我國刑事被害人救助制度的現狀與完善

我國被害人救助工作自2004年在全國鋪開進行試點以來，部分在試點工作中取得較為成功經驗的地區，已經完成了地方上的立法 ①。但是，從全國層面上來看，被害人救助制度依然是一個新事物，實踐運行中常常會出現大量的新情況、產生新的問題。在對各個地區的被害人救助制度進行實地考察與比較中可知，各地之間在救助模式、救助對象、救助標準、救助程序等方面還存在著迥異的差距。本文擬針對上述問題展開討論。

一、目前我國刑事被害人救助的模式

根據何種資源在刑事被害人救助中發揮主要作用為標準，筆者認為，我國的刑事被害人救助工作可以分為兩種模式（或類型），一種是社會主導型模式，另一種是國家主導型模式。

社會主導型模式的被害人救助制度是一種由社會公眾廣泛參與的、共同體內部的互助互幫機制。它由社會共同體內部的參與者各自出繳一部分資金以作為互助基金，并在發生法定的救助事由時，以募集來的基金給予被害人必要的救助與補償。在我國的社會主導型被害人救助模式中，對交通肇事案件被害人的救助即屬于這一模式的典型種類，因種類單一，本文不作詳述。

在國家主導型模式中，救助資金主要由政府的財政支出予以撥付，救助工作的開展基本由國家機關負責并作為政府社會救助工作的重要組成部分，而社會團體、非政府組織或群眾的參與僅起到輔助作用。具體而言，國家主導型救助的特點主要體現在以下兩個方面：1.救助金主要來源于財政撥款。在實踐中，我國各地救助金的來源渠道可謂多元化，主要有財政撥款、社會捐助、基金孳息、罰金及公務員捐款等，但主要來源仍然是財政撥款。2.救助的主體是國家機關。從實踐情況來看，有的地區將救助的主體確定為法院、檢察機關及民政部門；有的地區設立了專門機構負責被害人救助工作；有的地區由公檢法、財政、民政等多個機關協同開展救助工作。雖然各地區在具體負責救助工作的部門指定上存在差異，但共同點都是將政府機關作為救助的負責主體。

根據《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》的要求，我國刑事被害人救助工作的整體思路是，由公檢法機關在各自的辦案階段開展救助，公檢法受理刑事案件后提出具體的救助意見，政法委對辦案機關提出的救助意見進行審批后，再由財政部門進行救助金的審核、管理和監督。筆者認為，這一過渡性質的制度設計，能夠在一定程度上發揮各個機關的創造力，為實踐試點提供大量寶貴的經驗，對建立統一的刑事被害人救助制度頗有裨益。

二、我國刑事被害人救助工作的現狀以及存在的問題

（一）救助對象存在規定上的不明確性

我國刑事被害人救助實踐中存在的最突出問題主要來自于國家主導型救助模式，因此本部分中，筆者主要對國家主導型救助模式在司法實踐中存在的問題進行分析。在國家主導型救助模式中，應當將哪些刑事被害人納入救助范圍，一直是理論界與實務界討論的焦點。通過對無錫市、鎮江市、昆山市、寧夏回族自治區以及江西省等五個地區的實踐做法進行比較分析 ②，刑事救助制度的對象在司法實務中主要集中于嚴重暴力犯罪中的直接被害人和間接受害人（包括由直接被害人贍養、撫養、扶養的人）之中 ③。上述五個地區的救助規范雖然對救助對象進行了一定程度的規定，但是依然存在著不全面或者過于籠統等問題。例如，有的地方性規范僅對救助對象進行一般性地、概念式概括，缺乏明確性與實操性；而有的地方規范雖然采取了較為明確的例舉式規定，然而卻存在著遺漏現象，人為地限縮了刑事被害人救助的應然適用范圍，其中飽受詬病的一點即是：沒有明確是否對因過失犯罪或者因不負刑事責任能力人實施不法侵害行為而導致死亡或者嚴重傷殘的被害人進行救助。

（二）救助條件具有多樣性與籠統性

刑事被害人救助制度是為救濟因刑事犯罪而受到侵害的被害人而創設的救急式制度，為了使救助金使用在最有需要的被害人身上，法律一般都規定救助適用的法定事由與條件，即救助對象必須滿足一定的前提條件才能獲得救助。從各地實踐情況來看，救助的條件包括積極條件和消極條件兩類。積極條件又稱救助成就條件，即刑事被害人只有在具備或滿足救助規范所預設的條件時才能獲得救助。這類條件主要包括：（1）救助對象因犯罪行為而陷入生活困境，難以維計基本生活；（2）無法及時獲得加害人賠償、工傷賠償或保險賠付；（3）造成受害人傷亡或者死亡的侵害行為發生在管轄區域內。

