關于山東公職律師試點工作的調查與思考

根據司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》，2003年4月25日，山東省首家公職律師辦公室——周村區公職律師辦公室正式成立，為正科級常設機構，編制8人，區司法局負責對其進行資質管理和業務指導，辦公經費由區財政單獨劃撥。同年9月，司法部在淄博市召開全國部分省、市、自治區公職律師試點工作座談會，認為“周村模式”對推動全國公職律師試點具有積極意義。“周村模式”同“廈門模式”“揚州模式”“廣東模式”并列為我國公職律師試點四種典型模式。截至目前，山東省共批準設立省工商行政管理局、省監獄管理局、山東銀監局、濟南市公安局、濟寧市城市管理綜合執法局、濟寧監獄、臨沂市交通運輸局、臨沂市國土資源局、青島海關等13家公職律師辦公室，共有公職律師135名。

為認真貫徹落實黨的十八屆四中全會關于“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”、“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師”等有關要求，系統總結山東公職律師試點以來取得的成績、經驗，找出存在的問題，不斷改革、完善公職律師制度，更好地推動公職律師健康快速發展，我們對全省公職律師試點工作進行了深入調研。

一、公職律師發揮的職能作用

（一）促進依法決策。依法決策的基本要求是決策的整個過程都必須嚴格地遵循法律的制約和規范，確保各種決策以及決策的各個環節都在法律規范的范圍內進行。實踐工作中，公職律師通過建言獻策，為本級政府或部門重大事項決策提供法律咨詢意見和法律建議，當好參謀助手，為防范和規避各種法律風險、促進依法決策發揮了重要的保障作用。山東省工商行政管理局公職律師辦公室在系統依法決策方面，發揮法律專業優勢，客觀地審視、評判相關行政決策、行政執法的過程與結果，從法律專業角度提出法律意見和建議供領導決策和業務機構執法時參考，成立以來先后1000余次為省局和各級工商行政管理機關的行政決策提供法律咨詢意見和法律建議。青島海關公職律師辦公室利用既熟悉海關業務又精通法律知識的職能優勢，通過參加關長辦公會及案件審理委員會、參與具體招標工作、審核有關民事協議、審查備案行政處罰案件等方式發揮法律專長，對于海關業務改革、違法案件處理、政府采購、民事法律事務、促進外貿穩定增長等進行法律審核把關，充分發揮決策輔助作用。同時，根據公職律師的專業特點、崗位情況和自身特長等，設立“公職律師在線”，提供即時法律服務，編制復議訴訟案例選，開設“律音講壇”分析經典案例和執法問題；組建以公職律師為主體的“普法講師團”，承擔關區法治教育培訓授課任務，編制涵蓋改革、法治建設、簡政放權、執法實務、案例教學等內容的“法治培訓總訂單”，打造29節特色課程，實施“點菜式培訓”，努力當好領導決策的參謀助手。

（二）促進依法行政。依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進依法治國，建設法治政府，必須全面推進依法行政。通過調研發現，公職律師在促進依法行政方面發揮了不可替代的促進作用。山東銀監局公職律師辦公室按照監管機制規定，組織和指導全轄法規部門認真履行對行政處罰、規范性文件審查以及政務信息公開的法律審查職責，對每個涉及法律風險的問題逐一出具《法律審查意見書》，并通過日常法律咨詢服務，協助全局決策和監管部門執法堅守法律底線。濟寧市公安局公職律師辦公室認真履行工作職責，積極參與有關規范性文件的起草、審核和修改，參與疑難、復雜案件的研究，解答法律咨詢，指導基層單位辦理行政、刑事案件，僅2014年就參與疑難復雜案件79起，提出指導性意見246條，有效地促進了執法人員規范執法。臨沂市交通運輸局公職律師積極參與行政復議和行政應訴工作，在對具體行政行為進行全面審查的基礎上，提出準確的處理意見。在堅持依法辦案的同時，注意妥善處理好保護相對人合法權益與維護社會公共利益的關系，注重運用復議和解、調解等手段消除行政機關與當事人之間的分歧，努力做到了“公正裁決，辯法明理，定分止爭，案結事了”。在行政訴訟案件發生后，公職律師不僅要作為應訴小組成員參與案情分析、商討應訴思路、研究答辯狀和庭審提綱，還要根據局里安排作為訴訟代理人出庭應訴，為維護交通運輸事業依法行政和穩步發展，打造“沂蒙幸福交通”品牌奠定了基礎。

