普法依法治理工作的生命力在于創(chuàng)新

張德成（內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳副廳長）

一、回顧與反思

回顧歷史，全民普法始于上個世紀(jì)八十年代中期。1985年11月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》。同月，全國人大常委會作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》。以此為起點，組織開展了聲勢浩大、史無前例，世界各國發(fā)展史上獨一無二的普法教育，時至今日已經(jīng)完成了六個五年普法規(guī)劃。

——1986年至1990年是第一個五年普法階段。這一時期普法教育的特點是啟蒙教育，普及法律常識。主要任務(wù)是學(xué)習(xí)普及“九法一條例”。內(nèi)蒙古自治區(qū)確定的任務(wù)是“十一法一條例”，增加了《草原法》和《民族區(qū)域自治法》。在全國第一次法制宣傳教育工作會議上，時任中共中央總書記胡耀邦接見與會代表并作重要講話。“一五”普法轟轟烈烈，各級領(lǐng)導(dǎo)親自參加法律閉卷考試，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，群眾的關(guān)注度空前高漲。

——1991年至1995年是第二個五年普法階段。“二五”普法在繼續(xù)抓好憲法等基本法律知識普及的同時，強調(diào)了部門專業(yè)法律知識的宣傳教育。重點是：法制宣傳教育要以憲法為核心，以專業(yè)法為重點，堅持學(xué)用相結(jié)合的原則。開始朝著結(jié)合實際，緊貼干部群眾工作、生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律需求，來確定普法工作的思路和學(xué)習(xí)要求。

——1996年至2000年是第三個五年普法階段。重點強調(diào)普法與依法治理相結(jié)合，形成以基層依法治理為基礎(chǔ)，以地方依法治理為主體，以行業(yè)依法治理為支柱的依法治理三大工程，較“二五”普法有了量的提高和質(zhì)的跨越。在這一時期，黨的十五大確定了依法治國的基本方略，并載入憲法。

——2001年至2005年是第四個五年普法階段。重點是以“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”為核心開展普法依法治理工作，即“努力實現(xiàn)由提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)；實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會法治化管理水平”。

——2006年至2010年是第五個五個普法階段。主要以“法律六進(jìn)”為載體，注重開展多種形式的法治創(chuàng)建活動，開展了法治縣市、民主法治示范村創(chuàng)建工作。

——2011年至2015年是第六個五年普法階段。其主要目標(biāo)是：通過深入扎實的法制宣傳教育和法治實踐，深入宣傳憲法，廣泛傳播法律知識，進(jìn)一步堅定法治建設(shè)的中國特色社會主義方向，提高全民法律意識和法律素質(zhì)，提高全社會法治化管理水平，促進(jìn)社會主義法治文化建設(shè)，推動形成自覺學(xué)法守法用法的社會環(huán)境。

從“一五”普法到“六五”普法，從最初的讓公民具備基本法律知識到以確立法律意識為核心的公民法律素質(zhì)的提高，從要求公民知法守法的單純義務(wù)觀到在全社會牢固樹立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的并重觀，從灌輸式、被動式的宣傳教育模式再到法治文化建設(shè)的積極推進(jìn)，每一步都在按照法治中國的藍(lán)圖，奮力前行，“普法”不再僅僅是法律知識的宣傳，更是為依法治國、建設(shè)現(xiàn)代法治國家打下法治意識的文化根基。

雖然歷經(jīng)30年普法，取得了明顯的成效和進(jìn)步，但成績不易估計過高過大。普法活動的實際效果與預(yù)期效果之間仍然存在較大差距。在這樣的背景下，我們除了堅持不懈地開展普法活動之外，還需要反思如何才能使普法活動達(dá)到更好的效果。尤其需要去深思影響普法活動效果的各種因素，并對癥下藥，切實收到普法實效。30年普法依法治理工作存在以下方面的問題：

