構建以項目制為載體的社區矯正措施法治化體系

許振奇（湖北省司法廳）

實行“項目制” 的社區矯正措施，是社區矯正發展較為成熟國家的重要舉措和成功經驗。在我國社區矯正領域，不僅作為矯正措施的社區矯正項目幾乎還是空白（即使是上海市社區矯正機構同新航社區服務總站的合作，也只是朝此方向剛剛起步的“新航”），而且從思想上尚未樹立起社區矯正項目制的理念。因此，在我國社區矯正措施中真正全面推行項目制，并在實踐中產生成效，還有很長的路要走。但筆者認為，這是一條必由之路。

一、從思想觀念上認識“項目制”

所謂項目，即“指事物分成的門類”①《現代漢語詞典》（第6 版），商務印書館2012年版，第1425 頁。。社區矯正項目，即指社區矯正工作根據自身目標和社區服刑人員的實際需求所分成的門類，包括監督管理、教育矯正和困難幫扶等方面的專項工作。項目制，即指社區矯正項目的制度性安排。提出社區矯正項目制，并不是一定要照抄照搬國外的經驗做法，而是從我國社區矯正的現狀和實際出發，著眼社區矯正未來發展的內在需求。當前我國社區矯正的實際狀況是：一方面取得了舉世矚目的成就（但從長遠看，只是初步的）。另一方面，就廣義的社區矯正措施（即指社區矯正所有法律、規章及其相應的工作方式和方法）而言，法律制度不夠健全完善，工作體制尚未理順、健全，工作人員素質明顯不適應且人力不足；就狹義的社區矯正措施（即指社區矯正除法律之外的制度性安排及其相應的工作方式和方法）而言，日常工作還處于淺層次、一般化，需要對社區服刑人員提供的專業服務及相應的資源嚴重不足，有的甚至是空白。長此下去，我國的社區矯正工作會逐漸顯示出捉襟見肘，嚴重制約社區矯正向更深層次、更高水平發展。社區矯正作為一項社區刑罰執行活動所追求的目標，勢必大打折扣。

這里所提社區矯正措施實行“項目制”，實質上是要推進我國社區矯正工作的法治化、集約化、科學化、專業化，為我國社區矯正工作進一步發展找到一個精進的途徑和方向。對具體工作而言，針對其弱項，找到一個對癥下藥、行之有效的載體和方式。“對理念有所顧忌的人，最終也將不再擁有概念”②轉引自〔德〕G·拉德布魯赫：《法哲學》，王樸譯，法律出版社2005年版，第3 頁。。我們應以開放的胸懷，大膽地借鑒和吸收國外有益經驗，為我所用。這種借鑒和吸收，是立足于我國社區矯正的內在需要。項目制會經過我國社區矯正實踐的不斷檢驗、改造，逐步演變成具有中國特色的社區矯正項目體系。“一系列具有明確目的制度的生成，是極其復雜但都是條理井然的，然而這不是設計的結果，也不是發明的結果，而是產生于諸多并未明確意識到的其所作所為含有如此結果的人的各自行動。③〔英〕弗里德里希·馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯書店1997年版，第67 頁。”我們應該充分相信，我國廣大社區矯正理論和實務工作者的創新能力。

二、從實施過程中確立項目制的主要功能形式

從筆者了解到的國外社區矯正措施情況看，其矯正項目的法定化、系統化程度是較高的④參見司法部基層工作指導司編：《社區矯正試點工作資料匯編（四）》。。而從我國的情況看，盡管有足以示人的社區矯正成效，也有可圈可點的系統化、邏輯化的工作計劃與安排,但這只是在社區矯正初期階段所能達到的情勢，而隨著社區矯正的推進，難以可持續發展。個中原因是，我們所做的工作，大多停留在一般化、淺層次上。即使有些事例說明我們的工作有深入、成效突出，那也只是個案，不是一種制度化、體系化安排所致。且我們將科學的實證研究引入社區矯正，無論從觀念上，還是從實踐中，可以說尚處于啟蒙階段。我們對社區服刑人員所從事的工作，基本上還是經驗性的（比如，即使有些地方開展得較好的心理咨詢與診療，也還是作為例行的程序性工作而已，缺乏深入的研究和系統科學的評估），還沒有提供指導實踐的得到一定認同度的科研成果，即工作怎么做，這樣做的科學依據是什么，達到一個什么效果才算是可評估合格的。為此，筆者認為，應針對我國目前社區矯正的短板和弱項，鮮明地提出：從社區矯正措施實施中，確立“項目制”的主要功能形式。所謂“主要功能形式”，即在日常社區矯正實務過程中，它始終是作為主要的、主體的、中心的、基本的形式在發揮功能作用。除此之外，當然還有其他一般性的監管、教育和幫扶工作。那么，為什么要將社區矯正措施的“項目制”提升到如此的高度呢？是因為它有如下主要功能：