消極條件又稱救助滅失條件，在產生消極條件的情形下，一般會導致被害人喪失救助資格或被降低救助標準。實務中消極條件主要包括：（1）被害人對犯罪行為的發生存在過錯，該過錯既包括故意引起了犯罪的發生，也包括過失的引起；（2）通過采取虛構被害事實、夸大損害程度、故意隱瞞真實的家庭經濟狀況等手段來騙取救助金的行為； ④（3）已經獲得賠償或保險賠付，但賠償金額不足的，可以減少救助金。總的來說，從積極和消極兩個方面來規定救助條件，體現了科學的制度設計和嚴禁的“立法”理念，這種做法值得肯定。但是，對于救助條件的規定依然存在著相當的模糊性，例如“陷入生活困境”的標準是什么、“及時”應該如何理解、被害人過錯在何種程度上影響救助金額及影響的程度有多少等問題。這些問題的解決不僅需要明確的實施細則予以規范，還需要科學的調研與縝密計算作為輔助。

（三）救助標準存在差異性

在現實中，因具體案情的差異，往往造成不同刑事案件的被害人得到不同標準的補助。在國家主導型救助模式中，目前尚無全國統一標準，而是各省市根據自己的財政狀況與當地經濟發展水平自主制定救助標準。當前各地區在試點工作中的普遍做法是，按照當地的實際經濟水平對救助金額設定最高標準與最低標準兩個邊界尺度，然而對于何種情形下的被害人適用最高限額救助標準、何種被害人適用最低限額救助標準，目前實踐中尚無明確規定，完全依靠救助負責機關的自由裁量權予以撥付。

另外，國家主導型救助模式在救助標準上還存在著區域差異。從救助金的來源看來，目前許多地區在實踐中的通行做法是，由地方政府的財政統一確定全年救助資金的總額，各救助機關在資金總額范圍內對被害人進行救助，而在對具體被害人的救助金撥付上，除有明確規范外，由救助機關根據自主決定。這種做法實質上導致了各地救助標準的相對不公性，簡言之，經濟發達地區的救助標準將高于經濟欠發達地區，這就造成“同命不同價，同傷不同賠”的不公現象。

（四）救助程序欠缺實操性與時效性

就現行的被害人救助規范性文件以及全國地方立法現狀來看，各地區在救助程序的具體內容和細節上雖然存在著差異，但大致都包括申請、受理、立案、決定和執行五個階段。從總體上來看，救助程序的大致架構已經基本完整，但每個階段在具體的操作環節上還存在著不同程度的模糊性。救助程序的核心價值在于促進救助工作的透明化、規范化、程式化，在提高救助效率的同時，防止負責機關的不作為或亂作為。程序規范制定得越精細，負責機關在實施救助時不作為或亂作為的可能性就越低，對救助對象合法權益的保障也就越充分。另外，在實踐中，除了每個階段具體操作規范上存在不明確外，有些地方的救助規定還存在著一個更加嚴重的問題，即對被害人救助案件的辦理期限沒有作明確限制。這種救助程序的無期限性，導致了很多救助案件久懸不決，被害人得不到應有的救濟，使得這一權利流于形式，成為紙上空文。

三、刑事被害人救助制度的完善

（一）明確救助對象

作為上層建筑組成部分的社會救濟制度往往要受到經濟基礎的制約，因此救助對象的適用范圍取決于救助金的體量，如果救助資金充沛，那么救助對象的范圍就可以相應大一些，反之亦然。考慮到我國目前的經濟社會發展狀況與公共資源承受能力的限制，不能像發達國家那樣對每一個被害人都進行救助或補償。因此，在確定救助對象的范圍時，宜采取有限補償原則，救助那些最需要救助之人 ⑤。具體而言，確定被救助對象的范圍需要考慮如下幾個方面：

1. 犯罪類型。給被害人造成損害的犯罪行為同時也是一種侵權行為，犯罪是國家懲罰被害人的正當性確證，而侵權才是被害人有權獲得賠償的真正原因。從侵權的角度看，無論犯罪人主觀是故意還是過失，抑或犯罪人無刑事責任能力，只要違反了侵權責任法，被害人都有權獲得民事賠償。既然刑事被害人救助的目的就是在被害人無法從犯罪人處獲得賠償或足額賠償的情況下對被害人實施救助，那么無論是故意犯罪還是過失犯罪，抑或行為人不負刑事責任，只要在侵權法上被害人應當獲得民事賠償，那么就應當對遭受損害的被害人進行救助。

