即城市高檔社區與貧民社區的自然分化，但法國的情形有其特殊性，它尤其是不當的城市規劃政策與移民政策所致。

二戰后，法國百廢待興，在中央集權政府強有力的推動下，法國從50年代開始進入快速的工業化建設時期。這些大中型工業設施，一般圍繞大城市郊區而建。為適應工業化發展而帶來的就業人口的快速增加，法國政府圍繞著這些工業區修建了一系列的配備有基本衛生設施的高層簡易住房群，用來安置在附近工廠工作的工人和管理干部，作為他們在購買自己正式物業前的短期過渡房。此時這些社區的居民以法國白人為主，外國移民是少數，社區問題主要表現為簡單的鄰里矛盾問題。70年代初期爆發的石油經濟危機結束了法國“輝煌三十年”的快速發展，法國的工業受到極大的沖擊，郊區大量的工廠被迫關閉，隨之是就業工人和干部的分流;而得益于同期政府房地產刺激政策，有經濟能力的中產階級陸續在市中心購置產業，搬離郊區，中下階級及外國移民則成為經濟危機首當其沖的受害者，被迫滯留在這些社區。與此同時，從1974年開始，法國政府終止原來的勞工移民政策，導致以家庭團聚為名義的外國移民數量的迅猛增長，這些以老人、婦女、兒童為主的外國移民，被安置在那些空置了的高層建筑小區里。社區的人口結構發生顯著逆轉，由原來的以法國白人中產階級為主變為以中下及貧民階層和外國移民為主，社區里的種族問題逐步取代鄰里問題成為突出問題，且越來越嚴重。②Dossier Ressource de l’ORIV，La Politique de la Ville en France:Fondments，Evolutions et Enjeux，Aoùt 2009.法國從政府到社會都開始擔心這些社區，會不會變成美國那樣的“黑人暴力社區”(《Gettos Noirs》)?會不會變成城市的毒瘤，影響整個城市的秩序和穩定?法國的邊緣社區治理政策就是在這樣一個背景下被提上議事日程的，主要是為了預防和阻止“城市暴力”。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville，Une Exception Fran Caise”Espaces et sociétés，No.128 － 129(2007)，p.72.

需要指出的是，盡管法國政府對邊緣社區問題意識較早，治理行動也比較迅速，但邊緣社區問題歸根結底在很大程度上是法國政府自身不當的城市規劃與移民政策種下的苦果:首先，經驗證明，在人口流動性極強的現代城市社會，高層建筑群型居民社區看似可以將居民集中管理，但實際上是把本來已經原子化了的居民家庭再次隔離成一個個從外部很難和其建立聯系的堡壘，其內部居民之間也很難建立起一種密切關系，這無論是對城市治安和秩序的管理，還是對社區的組織動員和集體行動，都極其不利;其次，70、80年代左派執政期間對以家庭團聚為名的移民現象放任自流，導致不具勞動能力或者勞動技能偏低的外國移民大量涌入法國，入境之后，這些移民又被集中安置在已經邊緣化了的城市郊區，從而人為地導致了貧困人口的規模性集中，而貧困邊緣社區一旦形成，將很難治理。法國40年來對邊緣社區的艱難治理歷史也證明了這個問題。

(二)法國“在地治理”模式的歷史發展

西方國家中最早將邊緣社區問題治理提上正式議程并制定出一系列嚴肅的施政計劃的國家，要數法國、美國和荷蘭;但和其它兩國相比，法國的政策最具有持續性:無論是何種政黨上臺執政，都把改善邊緣社區的住房、教育、治安條件，實現社區善治作為主要施政內容;在治理策略上，左、右派政黨在施政側重點上可能會有所區別，如左派政黨更注重社區民生保障問題，而右派政黨更注重當地經濟發展和社會治安問題，但基本上每一屆政府都采取“在地治理”策略，不同政策相互之間都有一定的繼承性，每一期新的政策的發起都是意欲對前期政策的矯正和完善，從來沒有像美國那樣，在“在地治理”與“人本治理”策略之間反復搖擺。④Nestor M.D，Reconciling People…art.cit.