（一）機制不健全，制度保障不力

普法依法治理工作是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，但這項工作仍處在靠各級領(lǐng)導(dǎo)的重視，靠人為力量去推動，靠“運動式”去推動的階段。哪個地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)重視了，普法工作的力度就大，成效也明顯；哪個地方領(lǐng)導(dǎo)不重視，普法工作就上不去，也搞不好。普法工作隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，沒有可靠的機制和制度保障。一是機構(gòu)不統(tǒng)一。有的省（市、區(qū)）成立了依法治省（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組，有的成立了又撤銷了，有的依法治省（市、區(qū)）辦公室設(shè)在司法廳，有的設(shè)在人大，有的在黨委辦公廳，有的在政法委，個別的有編制，有的機構(gòu)是長設(shè)機構(gòu)，但多數(shù)省（市、區(qū)）還沒有，造成上下業(yè)務(wù)不對口。從而嚴(yán)重制約著職能作用的發(fā)揮。二是職級不統(tǒng)一。各省（市、區(qū)）普法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職級不統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會后機構(gòu)又在大改組大變動，從中央到地方這一問題仍沒有得到解決。三是立法滯后，沒有法律保障。普法依法治理工作既沒有列入國家立法規(guī)劃，也沒有列入司法部的立法規(guī)劃，難以使這項工作實現(xiàn)常態(tài)化，職能職責(zé)、編制、經(jīng)費沒有制度和法律保障。

（二）重點普法對象學(xué)法用法成效不夠明顯

一是確定的重點對象過于寬泛。“五五”、“六五”普法規(guī)劃把公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民都列入普法重點，已占全國人口的80%以上。重點應(yīng)該是少數(shù)，多數(shù)不能稱為重點。二是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法守法沒有硬性制度保障，基本流于形式。學(xué)法考試對領(lǐng)導(dǎo)干部來講只是走過場，有的連過場都不走；特別是領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識考試制度，落實起來難度更大。因為中組部對這項工作沒有具體要求，地方難以設(shè)定這一門坎。三是青少年的學(xué)法，特別是學(xué)校教師、計劃、課時、教材四落實，真正落實的不太多。黨的十八屆四中全會提出要列入國民教育計劃，這需要國家教育部出臺政策予以落實，并作為對學(xué)校考核達(dá)標(biāo)的重要指標(biāo)。同時在中考、高考試題中法律知識占有一定的份量，才能促使學(xué)生提高學(xué)法的積極性和主動性。

（三）普法依法治理工作的方式方法有待進(jìn)一步改進(jìn)

一是典型培樹不夠。推廣典型是開展普法依法治理工作的有效方法。但近年來，真正具有復(fù)制性、具有推廣價值的典型太少。雖然也開了幾個現(xiàn)場交流會，但效果不太理想。特別是法治創(chuàng)建工作在典型培樹方面做的還很不夠。二是普法依法治理聯(lián)系點的作用沒有發(fā)揮好。建立聯(lián)系點制度，是開展普法依法治理工作的一個很好嘗試。但多年來，有點沒聯(lián)系，有制度沒落實，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是要加大對少數(shù)民族地區(qū)普法依法治理工作的支持、扶持和指導(dǎo)力度。在少數(shù)民族地區(qū)如何開展普法依法治理工作，需要在理論和實踐上進(jìn)行認(rèn)真的研究和探討。現(xiàn)在我國有5個民族自治區(qū)，30個自治州，120個自治縣（旗），1248個自治鄉(xiāng)。在民族地區(qū)開展普法依法治理有其自身的特點和規(guī)律。但多年來，在這方面的研究和探討不夠，有針對性的指導(dǎo)更沒有，影響著少數(shù)民族地區(qū)普法依法治理工作的深入開展。

二、思考和建議

普法依法治理工作是貫穿整個法治建設(shè)過程的基礎(chǔ)性工作，是建設(shè)法治社會的前提。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對普法依法治理工作提出新的視角，我們必須從建設(shè)法治中國的高度來定位。要站在建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會高度來思考謀劃，要與建設(shè)社會法治文明相聯(lián)系。要充分認(rèn)識普法依法治理的領(lǐng)域更寬、范圍更廣、內(nèi)容更多、形式更活、涵蓋法治文明的方方面面，包括法治理念、法治精神、法治文化、法治環(huán)境、法治實踐等等。

（一）樹立“三個意識”