（三）促進平安建設。平安建設是維護社會大局和諧穩定，保障人民安居樂業，促進經濟、政治、文化、社會等各個方面、各個領域協調發展的基礎性和保障性工程。在這方面，“周村模式”是突出典型，主要做法：一是積極參與涉法信訪接訪工作。推行公職律師參與區領導接訪工作，在處理城市拆遷、“三農”問題、企業破產、城中村改造、新農村建設、民間融資等涉及的投訴、上訪案件中，認真解答上訪群眾提出的法律問題，宣講國家法律法規，引導上訪群眾通過合法的渠道解決訴求，對依法治訪起到了積極作用。公職律師辦公室自成立以來，先后參與涉法信訪案件400余件，接待信訪群眾1萬余人次，引導當事人走訴訟途徑370件。公職律師通過運用法律息紛解訴，化解社會矛盾，維護了社會穩定。尤其是2013年，公職律師辦公室指派律師參與辦理了周村區家具城129名業主追要貨款的集體上訪案件和71名農民工討要工資的集體上訪案件，兩起上訪案件共追回貨款、工資達114萬余元，實現了法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。二是認真參與處理相關法律事務。受區政府委托，公職律師參與了全區房地產非法建設清理整頓、淄博軸承廠企業關閉、淄博雄鷹集團破產重組工作。在原區屬企業淄博毛紡廠、淄博裕元公司、周村食品廠等企業破產案中，充分利用國家政策和法律規定，盤活國有不良資產1億多元，解脫了近3億元的債務鏈，使兩千余名職工得到妥善安置。接受政府委派，積極參與“7.16”非法集資案集中兌付工作，疏導群眾情緒，遏制了群體性事件的發生，得到區領導和當事人的充分肯定和高度評價。三是積極參與重大事件的處理工作。例如，2011年接受政府委派，積極參與“8.16”“9.07”交通事故善后處理工作，引導當事人走訴訟程序，積極提供法律援助，有效遏制了群體性事件的發生。2014年，指派公職律師參與周村區社會福利托養康復中心工程安裝安全事故損害賠償處理、周村盛世房地產開發公司和淄博大力礦山機械有限公司安全事故人身損害賠償處理等熱點、難點工作。四是全方位做好人民調解工作。2011年區司法局、區交警大隊聯合成立區道路交通事故調解委員會，指派公職律師介入道路交通事故的調解工作。截至目前，調處道路交通事故糾紛460余件，減輕了道路交通事故案件的訴訟壓力，有效化解了因道路交通事故賠償引發的各種矛盾。

二、存在的主要問題

概括來講，目前公職律師試點工作主要存在以下五個方面的問題：

（一）公職律師試點缺乏法律依據的問題。公職律師試點工作不符合我國現行法律的有關規定。2007 年10月28日修訂的《律師法》僅在附則中對軍隊律師作出了特別規定，對公職律師的法律地位不僅沒有作出規定，而且在第11條明確規定“公務員不得兼任執業律師”。公職律師集公務員與執業律師于一身，同時履行公職與律師雙重職責，構成了與法律的顯性沖突。

（二）公職律師的管理模式問題。公職律師有著雙重身份，既是公務員又是執業律師，司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》規定，“公職律師由所在單位管理，司法行政機關負責其資質管理和業務指導。”實踐中，單位管理與司法行政管理、律師協會行業管理未能很好銜接，對公職律師的管理從理論到實踐都沒有給予足夠的重視，導致公職律師這一群體好像游離于整個律師行業之外（這一點與公司律師和律師行業的融合度有較大差距）。

（三）公職律師與法制部門的關系問題。公職律師工作與政府或部門的法制機構承擔的職責往往有較多重合，如何充分發揮公職律師的作用，同時又不與法制部門工作沖突，是公職律師管理部門應當重視的問題。從我省公職律師的業務范圍來看，基本上與法制機構的職責是重疊的，比如規范性文件核審、重大法律問題咨詢、參加行政訴訟等等。經常出現的問題是：公職律師覺得是以公職律師的身份在從事有關業務，但其他人仍然認為公職律師在從事法制機構的一般業務，公職律師調查取證權無法得到保障。

（四）公職律師人數較少，在本單位和本系統的影響力有限，制約了公職律師作用的發揮。目前，公職律師發展尚處于初級階段，全省只有135人，僅占律師隊伍總數的0.71%，而且多數都是法制機構工作人員，日常工作與法制工作重疊交叉較多，并未體現出公職律師的名義和作用，制約了公職律師的影響力。