法國邊緣社區治理運動由左派發起，正式始于1977年的《住房與社會生活計劃》(HVS)。法國在1977－1995年間基本上由左派掌舵。早期的政策局限于社區物理空間的改造，如改善社區的住房條件，完善當地的公共設施，目標是在空間面貌上改變這些社區的邊緣化/貧民窟形象，將邊緣社區去污名化。80年代初密特朗執政以后，將邊緣社區治理作為國家的首要問題來抓，這一時期政府在政策目標上主要是社會平權和地方自治。在密特朗政府的推動之下，法國邊緣社區進入制度化治理階段:中央主管部門“城市部”(Ministere des villes)、特別財政援助部門“城市社會基金會”(FSU)、政策執行績效評估部門“城市政策評估委員會”等專門性部門的成立，《城市指導法》(1991)的出臺，都是中央政府立志大力改造邊緣社區的表現。其中《城市指導法》具有歷史開創性的改革亮點是特別強調社區改造過程中應充分保障居民參與的權利。此外，從1993年開始，法國實行“城市合同”制(contrat de ville)，成為邊緣社區的主要治理工具:針對邊緣社區的住房、環境、教育、交通、安全、文化、體育設施及其它公共服務和設施的提供與建設問題，中央、地方政府和各社會企業、組織共同簽訂一份為期三年可續簽的協作合同，中央建立“城市發展部委聯合基金委”(FIV)，基于“城市合同”對各邊緣社區進行專項財政援助。

九十年代中期右派政治人物希拉克執政以后，法國政府對邊緣社區的治理策略有所調整，治理重點放在改善社區公共服務，社區治安和社區經濟發展方面。1996年，法國在530個邊緣社區中劃出100個社區為城市經濟特區(ZFU)，試圖通過繁榮當地經濟的辦法來消減貧困和其它社會問題。因為在當時的執政者看來，發展社區經濟可以擴大社區就業，而有報酬的工作是幫助窮人脫離邊緣身份的第一步。

受英國布萊爾政府1998年發起的“社區新政”(New Deal for Communities，NDC)的成功經驗的啟迪，從2000年開始，法國的邊緣社區治理政策發生了轉折性的變化。中央政府空前地加強了對這些社區治理的財政援助和行政干預，以至于觀察者認為邊緣社區治理進入中央集權年代。①Epstein R.“L’Evaluation en Développement Retour sur Vingt ans D’évaluation de la Politique de la Ville”，in Bouquet B.Jaeger M.＆ Sainsaulieu I.L’Evaluation，Enjeux Epistémologiques et Sociaux，Paris:Dunod，2006，pp.134 －142.在政策工具上，效仿英國設立專門行動機構、實行項目招標制，建立項目指標控制體系等。國家回歸社區治理政策主要表現在:中央政府加大對邊緣社區的財政投入度，中央成立“國家城市翻新辦事處”(ANRU)統一負責財政撥款分配問題;成立“敏感社區國家觀察署”(ONZUS)(2003年)，收回90年代下放下去的政策實施效果評估權，按照統一的評估標準就全國各地新政策下邊緣社區治理效果進行統一評估。

這一時期的政策目標似乎又回到上個世紀70、80年代，以社區翻新和社會融合為核心建設目標。2003年，法國政府出臺《保訶老法》(la Loi Borloo)，提出《城市翻新國家行動計劃》(PNRU)，決定在2004－2013年間投入120億歐元致力于邊緣社區建設，并制定詳細的指標。具體說來:第一，政府計劃在該期間在400個邊緣社區投入4億歐元拆除25萬套舊房，修建40萬套廉租房;第二，將原來的城市經濟特區擴展到104個，對進入這些社區的企業實行稅收減免政策;第三，對這些社區實行財政轉移支付政策。在經歷了2005年的大城市郊區騷亂事件后，法國政府對《保訶老法》的政策內容進行了部分的反思，國家政策重心除改造社區空間面貌外，也增加了社區內突出社會問題治理內容。2007年政府成立“社會融合和機會均等國家辦事處”，主要是針對郊區年輕人的就業、教育培訓等問題;次年，薩科齊政府出臺《郊區希望計劃》(PEB)，該計劃提出三項重點治理內容，即提高教育質量，改善社區治安狀況和交通條件。