2. 被害人類型。一般認為，救助對象不僅包括直接遭受犯罪行為侵害的被害人，還包括依靠被害人的收入為主要生活來源由其扶養、贍養、撫養的人。在某些刑事案件中，遭受人身侵害的被害人可能是家庭里唯一或主要的經濟提供者，被害人的傷亡使得其家庭失去了經濟來源，陷入窘困。如果僅對被害人本人給予救助而忽視其家庭因素，顯然有違社會公正，因此，救助對象應當擴大為包括依靠被害人的收入為主要生活來源的家庭成員。

3. 損害結果類型。犯罪行為給被害人造成的損害包括人身損害、財產損害和精神損害，僅將遭受人身損害的被害人納入救助范圍是我國實踐以及國外立法例的普遍做法。但在實踐中也存在被害人因遭受財產損害而陷入生活困難的情形，例如失火案件中被害人唯一賴以居住的房屋被燒毀，被害人因此而陷入生活困境。鑒于我國救助金不充足的現實困境，暫時還不宜將財產損害納入救助范圍。基于相同的考慮，對被害人遭受的精神損害也不給予經濟上的救助，但可以采取心理輔導等方式對被害人提供一定幫助。

（二）界定救助條件

為避免救助金發放的主觀性與隨意性，應當明確救助條件。首先，應當明確“陷入生活困難”的標準。“陷入生活困難”不是案件承辦人的主觀判斷，而是能夠依據相關材料予以證實的客觀事實，在認定“陷入生活困境”這一客觀事實的過程中，筆者認為，遭受犯罪行為后，被害人家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的則屬于“陷入生活困境”。

其次，明確界定“及時”的含義。何種情形下被害人才屬于無法及時獲得賠償，一直是實務界爭論的問題。獲得賠償經常是一個漫長的過程，刑事救助的目的是為了暫時緩解被害人的生活困境，幫助其渡過暫時的難關，所以只要在被害人申請時尚未獲得損害賠償或獲得賠償不足且自身無力承擔醫療、生計維持等開支，就應對其實施救助。

最后，應明確被害人的過錯對獲得救助所產生影響。筆者認為，這種影響應當參照侵權法的精神進行評價，如果被害人故意挑起事端、對刑事侵害的引起負有全部或主要責任，那么被害人的過錯使其無權獲得賠償，故而不予救助；如果被害人有一定過錯但其過錯對犯罪的引起僅負次要責任，那么可以在其非過錯的范圍內獲得相應的救助。

（三）量化救助標準

鑒于救助對象主要系遭受嚴重人身侵害而重傷或死亡的被害人，因此可以根據被害人的傷情情況來確定救助標準。根據2014年開始實施的《人體損傷程度鑒定標準》，傷情可以分為輕微傷、輕傷一級、輕傷二級、重傷一級、重傷二級五個等級。救助的標準可以據此分為五個檔次。考慮到各地財政狀況與經濟水平的差異，在短時間內不可能在全國范圍內實施同一標準救助金規定，因此各地根據實際情況，因地制宜地確定各個檔次的救助金額依然會長期存在。除了將傷情等級作為確定救助標準的因素外，還應考慮其他因素。例如，《檢察機關執法工作基本規范》（以下簡稱《檢察規范》）第130條第2款規定，檢察機關在檢察環節確定具體的救助金額時應當綜合考慮以下因素：刑事不法行為給申請人造成的實際損失、被害人對案件發生的過錯程度、被不起訴人及其他賠償義務人實際民事賠償情況、申請人喪失勞動能力情況、維持當地基本生活水平所必需的最低支出及其生活實際困難等因素。因此，在被害人救助金的計算上，應當首先考慮傷情以確定一個基本的檔次，然后再根據其他因素確定具體數額。