一是要樹立大局意識。法治宣傳教育要緊跟中央部署和發(fā)展大局，為全面深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務(wù)和保障。要注重緊扣民生熱點問題，如食品、藥品、環(huán)保、社保、改制、規(guī)劃、拆遷等問題開展法治宣傳教育。只有圍繞中心，服務(wù)大局，才能提升普法依法治理工作的地位，才能引起各級黨委、政府的關(guān)注，才能得到各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才能大力推進(jìn)普法依法治理工作。二是要樹立服務(wù)意識。做好普法依法治理工作必須堅持群眾觀念，要面向基層，貼近群眾，服務(wù)社會。普法依法治理工作的出發(fā)點和落腳點是服務(wù)廣大人民群眾，就是要維護和保障群眾的根本利益。因此，要動員、教育、引導(dǎo)廣大群眾積極參與、熱心支持法治宣傳教育工作，讓群眾學(xué)法有動力、守法有成效、用法有收獲。三是要樹立創(chuàng)新意識。創(chuàng)新是普法依法治理工作順應(yīng)時代發(fā)展新要求、滿足人民群眾新期待的生命力所在。沒有創(chuàng)新，普法依法治理工作就沒有發(fā)展、沒有提升、沒有生命力。所以，要認(rèn)真總結(jié)30年普法依法治理工作經(jīng)驗，按照黨的十八屆三中、四中全會精神，加大普法依法治理創(chuàng)新工作力度，不斷增強工作針對性和實效性。

（二）實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”

一是由普及法律知識向培育公民法治精神轉(zhuǎn)變。普法教育不僅僅是使民眾了解有什么法律和法條，更重要的是對法治理念的培養(yǎng)。現(xiàn)在我國有240多部法律、700多部法規(guī)，8000多部地方性法規(guī)，讓民眾學(xué)習(xí)和掌握這么多的法律法規(guī)是不可能的。普法任務(wù)是要讓公民知道遇到問題、矛盾、糾紛通過法律渠道解決問題。所以，在普法過程中，最迫切需要普及的是法治精神和理念，規(guī)范公權(quán)、保障民權(quán)，在全社會樹立法律的權(quán)威，使每個公民，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的好習(xí)慣。二是由守法教育向守法教育與維權(quán)教育并重的轉(zhuǎn)變。30年的普法著力點放在對公民的遵法守法教育，成為守法的公民。而一些權(quán)力的任性導(dǎo)致公權(quán)力嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益的事情時有發(fā)生，從而造成群眾對法治信仰的動搖和懷疑。所以樹立公民的法治精神，不僅需要守法意識，還要培育維權(quán)意識。權(quán)利意識也是普法的一項重要內(nèi)容。充分保障權(quán)利是構(gòu)建法治社會的基礎(chǔ)。三是由注重法治宣傳向注重法治實踐的轉(zhuǎn)變。普治結(jié)合，過去是以普為主，但沒有解決好公民信法、守法、敬法的問題。公民的法律態(tài)度，不僅取決于法律規(guī)定了什么，更取決于法律在國家權(quán)威機關(guān)被怎樣尊重、服從和嚴(yán)格執(zhí)行，因而國家權(quán)威機關(guān)及其公職人員守法的環(huán)境從一定意義上關(guān)系著法律信仰培育的成敗。如果說對法律信任與否取決人們心中塑造的法律形象，那么一旦司法不公或執(zhí)法違法，或者腐敗墮落，普法所努力建立起來的人們心中法律的高大形象就會轟然倒塌，進(jìn)而斷然與法律疏離，甚至漠視法律，守法的觀念自然會被摧毀。四是由運動式普法向常態(tài)化普法轉(zhuǎn)變。30年普法基本上是運動式的普法，常態(tài)化、制度化、法制化的普法工作很少。要認(rèn)真總結(jié)回顧30年普法的成敗得失，把一些成功、有效、管用的工作用制度的形式固定下來，長期堅持下去。要認(rèn)真研究普法依法治理規(guī)律性的東西、形成一個完整的普法依法治理工作體系、制度體系和理論體系。要加快立法步伐，把普法依法治理工作真正上升到法制層面，使其有法可依，實現(xiàn)普法工作常態(tài)化。

（三）完善“五個機制”