(三)治理績效

其一是關于政策的公平性和受益者覆蓋率問題，這是法國本土的政策評論者對“在地治理“模式績效的主要質疑之一。國家以地域特征為標準進行財政和政策援助，其它同樣生活在困境之中甚至情況更為惡劣的居民卻因為不在邊緣社區居住而享受不了這些政策福利，政策本身是否有失公允?是否會激起其它地區貧困居民(如生活境況越來越惡劣的農村居民)的不公平感?①Busquet Grégory，Spatial Determinism and Territorial Public Action in France?:Challenges and Evolutions，Journal of Urban and Regional Analysis，Vol.3，No.1(2011)，pp.67 －76.

其二是政策直接效果問題。在2002－2012年間，法國政府共投入大約450億歐元用于邊緣社區治理，②Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.與法國政府可觀的財政投入形成鮮明對比的是邊緣社區情況的持續惡化。根據有限的數據，我們分別從失業率、家庭平均消費能力、教育三個層面來評估邊緣社區的治理績效。數據顯示這些社區的邊緣化情況基本上沒有得到改善，甚至在持續惡化。③Jean － Luc Le Toqueux，Jacques Moreau，“Les Zones Urbaines Sensible，Forte Progression du Chomage entre 1990 et 1999”，INSEE Premiere，No.835(2002);ONZUS，Rapport annuel de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles，Paris:Secrétaire générale du Comité interministériel des villes，2010.首先，就失業率情況來比較，1990年，1999年，2003年，2007年，官方公布的全國平均失業率分別為 10.8%、12.8%、8.1%、9.2%，而邊緣社區平均失業率則為 18.9%、25.4%、17.2%、18.6%，也就是說，17年間，邊緣社區居民的平均失業率基本上都保持在全國平均失業率的兩倍水平而沒有任何顯著改觀。其中邊緣社區15－24歲的年輕人的失業率在1990年、1999 年、2009 年分別高達 28.5%，39.5%，40%，可見年輕人的就業情形二十年間呈現持續惡化態勢。與失業率緊密相關的是居民消費能力和受教育情況。2002年，邊緣社區家庭的平均消費能力是全國平均水平的58%，2007年，這個數字則為56%，換句話說邊緣地區居民的生活水平五年間不升反降;與此同時，邊緣社區的教育水平也并沒有得到改善，越來越多的青少年中學會考失敗拿不到文憑:2005年，中學生的畢業平均分數為11.7/20，到2009年，平均分則降到9.6/20。④ibid.

第三，邊緣社區持續被污名化。從1977年的《住房與社會生活計劃》開始，政府一直把邊緣社區去污名化作為主要目標之一，無論是物理空間的美化和改造，還是發展社區經濟，改善社區人口比例結構等，其主要目標除了是為實現社會公平、幫助邊緣社區貧困人口脫貧，另一重要目標就是通過各種手段消除邊緣社區的邊緣化社會特征，提高這些社區在社會上的認可度。但從實際經驗考察來看，情況并沒有得到明顯改善。多年來政府持續提高邊緣社區教師的待遇，但并不能提高這些社區對教育工作者的吸引力，每年被迫分配到這些社區工作的年輕畢業生總是千方百計地想法調離這些社區;而那些年輕的警察，也是盡量避免在這些社區的工作，迫不得已，則盡量減少在當地的公務活動如減少巡邏次數或者干脆不去巡邏，因為他們害怕落單后會被不法分子攻擊。每年夏天七八月份法國人度假高峰期，外省居民則紛紛口耳相傳:93省的人來了，93省的人來了，言外之意是這群禍害!這群禍害!而位于大巴黎北部郊區的93省自1977年以來，一直是歷屆政府的重要治理對象。

