關于實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的實踐與思考

胡向東（安徽省司法廳）

黨的十八屆四中全會明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，是在新形勢、新常態下對普法工作提出的新任務、新要求，也是深入開展法治宣傳教育面臨的新機遇、新挑戰。如何有效推動落實“誰執法誰普法”普法責任制，對于切實發揮法治宣傳教育在全面依法治國的基礎作用，具有十分重要的現實意義。目前全國各地相繼出臺落實“誰執法誰普法”普法責任制的具體舉措，對推動形成“大普法”格局有一定促進作用，但在實踐中也存在不少問題，在一定程度影響普法責任制真正落地見效。本文結合安徽省落實普法責任制相關情況，對進一步推動落實普法責任制提出幾點思考。

一、“誰執法誰普法”普法責任制歷史沿革及現狀

（一）“誰執法誰普法”普法責任制的歷史沿革。“誰執法誰普法”普法責任制是黨的十八屆四中全會首次提出，但其內涵一直貫穿歷次發布的普法規劃和人大決議中。1991年，全國人大“二五”普法決議提出“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體，各企業、事業組織都應當認真向本系統、本部門、本單位的公民進行法治教育，積極開展依法管理工作”，明確了國家機關和相關單位對內部人員的普法責任。1996年、2001年中央宣傳部、司法部相繼出臺的“三五”、“四五”普法規劃中，提出要建立法制宣傳教育工作責任制，落實各地、各部門普法責任。2011年出臺的“六五”普法規劃更是明確提出“誰執法誰普法”工作原則，要求各部門各行業負責本部門本行業法制宣傳教育工作的同時，積極面向社會開展本部門本行業相關法律法規的宣傳教育。在此基礎上，四中全會提出的“誰執法誰普法”普法責任制，是對普法責任的進一步深化，使普法不再是相關單位的附帶性、衍生性工作，而是成為單位的基本工作職能。

（二）“誰執法誰普法”普法責任制的現狀。以安徽省為例，“六五”普法規劃實施以來，全省各地、各部門按照“誰執法誰普法”的原則要求，深入推進法治宣傳教育和依法治理工作。尤其是在黨的十八屆四中全會之后，各地、各部門認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，積極履行普法主體責任，切實發揮法治宣傳教育在全面推進依法治省、服務經濟社會發展、維護社會和諧穩定等方面的重要作用。

1.做好制度設計。全省各地、各部門均成立由黨政主要負責同志任組長、相關單位和部門負責人為成員的領導小組，進一步完善明確領導小組工作制度、成員單位工作職責，結合各自實際，制定了本地、本部門實施普法規劃的具體意見或普法規劃任務分解方案，從組織領導、責任分工、經費保障等方面予以落實。合肥、亳州、銅陵、蕪湖、安慶等市專門制定“誰執法誰普法”的相關規定。今年上半年，全省召開了推進普法責任制電視電話會議，省委、省政府主要領導分別就落實普法責任制作出重要批示。會后，省依法治省領導小組辦公室根據成員單位梳理的履職法律法規編印了《執法普法目錄》；一些地市相繼出臺文件，就推動普法責任制落實提出具體要求。

2.強化責任落實。每年召開全省法治宣傳工作會議、領導小組成員單位會議及聯絡員會議，總結上年度普法工作情況，部署安排當年法治宣傳教育重點工作。以省依法治省辦名義印發年度法治建設和法治宣傳教育工作要點，發布年度重點普法目錄，突出抓好重點法律法規的宣傳普及。以“法律六進”為抓手，制定“法律六進”每一“進”工作工作制度，明確省政府各部門認真履行“法律六進”每一“進”的牽頭和協辦職責，開展“法律六進”示范點創建，推動形成目標明確、責任具體、配合有力的普法工作格局。各地也相繼通過簽發“普法通知書”、簽訂“普法責任狀”以及發布重點普法目錄等形式，明確相關部門普法任務和責任。