集聚功能。即通過項目制可以將日常分散的、零碎的、有益的、一般性的、表層性的矯正工作集聚、濃縮、整合、專門、規范、系統化起來，而且，每一個項目就像一個智能資源洼地，將相應的、適合該項目所需要的人力、物力、財力吸納進來，集聚起來，形成該項目得以構建、實施的主客觀條件。從社區矯正整體性工作來看，通過矯正項目的集聚力，可以使社區矯正各種資源、要素的適用（運用）獲得明確的目的性、方向性。這樣，不僅可以大大提高各種資源要素使用的效率，而且可以對工作人員的素質訓練產生“倒逼”效應，加快提升各種資源要素的素質，尤其是人員的素質。

類別、個案專攻功能。即通過項目制，可以進一步拓展、深化和細化社區服刑人員分類管理和個案矯正工作，并根據深入系統的調查研究和科研工作，逐步建立起相互配套的各類別、各典型個案的矯正項目。這些項目以相應的各類、典型個案社區服刑人員為對象和基礎，制定出本項目的規劃與方案，包括項目主題、指導原則，要解決的主要問題，工作方法、步驟，要達到的目的，項目負責人及工作人員組成，實施項目所需要的經費及政府、社會性資源等等。在項目制定實施過程中，隨著工作的推進和深化，還要根據新出現的情況和問題，對項目各要素進行適時必要的調整和改進，力求更有針對性、更有實效性，更好地實現本項目設定的目標。這樣一個項目推進實施過程，較之一般性的分類管理和個案矯正，會更具有專門性、專業性和對類、人及相應問題的針對性和攻關性，因而效果會更顯著。

質化、量化功能。在我國當下日常的社區矯正工作中，一個讓大家困惑的問題是，對各個大的方面，大項的工作，如何作定性、定量的分析研究，并對其成效給予相應的評估。我們也試圖這樣去做了一些工作，但從理論到實踐，缺乏實證研究，缺乏深度和系統性，更未形成覆蓋全局的體系性工作。而實施項目制，由于在提出和構建項目的初始階段，就基于專業化的實地調查和實證研究，對項目所要達到的目的及實施過程所面對的對象和問題，所應采取的方式和方法，所需要的人力、物力、財力都會有定性、定量的設定，按照成本效益原則，這些定性定量設定（在實施過程中可能會有一些調整）在項目完成后，會作為考核評價指標，納入對整個項目實施的評估和驗收，由此很“自然”地解決了日常工作中困擾我們的難題，也為工作（項目）向更高一個層級發展打下了基礎。

問題導向功能。在一定意義上說，項目因問題而生，因問題而行。項目的最終目的，是為了解決問題。這問題就是社區服刑人員面臨的問題。項目的提出和設定，就是將那些社區服刑人員監督管理、教育矯正、困難幫扶中帶有普遍性、類別性、個別性、制約工作瓶頸性的主要問題，作為自己的根據、基本內容和主要任務，而集中相應的人力、物力、財力調查研究、科學預測、制定方案、規范程序，然后有計劃、有步驟地加以解決。沿著項目提出問題、解決問題的路徑，推動項目的有效實施，就意味著抓住了社區矯正工作推進發展的主要矛盾、深層次矛盾，并將相應的必要資源要素集中于此，向著一個方向用力，最終達到攻克、解決項目設定的問題，完成項目的實施。當在不同方面、不同類別、不同個案攻克、解決項目設定的問題之后，我們的社區矯正工作就進步了、發展了，社區矯正工作的水平和矯正質量就提高了。而正是在這一過程中，項目發揮了它的問題導向功能。