一是建立目標(biāo)管理機制。各級黨委政府要將普法依法治理工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入年度重點工作任務(wù)、納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度實績考核目標(biāo)，納入年度重點督查工作范圍。二是建立普法宣傳社會聯(lián)動機制。認(rèn)真落實“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，強化各部門的普法責(zé)任，明確各部門的職責(zé)任務(wù)，每年度要進(jìn)行責(zé)任公告，并建立“誰執(zhí)法誰普法”工作報告制度、督查督辦制度、考核通報制度。三是建立分析研判機制。法治宣傳工作是社會性工作，主要為社會提供公共產(chǎn)品、能否適銷對路是生命力所在。要創(chuàng)設(shè)掌握、分析公民法律知識水平、法律素質(zhì)水平、法律行為水平總體情況的預(yù)測機制，以便清醒認(rèn)識經(jīng)濟、社會發(fā)展對法治精神、法治環(huán)境的需求及二者的差距。要依托“12348”公共法律服務(wù)平臺、普法網(wǎng)、政務(wù)微博等，加強輿情信息收集。委托社會第三方開展法治宣傳教育工作知曉率和滿意度調(diào)查，暢通反映群眾法治需求、法律服務(wù)需求的制度化渠道，構(gòu)建“需求、研判、反饋、供給”一體運作模式。四是建立考核評估機制。績效評估是衡量普法工作的重要依據(jù)，科學(xué)的評估體系能夠確立正確的質(zhì)量觀，能夠公正客觀地評價普法工作的效益。應(yīng)當(dāng)盡快建立起具有可操作性的普法工作效果評價指標(biāo)體系。評估體系包含“全民普法效果的總體評估”“特定普法活動的總體評估”和“普法成果定性與定量評估”三個層次，由此建立一套相對合理的立體化普法績效評估長效機制。五是建立媒體公益普法宣傳機制。明確各級各類媒體公益普法任務(wù)，實現(xiàn)國家、省（市、區(qū)）、地市、縣主流媒體法治專欄、專題節(jié)目的全覆蓋，同時要加強新技術(shù)新媒體在普法中的運用。

（四）推進(jìn)“六個創(chuàng)新”

一是普法理念要創(chuàng)新。要樹立“大普法”工作理念，即：民主、科學(xué)、依法立法的過程就是最好的普法；嚴(yán)格依法行政的過程就是最好的普法；嚴(yán)格公正司法的過程就是最好的普法；嚴(yán)格法律監(jiān)督的過程就是最好的普法；提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的過程就是最好的普法。要堅持普治結(jié)合，注重在實踐中創(chuàng)新，促進(jìn)普法與治理、普法與文化、普法與公民道德建設(shè)、普法與法治實踐相結(jié)合。突出宣傳法治實踐的重要作用，不斷提高普法教育的實際效果，用普法教育引導(dǎo)法治實踐，在法治實踐中加強普法，從而深入推進(jìn)普法的實際效果。二是普法形式要創(chuàng)新。針對不同對象，分類施教，跳出灌輸式、說教式、條文式的普法模式，加強普法的針對性；深入開展法治宣傳教育主題活動，推進(jìn)法治宣傳教育向面上拓展、向基層深化。堅持貼近實際、貼近基層、貼近群眾的原則，注重運用以案說法、法治文藝匯演、法治動漫微電影征集和法律知識巡回展等豐富多彩的方式，增強法治宣傳教育的親和力。三是普法陣地要創(chuàng)新。要通過法治文化廣場、文化長廊（街）、大講堂等有形載體，開展群眾喜聞樂見的普法活動，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的普法體系建設(shè)，構(gòu)建“縱向貫通、橫向銜接、整體覆蓋”的普法體系，引導(dǎo)公民尊法學(xué)法懂法守法用法。四是普法機制要創(chuàng)新。國家應(yīng)立法以法律形式確立普法的組織、機構(gòu)、職能、責(zé)任、義務(wù)等 。統(tǒng)一規(guī)范普法工作的領(lǐng)導(dǎo)組織及其辦事機構(gòu)的名稱、編制、經(jīng)費、人員、職責(zé)、職權(quán)等，架構(gòu)起工作機構(gòu)實體化、工作內(nèi)容法定化、工作程序規(guī)范化、工作制度完備化的實施模式，徹底解決普法工作剛性不足，統(tǒng)一性不夠的缺失。五是依法治理要創(chuàng)新。法治創(chuàng)建要以縣市為重點和突破口，以法治政府建設(shè)為重點，以“民主法治示范村”“民主法治社區(qū)”等基層民主法治創(chuàng)建活動為基礎(chǔ)，以行業(yè)依法治理為支撐，開展多層次多領(lǐng)域的依法治理工作。六是保障機制要創(chuàng)新。要暢通法治教育的財政供給渠道，特別是社會團休、行業(yè)協(xié)會、學(xué)校、社會媒體等非官方的法治教育活動經(jīng)費應(yīng)當(dāng)重點落實和扶持，激勵、培植、壯大范圍廣泛的社會法治教育力量。要加大對普法經(jīng)費投入的制度保障，加大對普法依法治理專項經(jīng)費使用情況的管理和督查，真正實現(xiàn)普法經(jīng)費專款專用。同時，還應(yīng)廣泛利用社會資源，通過社會捐款，建立普法基金，吸納、扶持普法志愿者隊伍等。