部分法國政策觀察者對邊緣社區的可治理性提出疑問。邊緣社區居民經濟條件得到改善后一般都選擇搬走，而不是像社區援助者期望的那樣留在社區幫助其他尚處于貧困中的鄰居脫貧。致富的居民前腳搬走，別的地方經濟更困難的家庭則后腳馬上搬進來，⑤Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.如是循環，邊緣社區始終成為貧困人口聚居地。這些社區就像是一個可怕的漩渦，把貧困的人口都漩了進來，又像是一個可怕的黑洞，無論國家投入多少的援助資源，其總體情形都在日益惡化。一些政策觀察者因此提出“人本治理”策略，因為“在地治理”模式成本太高，法國政府應該以貧困人口為直接援助對象，在對貧困個體施以物質援助的同時，對他們進行勞動技能培訓或者施以其它幫助措施，盡可能地創造有利條件和優惠政策幫助邊緣社區居民遷居到其它地方去以分散貧困。①Epstein R.Politique de la Ville:Bilan et(absence de)Perspectives，Economie，No.9(2011)，pp.203 －211.

三、治理成本之外:法國經驗的其它問題與爭議

(一)政策目標泛化問題

盡管自1977年以來，政府對邊緣社區的治理始終圍繞著改造社區居住環境、完善社區公共服務及基礎設施、實現社區人口結構多樣化等幾個方面來進行，通過這些措施，以圖將邊緣社區改造為正常社區，從而在根本上彌減社會和種族間的不平等。但治理政策在日后逐步推行的過程中，無論是其宏觀性目標還是其階段性具體性目標，都被日益擴大化和復雜化最終導致模糊化，不可辨認與解讀。

從其宏觀目標而言，邊緣社區治理政策在推行過程中，被法國政府賦予了其它更宏大的目標和期望。在70年代政策發起之時，邊緣社區治理就是承擔著激活“地方民主”的政策實驗任務的;80年代初法國開始推行權力下放行政改革運動，邊緣社區就成為中央與地方分權的政策試驗點;此后，隨著新公共管理運動的興起和發展，90年代法國政府在前兩項政策目標之外，又把對邊緣社區的政策作為國家現代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期實驗嘗試。從這個意義上而言，邊緣社區治理行動已經遠遠超出其應有之義，成了法國政府政策試驗的“小白鼠”。

就其階段性目標而言，邊緣社區治理對象、內容越來越寬泛。40年間，政府指定的邊緣社區由最初的50個擴大到今天的751個;對這些社區的政策內容也日益拓寬，新的治理議題陸續不斷地被提出來，政策目標包攬政治生活、社會融入、經濟、住房、就業、教育、醫療、治安、交通、等等:國家意圖對邊緣社區進行全面、徹底治理，卻逐漸迷失在其過于龐雜的且變幻不定的政策目標中去。盡管國家對邊緣社區的財政投入是40年前的15倍，但卻被批評為是“撒胡椒面”式的政策療法，政策收效甚微，甚至有評論者認為“其失敗是顯而易見的?！雹贗bid.

(二)國家主導與權力下放的政策悖論

法國的邊緣社區治理是由國家發起、主導干預的一場接力運動，呈現出一定的國家意志主義特征。但在政策導向上又被定位為一場由公共行動主體(國家、大區、省、市鎮)和私人及社會行動主體(企業、社會組織、居民等)共同參與的治理運動。擴大居民參與成為邊緣社區治理過程中的一項重要政策內容。上個世紀70年代以來法國政府也不斷通過立法和制度化建設等手段來加強地方居民在社區發展建設中的作用和角色，并進而推動地方民主的發展。社區陸續建立了社區居委會、青少年理事會、老年理事會、參與式預算等等旨在推動社區自治的組織和制度，但居民參與程度一直不甚理想。一方面，大部分地方議員因為害怕居民參與會威脅到自己對公共事務的權力影響而對其持相當保守的態度，通過立法形式對居民在地方事務上的決策權設置種種的限制;另一方面，因為參與過程與結果流于形式，社區居民對這些參與制度的效用也充滿懷疑，因而對參與活動相當冷漠，缺乏熱情。特別是2003年，《保訶老法》規定居民人口超過三萬以上的社區必須建立社區居委會，但同時又把它置于市議會的托管之下，在部分觀察者看來，實際上是地方民主的一種倒退做法。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville…”art.cit，p.82.