3.加大監督考核。全省各地各部門積極探索考核評估機制，采取綜合考核和專項考核、階段性檢查和專項督查相結合等多種形式，不斷加大考核力度。2013年，全省各級政府將法治建設納入政府目標管理考核，實現了普法任務由“軟任務”向“硬指標”的重大轉變。部分地市將普法納入機關效能建設考核，加強對市直部門普法工作考核。省直相關部門將普法納入本系統年度實績考核和年度目標考核，進一步落實部門普法責任。2015年上半年，省人大常委會對全省普法責任制落實進行了執法檢查，并聽取了省政府關于落實普法責任制的報告，開展了滿意度測評。宣城市人大常委會對5個政府組成部門的學法用法普法執法情況進行評議，并進行無記名投票。

二、推進“誰執法誰普法”普法責任制落實存在的問題

（一）普法責任制責任主體不明確。黨的十八屆四中全會提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，但實踐中對普法責任制的實施主體存在模糊認識。主要表現在三個方面：一是結合四中全會決定，從字面意義上認為各級國家機關是實施主體。二是從邏輯層面認為實施主體是具有行政執法職能的國家機關。三是對實施主體進行擴大理解，認為除各級國家機關外，應當還包括人民團體、企事業單位和社會群眾組織。由于存在模糊認識，造成目前對普法責任制實施主體的不明確，也使各地在落實普法責任制上存在較大差異，不利于形成普法工作整體合力。

（二）對執法普法的界定存在誤區。“誰執法誰普法”是指實施主體在執法過程中，要對所依據的法律法規開展宣傳教育。在落實“誰執法誰普法”具體實踐中，一些地方和部門對“執法、普法”的理解過于片面。比如，一種觀念認為“執法”就是行政執法，對于司法機關及其公職人員依法實施法律的行為，不認為是執法行為；另一種觀念對“執法”的理解過于偏狹，認為只有執法檢查、行政處罰才是執法，對依法履職的行為的則不認為是執法行為。四中全會明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，而不是“行政機關”。因此，對“執法”的狹義理解和片面認識，都不利于“誰執法誰普法”普法責任制真正發揮實效。

（三）執法與普法缺乏有效銜接。以行政執法為例，我國現行法律已明確規定，行政執法者在實施行政執法活動時應當告知當事人實施行政行為的法律依據和理由。這在一定程度上，明確了執法者普法的任務，但與落實普法責任制的新要求相比還有較大差距。這其中的關鍵點是執法與普法環節的銜接問題，既要與原有行政執法告知普法有所不同，又要在此基礎上體現出執法普法的特色。從目前實踐中來看，執法普法的模式還基本停留在“告知”形式，普法的實際效果不明顯。盡管目前全國部分省份以及安徽省一些地市出臺的普法責任制實施意見或辦法，但對于如何把普法融入執法全過程等問題沒有作細致規定。

（四）缺乏配套的普法保障機制。實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制后，機關承擔的普法任務相比較過去更為艱巨，現有的人力、物力等保障水平與新形勢的要求還存在一定的差距。如何通過優化人員配置、落實經費保障等手段適應普法工作需要，并且不過多增加機關單位負擔、不挫傷從事普法工作的積極性，是擺在落實普法責任制面前的現實問題。此外，普法責任追究機制的不夠健全，也是影響普法責任制落實的一個關鍵因素。目前，不少地方已將普法納入政府目標管理績效考核、機關效能建設考核、精神文明建設考核等，在一定程度上推動普法責任逐步“硬化”，但在實踐中還缺少對普法責任落實不到位的責任追究機制，導致一些單位、部門在普法工作中熱情不高、積極性不足，普法的實際效果大打折扣。

