基層民事檢察監督實務中存在的問題及對策

●鄭金寬/文

基層民事檢察監督實務中存在的問題及對策

●鄭金寬*/文

修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機關開展民事檢察監督的權力，對完善和強化檢察機關的監督方式起到了積極作用。但在實踐中，存在一些抵制監督的現象，這嚴重影響了《民事訴訟法》的實施。本文通過深入分析這些問題產生的原因，認為一方面檢察機關和審判機關都應該有所作為，另一方面加強立法也是解決“監督難”的有效途徑。

民事檢察監督檢察機關審判機關

修改后的《民事訴訟法》充分肯定了民事檢察監督具有監督公權力、救濟私權利的屬性，擴大了監督范圍，增加了監督方式，強化了監督手段，較好地體現了司法體制改革關于加強檢察監督的要求。但是，基層司法實踐中抵制監督、排斥監督的問題依然比較嚴重，檢察機關不敢監督、不會監督的問題也比較普遍，在一定程度上限制了民事檢察監督的作用。

一、司法實踐中存在的主要問題

民事檢察監督從無到有、從粗到細、從淺到深，一直在爭論中發展。不僅理論上有爭論，立法中有爭論，而且反映在司法實踐中也比較強烈。盡管立法解決了審判權、執行權要接受檢察權監督的理論分歧，特別是修改后的《民事訴訟法》還加大了民事檢察監督的廣度和深度。但是，陳舊僵化的思想慣性仍然發揮著明顯的作用，讓社會普遍感到民事檢察監督這個公權力“有權無力”，“監督難”、“難監督”仍然是民事司法實踐中的突出問題。

(一)檢察機關的主要問題

長期以來，民事檢察監督工作起步晚、力量弱、困難大，給檢察干警留下了“監督軟”、“監督難”的陰影，不敢監督、不愿監督是主流，監督能力不強、監督效果欠佳是常態。突出表現在以下幾個方面。

1.工作定位不準。檢察機關在民事訴訟中的定位是全面監督公權、有限救濟私權。這就要求檢察機關應當把主要精力放在監督審判權和執行權是否正確行使等方面，重點監督、糾正審判機關在實施《民事訴訟法》中存在的各種違法問題，而不是重點救濟當事人的私權利。這是因為當事人私權利的主要救濟渠道在審判機關，檢察機關應當嚴格恪守“審判救濟在先、檢察救濟在后”的原則，只要當事人在審判系統中沒有充分行使法定救濟權利，檢察機關不宜“搶跑”，應當告知當事人向審判機關主張權利。但是，在司法實踐中，許多基層檢察機關存在兩個問題：一是重救濟當事人私權利、輕監督審判人員和執行人員的公權力。二是重實體輕程序，研究當事人申訴案件只重視審查證據和法律關系，很少關注審判人員、執行人員違法行為的問題，造成民事檢察監督工作本末倒置。

2.依職權主動監督少。修改后的《民事訴訟法》明確了檢察機關依職權監督的規定，從監督公權力的角度出發，要求民事檢察監督應當是積極的、主動的，不應當完全依賴當事人的申訴。但是，在司法實踐中，被動等待當事人申訴是普遍現象，依職權主動尋找發現違法審判、違法執行等問題是個別現象。事實上，大量的涉法涉訴信訪案件，并沒有轉化成到檢察機關申訴、控告的案件，這些信訪案件中，或多或少隱含著違法審判、違法執行的問題，由于檢察機關很少依職權啟動監督，客觀上造成了相關規定成了“休眠”條款，損害了法律的嚴肅性，不利于司法公正。

3.重視不夠，能力不足。囿于民事檢察監督理論的分歧，特別是立法不完善的影響，基層檢察機關對民事檢察監督工作重視不夠，能力不足。具體表現在：一是人員不足。基層檢察機關民行部門一般都是一人科或者兩人科，與法院民事審判、執行隊伍相比有著天壤之別，全部精力只能應對當事人申訴，沒有更多的精力去主動發現審判、執行人員的違法行為問題。二是破解困難的方法少。大多數基層檢察機關的民行檢察人員是從刑事檢察轉崗而來的，對《民法》和《民事訴訟法》缺乏系統地學習，理論水平不高，實踐經驗不足，面對工作中存在的各種問題和困難往往束手無策，特別是在面對排斥監督、抵制監督的違法行為時缺乏韌勁，不敢堅持原則。