國家干預與地方分權的政策悖論與張力在2000年以后得到強化。這個時期國家對城市邊緣社區的政策可分為兩條線。第一條線，國家加強了對邊緣社區治理的直接干預和調控。在中央和地方的合作關系上，設立“一窗式”的財政管理體制，由“城市翻新國家辦事處”(ANRU)代表中央政府和地方市長直接簽訂社區治理合同，而在過去，這個發展計劃則是由國家－各部委－地方各級政府－各社會主體共同商議簽訂的。其次，國家對邊緣社區治理內容也進行了具體的整齊劃一的硬性的規定:邊緣社區治理的核心目標一是改善社區的住房條件，二是分散社區弱勢群體的集中程度，實現兩項目標的方法策略則統一為拆舊房、建新房，實行稅收免減政策以發展地方經濟擴大小康家庭、中產階級在這些社區的比例。地方上失去了在邊緣社區治理問題上因地制宜的策略和目標手段選擇自主權。

第二條線，2000年初開始，國家持續推動權力下放的力度。2002年，法國出臺《社區民主法》，重申公民的知情權和城市規劃過程中居民參與的必要性。另外，規定人口兩萬以上的社區必須要建立居民自治組織即居民居委會。2003年，法國進行了一場旨在推動權力下放的修憲改革，地方將在經濟、就業培訓、住房、交通、社會保障、教育文化等方面享有更大的自主權。這次修憲活動的另外一個突破之處是建立地方公投制度(Referendum local)，賦予居民就地方公共事務決策的集體票決權。

由此可見，在邊緣社區治理問題上，法國政府一方面意圖加強地方自治，推動“公民賦權”，另一方面卻又試圖使“國家回歸”到社區治理中去。前者意欲充分激活來自社會的潛能和創造力，后者則又透露出國家對地方組織、社會組織和公民行動力的懷疑。這是自相矛盾的兩條治理思路。在政策實際推行中，國家強勢干預模式必將逐漸吞噬地方和社區的自主發展空間。法國邊緣社區居民參與流于形式的事實也證明確實如此。

四、討 論

在2009年的年度報告中，歐洲經濟合作發展組織(OECD)對“在地治理”模式進行了辯護，并且指出，地區的發展主要靠內在因素驅動，包括當地人力資本的水平和質量、基礎設施、改革意識和能力、勞動力市場運作情況、地方凝聚力和社會組織水平等等。①OECD ，How Regions Grow:Trends and Analysis，Paris:OECD，2009.無獨有偶，在《美國美好城市》一書中，桑普森也指出，一個特定社區的犯罪率、貧困程度、醫療健康、甚至因特網利用情況都與該社區居民的互信互助程度有關，桑普森稱之謂“集體效能”。桑普森認為社區集體效能的存量受居民穩定性、組織資源和社區集中性不利條件的影響(如貧窮、事業、犯罪、居民入獄率等)。因此，桑普森建議政府干預應該聚焦于社區層面，尤其是構建社區內部規范，加強和社區領袖的合作，在社區內建立起一種信任關系，及通過重建社區集體效能的方式來減小犯罪率，幫助被排除出去的居民重新回到社區，發展社區經濟等等。②Sampson Robert，Great American City… op.cit.Chapter 7，pp.121 －148.

以法國經驗為例，“在地治理”模式的結果績效之所以出現爭議，固然可以用“人本治理”模式支持者的觀點來進行解釋，即“在地治理”策略以社區為單位進行扶貧援助，容易導致政策在執行過程中出現重大偏差，但法國“失敗”經驗背后還有更深層次的原因。除法國在治理邊緣社區的過程中將政策目標嚴重泛化，在國家資源、制度理性均有限的情況下，必然會導致杯水車薪局面的出現。除此之外，另一主要解釋因素可能在于法國邊緣社區治理是以國家和外部因素驅動社區發展為邏輯主導的，社區及居民的內部資源、活力動力即社區內的人力資本和社會資本沒有得到合理開發利用甚至被忽略了。從法國經驗出發，要降低邊緣社區治理成本、提高治理績效，關鍵可能在于如何實現社區及貧困居民的可持續發展和自我賦權能力，充分挖掘激發潛伏在社區、居民自身內部的潛能活力和創造力，變以外力援助為主導的發展模式為社區自我發展自我賦權為主導的模式。