另外，在救助標準上理論界一直爭論著兩個問題，即救助標準是否應當有一個合理的上限；被害人在接受加害人的賠償后是否還可以申請國家救助。筆者認為，與其說這是兩個問題，毋寧言此為一個問題之兩個方面，其核心點在于何如明確救助標準的界限。筆者認為，刑事被害人的救助更多地體現民法之屬性，它以損害為前提，以補償為目的，因此應當參照適用民法上的“損害填補”原則。具體而言，民事救助的首要目的在于填補被害人因犯罪行為所受到的損失，使其恢復至損害發生前之狀態，次要目的在于緩解暫時性的生活困難。當救助標準邊界明確之后，長期的困難救助與超出損害的賠償自然都不屬于刑事救助體系的范圍。因此，被害人救助標準以實際損害為限，如果加害人的賠償不足以填補被害人之損失，被害人可以繼續申請國家救助。

（四）細化救助程序

在救助程序的細化工作中，首先應當明確申請人的范圍。申請人除了救助對象，即嚴重暴力犯罪中的直接被害人和由直接被害人贍養、撫養、扶養的人；在救助對象無法提出申請的情況下，其近親屬可以代為申請。其次應明確需要提交的材料，包括救助申請書 ⑥、有效身份證明、刑事被害人醫療救治或者死亡證明材料、家庭財產和收入情況說明、家庭生活困難情況證明材料以及其他與申請救助有關的材料 ⑦。再次，應當對申請的時間做出規定，例如檢察環節中申請人可以在起訴階段、刑事申訴階段提出申請 ⑧。

在受理階段，對申請人提交的材料應從以下幾個方面進行審查：其一，主體是否合法；其二，是否存在犯罪侵害行為和侵害后果；其三，刑事被害人遭受的侵害后果是否達到了需要救助的程度；其四，案件是否屬于救助受理機關管轄之范圍。只要滿足了這四個條件，就應當對救助申請受理立案 ⑨。需要說明的是，此時的審查僅限于形式審查，并應當設定審查期限與材料補交期限。

在救助程序中還應當細化立案、決定與執行環節的內容。對受理的刑事被害人救助案件應當立案，對被害人的情況進行調查，核實被害人遞交材料的真實性。在這一階段，有關機關將對被害人是否符合救助條件進行實質性審查。對符合救助條件的應當提出救助意見，對不符合救助條件的應當存檔備查并書面告知申請人。提出意見后應當報請救助主管部門審批，經批準后發放救助金。另外，還應當設置一個申訴救濟程序，對審查不符合救助條件的申請人可以通過該申訴途徑表達其訴求。

五、余論

刑事被害人救助制度是現代刑事司法發展的產物，是刑法人道主義的題中之意，體現了國家人文主義關懷的思想。然而，刑事被害人救助制度的發展程度受制于經濟社會發展水平，它與所處社會的發達程度及國民財政狀況密切相關。我國的社會主導型被害人救助模式已經日臻成熟，在特別領域的救助中發揮著積極作用；然而國家主導型救助模式剛剛起步，還存在諸多客觀條件的限制。然而，如何在有限的救助資源里優化配置救助金的發放，則需要公正且高效的被害人救助制度作為支撐，而這套制度的構建卻不可一蹴而就，需要在實踐的試錯與檢驗中不斷得以完善。

（責任編輯 朱騰飛）

例如無錫市人大常委會于2009年4月29日審議通過，2009年10月1日起正式施行了由無錫市檢察院牽頭起草的《無錫市刑事被害人特困救助條例》，這是我國第一部關于刑事被害人救助的地方立法。

張晶星：《反思與構建：刑事被害人救助制度的實證分析》，華東政法大學碩士論文，第30頁。

本文主要目的是針對國家主導型刑事被害人救助制度進行實證分析，出于行文流暢與便于讀者閱讀的考慮，在沒有特別說明的情況下，本部分及后文中所提及與論述的“刑事被害人救助制度或模式”，皆指國家主導型救助模式，故文中不再予以贅述。

宋英輝等：《特困刑事被害人救助實證研究》，《現代法學》，2011年第5期。

孟紅：《刑事被害人救助制度之救助對象范圍略論》，《東南大學學報》，2011年第6期。

申請的形式可以是書面形式，也可以是口頭形式，申請人以口頭形式申請的，應當制作成筆錄,并由申請人簽名或蓋章。

參見《無錫市刑事被害人特困救助條例》第14條。

實踐中《檢察規范》為了保障被害人權益，還規定了國家機關的告知義務，例如《檢察規范》第124條第二款規定，對人民檢察院正在辦理案件中的刑事被害人或者其近親屬，辦案部門認為需要救助的，應當告知被害人或者其近親屬可以提出救助申請并提出意見，連同有關材料移送控告申訴檢察部門。

葉前義：《檢查視野下的刑事被害人救助程序探析》，《法制與經濟》，2012年第11期。