目標引領功能。緊接上文話題，項目對問題的解決，絕不是簡單的就事論事，孤立地單方面地解決問題。由于事先有了全面深入的調查研究，有了一套科學的項目設計（后文將論及）的指導原則和程序，因而它對問題的解決，是建立在對社區矯正階段性、整體性、長遠性發展的判斷的基礎上，是處于全局性、系統性，各方面工作關聯互動的情境中。簡言之，它是在超出本項目范圍的一個更高層面上，一個更廣闊的視域內解決該項目的問題。其解決問題的設想、過程及最后的結果體現和顯示了一國、一地區、一單位社區矯正工作的指導思想、刑事政策、刑罰執行目的、長遠和階段性發展方向和目標。因此，通過項目的實施，可以達到方向明確、目標清楚、路徑清晰、少走彎路、節約資源、提高效率之目的。

委托購買功能。發達國家社區矯正項目的實施，絕大多數不是由政府及其社區矯正機構自己完成的，而是采取“政府購買服務”的方式，委托有資質的社會團體、民間組織和科研機構來完成。我國正試點推行包括社區矯正在內的政府購買服務。2014年11月，司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部聯合下發《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》，對在社區矯正領域里推行政府購買服務，鼓勵引導社會力量參與社區矯正工作作了專門部署。社區矯正正處于難得的機遇，正處于一個向更高層次發展的節點。那么，政府對于社區矯正工作，拿什么委托、購買？社會力量參與社區矯正工作以什么方式進行？除了一般的社工、志愿者承擔輔助性工作外，較高層次和水平的參與，就是接受委托，承接項目。只有有了項目，政府委托購買，社會力量的承接、實施才有了基礎和載體（當然，政府的委托與購買，社會力量的承接與服務，不是以營利為目的）。可以說，社區矯正項目本身所具有的特性，使它“天然”地、有機地與政府購買服務結合起來。這種結合，一方面使社區矯正項目制獲得蓬勃的生命力；另一方面，也使社區矯正向更高層次發展獲得強有力的長效機制。同時，也有效地彌補和緩解了社區矯正機構人力和專業性人才的不足（即使人力和專業性人才充足，也應實行政府購買），并在政府轉變職能的大環境中大顯身手。

三、從系統整合上明確總體思路和指導原則

項目的設定，不是孤立的、零散的，而是系統的、相互配套的。其內在的邏輯依據是，項目根基于社區矯正工作的實踐與實務。因為社區矯正的實踐與實務是系統的，相互協調的，也在不斷地追求健全完善。如何做到系統、配套和完善？

第一，從總體思路上，應有一個科學明確的指導原則。英國學者湯姆·麥克蘭對這個問題作了較為精到的經驗性闡述：作為罪犯管理模式的項目設計，要滿足這個過程中經歷的這個模型各種必須品質的需要，即一致性、連貫性、確實性、鞏固性。所謂“一致性”：犯人需要經歷信息和行為的一致。這種信息和行為可能來自不同時間的同一個人，也可能是來自同一時間的不同工作人員。所謂“連貫性”：對犯人的處理應該具有連貫性，同時也對執行判決的全過程中存在的關系有合理程度的連續性。所謂“確實性”：與犯人工作的內容應該是的確與被委托（項目）的內容相一致，或者說是真實的，而不僅僅是經歷一種系列活動。所謂“鞏固性”：如果新的知識不能通過強化和反饋的過程使之轉化為常規的行為（可理解為“外化”），那么，收獲將是暫時的⑤參見湯姆·麥克蘭：《管理犯人 減少犯罪——英國社區矯正的新發展》，載于司法部基層工作指導司編：《社區矯正試點工作資料匯編（三）》，第17 頁。。