三、推進落實“誰執法誰普法”普法責任制的思考

普法是一項長期而艱巨的任務，也是一個十分復雜的系統工程。推動落實“誰執法誰普法”普法責任制，不僅是全面依法治國的重要制度性安排，也是健全普法宣傳教育機制的，提升普法依法治理實效的重大舉措。為進一步發揮普法責任制的重要作用，推動普法工作向更高層次邁進，結合當前落實普法責任制存在的問題，提出幾點建議。

（一）加快普法立法頂層設計。推動制定普法工作立法是抓好普法責任落實的現實需要，目前全國過半數省份、直轄市相繼制定法治宣傳教育工作條例，對推動部門單位、行業領域等落實普法責任具有積極的促進作用。以安徽省為例，今年重點抓好法治宣傳教育條例修訂完善工作，并將“誰執法誰普法”普法責任制寫入其中，在立法層面保障了普法責任制落實的剛性。為此，建議在國家層面出臺法治宣傳教育法，將落實普法責任制的具體要求“法律化”，不僅有助于保障普法工作權威性和穩定性，同時也有利于解決各地普法工作中各自為政、法令不一的問題，切實推動形成普法整體合力。

（二）厘清普法責任制實施主體。明確實施普法責任制的主體是抓好普法責任落實的基本前提。當前存在對實施主體界定存在的模糊認識，不利于普法責任真正落地見效。為此，建議把政府及其部門、審判機關、檢察機關以及法律授權的具有行政執法權單位、組織等法律實施的單位作為國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的主體。黨委、人大、政協、事業單位、人民團體和社會團體等，結合落實普法責任制的要求，按照“誰主管誰負責”原則，面向社會開展法治宣傳教育。

（三）完善普法責任制運行機制。良好的普法責任制運行機制是抓好普法責任落實的根本途徑。一是健全制度保障機制。結合地區、部門、行業領域實際，制定出臺落實普法責任制的具體意見或方案，加快推進實施普法責任制步伐；建立健全媒體公益普法責任制，發揮媒體普法宣傳優勢，全面落實媒體公益普法責任；建立普法工作聯席會議制度、登記備案制度、通報制度等，進一步督促相關主體落實普法責任。二是完善人力、物力保障機制。加強普法工作機構建設，合理優化人員配置，不斷配齊配強工作力量；加強機關工作人員法治培訓，著力打造一支專業化的普法隊伍；加強普法志愿者隊伍建設，積極發揮社會資源優勢，不斷壯大普法隊伍力量；推動建立實施重大普法活動專項資金補貼和普法經費動態保障機制，逐步提升普法工作經費保障水平。三是建立科學評價機制。在將“誰執法誰普法”普法責任制情況納入精神文明創建工作考核、納入省機關效能考核、納入領導干部政績考核等基礎上，對不履行普法責任或履行不到位等情況進一步明確責任后果，增強對不落實普責任制行為進行責任追究的可操作性；積極引入普法工作社會評價機制，制定科學、量化的評估考核指標，公平客觀評價普法實效，以管用的評價手段倒逼相關主體落實好普法責任。

（四）加大執法普法工作創新。不斷加強執法普法工作創新是抓好普法責任落實的重要手段。各責任主體應積極推進執法普法工作理念創新、方式方法創新和載體陣地創新。一是突出以人為本理念，大力宣傳與執法對象、服務對象密切相關的法律法規，引導群眾依法表達利益訴求，依法維護自身合法權益。二是加強新媒體技術運用，積極推動責任主體在其門戶網站開設法治宣傳教育板塊，廣泛借助微博、微信、移動客戶端等新媒體平臺開展普法教育，把新媒體建成法治宣傳教育適應社會群體動態需求的重要平臺。三是注重建立以案釋法長效機制，加強執法司法案例整理編輯工作，面向社會公眾發布行政執法典型案例，讓群眾感受到更加生動直觀的法治教育。四是加強執法與普法銜接，積極探索執法司法事前、事中、事后普法模式，推動將普法貫穿于執法司法全過程，切實發揮好普法對促進嚴格執法、公正司法、全民守法的基礎性作用。