（五）缺乏有效的激勵機制。與一般公務員相比，公職律師還要考取法律職業資格，這些資格的取得和律師素質的培養需要長期的時間、精力、資金等的大量投入；與社會執業律師相比，兩者的專業教育程度、業務知識的學習、經驗的積累等方面幾乎沒有多大差異，辦理個案所要花費的時間、精力等方面也差距甚小，但兩者的收入懸殊；公職律師的工作不僅具有很強的專業性和復雜性，有時還有一定的風險性。但公職律師與其他公務員享受一樣待遇，無相關補貼、津貼。調研中有的公職律師通過訟訴為本部門避免或挽回幾百萬甚至上千萬的損失，節約聘請社會律師所需大量經費，但沒有任何物質獎勵，客觀上影響了公職律師隊伍的壯大和履職積極性。

三、完善公職律師制度的幾點建議

黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，強調要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。十八屆三中、四中全會都對加強法治政府建設和推進國家治理體系和治理能力現代化提出了明確要求。我們認為，公職律師試點以來，無論是從數量還是質量上，都無法適應黨的十八大以后法治政府建設的新要求，各級黨委、政府和司法行政機關應從貫徹落實十八大和十八屆三中、四中全會精神的高度，進一步加大公職律師試點力度，進一步加強對公職律師試點的指導，不斷改革完善公職律師制度。

（一）明確公職律師的法律地位。建議盡快修改《律師法》，彌補現行公職律師制度法律上的缺陷。建議將《律師法》第2條改為：“依法取得律師執業證書，接受委托或指定，為社會提供法律服務的執業人員，稱為執業律師；依法取得律師執業證書，供職于政府部門，為政府部門提供法律服務的執業人員稱為公職律師。公職律師不得為社會提供有償法律服務”（對公司律師也相應作出規定）。同時，相應修改《律師法》第11條“公務員不得兼任執業律師”的規定。目前，建議司法部在認真總結試點經驗的基礎上，制定統一的《公職律師管理辦法》，對公職律師的條件、錄用、考核、級別、待遇、職責、法律責任等事項作出相應規定。

（二）合理界定公職律師與法制機構的職能范圍。公職律師與法制機構雖職能多有交叉，在目前條件下二者不能相互取代。需要解決的問題是如何合理界定兩者的職能范圍，如何使兩者資源共享，優勢互補，共同為所屬機關提供優質高效的法律服務，促進依法行政。建議將公職律師配置到所在部門法制機構，非專職法制人員的公職律師在法制機構兼任職務，并明確要求重大決策咨詢、重要法律事務處理等必須交由公職律師初審，由公職律師機構指派公職律師提出審核意見并加蓋機構印章或機構負責人簽字。為厘清法制機構與公職律師業務邊界，宜將參加訴訟、仲裁活動全部納入公職律師的業務范圍，一方面為公職律師提供穩定的業務來源，另一方面也能夠增強行政機關參加訴訟、仲裁活動的專業性，提高勝訴率。

（三）建立公職律師制度的激勵機制。建立科學、務實的激勵機制是公職律師制度長遠發展的需要。《公務員法》把公務員的職位分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。建議司法部把公職律師歸為專業技術類，并參照現行的律師評定標準和辦法，授予其專業技術職務，享受相應的職稱待遇。此外，對于辦理案件過程中發生的成本，如交通費、通訊費、文印費等應實行補貼制度，具體辦法可以參照相應地區辦理法律援助案件的補貼標準執行。

（四）提質擴面，提高公職律師隊伍的影響力。摸清公務員隊伍中具有律師資格證、司法職業資格證書人員的數量，以這個群體為后盾，不斷壯大公職律師隊伍，擴大公職律師的覆蓋面及影響力，使之成為依法行政的響亮品牌，讓各級領導和執法人員遇有法律事務時，第一時間想到公職律師隊伍，愿意利用公職律師隊伍去解決問題。

（五）拓寬公職律師業務范圍，提高業務技能。建議司法部修改《關于開展公職律師試點工作的意見》有關公職律師職責范圍的條款，增加業務范圍，比如參加行政復議、信訪、普法宣傳、社會法律咨詢，擔任各類公益性行業協會法律顧問，參與對政府重大復雜法律事務的論證研究等等。

（六）加強培訓和工作經驗交流，充分發揮公職律師的作用。日常工作實踐中，民商事類法律問題和行政法律問題交叉現象越來越多，需要公職律師掌握更多的民商事法律服務知識與訴訟技巧，特別是相關的司法解釋。因此，要大力加強公職律師基本技能的培訓、執業指導和業務交流，加強公職律師與社會律師的交流，促進業務能力的共同提高。

（責任編輯 張文靜）