第二，從項目結構上，構建配套完善的措施體系。這里包括兩個層次的內容：即項目內部的結構和項目之間的結構。一個項目內部，應有主題、指導原則、工作對象、方法步驟、目的要求、資源配置、委托主體、委托方式、承接單位、完成時限、考核驗收等內容。項目之間的構成，從我國社區矯正目前的情況看，不可能一步到位，一氣呵成。應按照先易后難，先重點后一般，先點狀布局后漸成體系的路徑來進行。而且，這可能要經歷較長時間。筆者認為，當下破題開局，應結合我國正在全國實行的分類管理、分階段教育和困難幫扶的基本工作格局，或以此為基礎，構建其主要的矯正項目。如從分類管理上，設立嚴格監督管理、普通監督管理、寬松監督管理等項目；從分階段教育上，設立入矯教育矯正項目、常規教育矯正項目、出矯教育矯正項目等；從困難幫扶上，設立生活保障項目、職業培訓項目、職業介紹項目、生產就業服務項目等。上述是從“縱向”方面考慮的。從“橫向”方面，可設立未成年犯矯正項目、女犯矯正項目、老年犯矯正項目、性犯罪矯正項目、涉毒犯矯正項目等。這樣經過一個時期的努力，初步構成縱向橫向相互交織、相互貫通、相互協調配套的項目結構體系。這些項目，應根據實際情況需要和財力所及，確定一部分委托社會力量來完成，一部分可由社區矯正機構“自營”完成。

第三，在項目實施機制上，應建立嚴格科學的考核評估機制。事前，應對項目本身的必要性、科學性、有效性進行評估，對自營或委托尤其是受托單位的資質、能力狀況進行評估。事中，作為政府及其社區矯正機構，應密切跟蹤項目進程，適時進行指導和校正，及時了解和處理項目實施過程中碰到的需要由政府及其社區矯正機構解決的問題，確保項目健康有效地推進。事后，即對項目完成結果進行考核、評估和驗收。無論是“自營”或委托項目，都要對項目設定的各項指標（包括在實施過程中經雙方協商調整確定的指標）與完成結果進行對照考核，拿出評估結論及相應的完成項目經費支付意見等。在年度、階段性或一批項目完成時，社區矯正機構應對項目實施完成的情況進行一次全面深入的總結，分析一下帶共性和個性的成績與不足、經驗與教訓，并對下一輪項目的設定、實施提出意見。

四、從制度規制上推動矯正措施（項目）法治化

從英、美等國的情況看，社區矯正法治化水平是較高的。我國的一些專家學者也提出了較為系統的我國非監禁刑罰改革的構想⑥參見司法部基層工作指導司編：《社區矯正試點工作資料匯編（三）》，第37~44 頁，第56~96 頁。。筆者僅就我國社區矯正措施從法定化到法治化的路徑談談看法。

第一，更新觀念，推進非監禁刑罰改革。這里所言“非監禁刑罰”，是社區矯正措施法定化的前提。所言“更新觀念”，其首要之義在于在全民，在司法理論界、實務界，在決策層、立法層，下大力淡化和消除重刑主義的觀念，正視世界刑罰輕緩化趨勢發展加快的現實，正視我國經濟社會發展、文明水平提高對刑罰輕緩化的內在要求，在刑法及刑罰目的的制定和確立上，多把眼光投向社會、投向民生、投向執政基礎的穩固和刑罰資源的節約和使用效率上，按照刑法“重重、輕輕”的總體構想，將“輕”的一端更為放開。“更新觀念”的第二層含義即是：改變監禁刑即監禁矯正為主，非監禁刑即社區矯正為輔的觀念，樹立監禁刑與非監禁刑，監禁矯正與社會矯正并重，甚至以非監禁刑、社區矯正為主，監禁刑、監禁矯正為輔的觀念（主要體現在規模比重上）。要清楚地看到，不僅在世界，在我國，這也是發展的必然趨勢，要為我國刑法（刑罰）輕緩化、為社區矯正的發展掃清思想障礙。

第二，總體布局，完善結構。時下我國非監禁刑罰種類少、內容單調，且條塊分割，自成體系，嚴重不適應司法實踐的需要，造成刑罰資源的很大浪費。要解決這一問題，既不能“零打碎敲”，又不能“一氣呵成”。應首先從完善結構上總體布局，搞好頂層設計，然后從立法規劃上分步實施。根據我國刑法（刑罰）的現狀，要改革完善現行非監禁刑罰和刑罰執行方式，擴充它們的容量；設立社區刑；增加中間制裁措施；調整結構，整合刑罰資源。盡可能將犯罪情節“輕微”“符合條件”者納入社區矯正。這樣，可以從機構、人財物等方面進行整合，精簡機構，節約資源。同時，也使我國社區矯正的非監禁刑罰結構更清晰，更規范。

第三，以法定化推進法治化。正如前文所提及，與國外相比，我國社區矯正措施（項目)無論從廣義還是狹義的層面看，法定化的水平都是很低的。根據我國新修訂頒布的《立法法》有關規定：凡涉及限制人身自由，剝奪財產等措施或行為，都須通過立法來加以規定，都須有法律根據。社區矯正中有關監督管理、行政司法獎懲、社區服務、思想行為報告、集中教育學習、外出遷居審批等措施，均涉及到限制社區服刑人員人身自由，或者明確其權利和義務等，這些都應有法律上的規定。筆者建議，應加快社區矯正的立法進程。而對社區矯正立法的具體規劃與方案，較為科學的做法是，應根據社區矯正刑罰執行的不同約束和調整程度，采取不同的立法規格。

社區矯正基本刑罰及刑罰執行方式應由國家層面的立法來規定，如傳統的四種刑罰和刑罰執行方式，及新增設的社區刑及其執行程序，應由中華人民共和國刑法和刑訴法來規定，當然應由全國人民代表大會通過并頒布。社區矯正專門法，即《社區矯正法》，應由全國人大常務委員會通過并頒布。中央政府對社區服刑人員的幫扶政策應作出框架性的原則規定。

社區矯正基本法律的司法解釋，應由最高人民法院、最高人民檢察院作出；《社區矯正法》實施細則，應由最高法、最高檢、公安部、司法部聯合作出。其中涉及矯正措施“項目制”法定化問題，應作出原則規定。由此決定的社區矯正的主要項目規劃，應由司法部作出。

社區矯正的規章、條例等，應由全國人大授權，由各省、市、自治區人大制定作出。如社區服刑人員權利義務，社區服刑人員分類管理、分階段教育，司法獎懲的具體規定，以及省及以下各級法院、檢察院、公安、司法行政四家和政府有關部門社區矯正職責的具體規定和銜接機制等。對于社區矯正具體措施（項目），應由省級司法行政機關根據司法部的措施（項目）規劃，擬出符合本地實際的具體項目計劃，在征求省級法、檢、公及相關政府部門意見，充分科學論證的基礎上，報省級人大及政府備案，付諸實施。社區服刑人員的地區性幫扶政策應由省級政府根據中央政府的原則規定，作出符合本地實際的具體的、系統的規定。考慮到地區間的差異，這種規定應是有幅度、有彈性的。涉及社區矯正項目實施過程中各級職責范圍內的具體管理規定，工作、計劃、安排等，應由各級司法行政機關及其社區矯正機構作出。法、檢、公及政府有關部門也應根據自己的法定職責及銜接機制作出本部門的具體規定。

社區矯正措施（項目)的法定化，只是給社區矯正的法治化打下了一個基礎，要達到法治化還有一個艱苦努力的過程。這個過程即是學法、懂法、信法、執法及執法監督和相應嚴格的違法違規追究機制的形成及實施。由于篇幅所限，不能一一展開。在此需要指出，對于直接作用于社區服刑人員的矯正措施（項目），應嚴格依法、依程序確定和實施，不能搞隨意性。同時，也要正確處理嚴格執法與措施（項目）實施過程中根據進展情況適當作出調整的關系，給措施（項目）執行單位及其工作人員一定的自主權，以便他們更有效、更有針對性地做好工作，保證措施（項目）更有效地落實。