(二)審判機關的問題

監督和被監督永遠是一對矛盾。在民事訴訟中，作為被監督者的審判機關對待監督的思想和態度對民事檢察監督影響深遠。司法實踐中，政法委不監督個案，人大常委會不監督個案，而且由于《民事訴訟法》也缺乏對被監督者履行義務方面的規定，使得檢察機關監督的剛性不足，使一些審判、執行人員養成了不受其他公權力監督的習慣，不可避免地產生了公權力失去監督的通病，具體表現在以下幾點。

1.配合難。修改后的《民事訴訟法》的一個突出特點就是進一步強化了民事檢察監督。維護司法公正是審判機關、檢察機關加強工作配合的工作指引，從發布司法解釋、司法政策再到具體的司法監督，都應當有利于加強民事檢察監督工作，有利于維護司法公正、權威。但是，在《民事訴訟法》的一些釋義文本中，背離立法本意的解釋充斥其間，給司法實踐帶來了思想混亂，一些審判人員對檢察機關的訴訟監督不理解、不支持、不配合，刁難、阻撓的現象時有發生，使檢察機關和審判機關在貫徹、實施《民事訴訟法》的過程中經常產生難以協調的分歧，限制了民事檢察監督作用的發揮。

2.調卷難。調閱民事審判卷宗、執行卷宗是檢察機關履行監督職責的必要條件。但是，“調卷難”的問題一直伴隨著民事檢察監督工作。2010年最高人民檢察院和最高人民法院共同印發了《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》，明確了調閱卷宗的程序和條件，成為審判機關和檢察機關需要共同遵守的標準，看起來似乎解決了“調卷難”的問題。但是，由于《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》只是一個宣示性的規定，對于遵守和不遵守并沒有剛性的約束，實際執行效果并不理想。修改后的《民事訴訟法》卻以該問題已經解決為由，并沒有確定檢察機關的調卷權，使過去長期存在的“調卷難”的問題仍然繼續存在。基層審判機關甚至人為地增加一些調卷門檻，導致拖延搪塞調卷現象層出不窮。因此可以說，“調卷難”是困擾民事檢察監督工作的最大障礙。

3.反饋難。《民事訴訟法》第208條規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議”。顯然，檢察建議是民事檢察監督的常規手段，理應得到審判機關的尊重。2011年最高人民檢察院和最高人民法院發布的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》中對檢察建議的反饋作出了明確規定，充分體現了最高人民法院的態度。但是，實際效果卻逐級遞減，一些基層審判機關對檢察建議存在不同的態度，存在著不理睬、不反饋的問題，有的甚至還拒收檢察建議，使檢察建議的監督作用難以發揮。

二、“監督難”的社會危害

在民事訴訟中，檢察機關存在的問題和審判機關存在的問題合成了“監督難”問題，削弱了民事檢察監督的職能作用，使一些違法行為不能得到及時、有效地糾正，也對《民事訴訟法》的施行帶來了消極影響，具體表現在以下幾點。

1.減損了監督效果。《民事訴訟法》的目的之一，是通過加強檢察監督及時糾正違法審判、違法執行的行為，促進審判權、執行權依法規范行使，促進司法公正。但是，由于審判機關在民事訴訟中的強勢地位，發生的各種排斥監督、抵制監督的問題，直接造成民事檢察監督工作不能正常運行，該糾正的違法行為得不到糾正，該救濟的私權得不到有效保障，浪費檢察資源，影響工作效率，使立法預期大打折扣。

2.損害了法律尊嚴。法律諺語：“法律必須被信仰，否則形同虛設”。司法機關和司法人員更應當信仰法律，自覺執行法律。修改后的《民事訴訟法》確立了抗訴、檢察建議、調查違法等多元化的檢察監督格局。但是，對新增加的檢察建議、調查違法等法定的監督手段，一些審判機關不配合、不反饋，客觀上造成這些監督手段形同虛設，使法律規定得不到執行，架空了強化法律監督的規定，損害了法律尊嚴。

3.挫傷了監督者的積極性。民事訴訟中的當事人、訴訟代理人以及旁聽的群眾，都是審判權、執行權的監督者。檢察機關是憲法規定的法律監督機關，承擔著《民事訴訟法》規定的具體監督職責。但是，這些私權利和公權力不能及時有效地糾正審判、執行工作中的違法行為。久而久之，自然會使社會各界對民事檢察監督失去信心，必然挫傷當事人和檢察官的積極性。

4.放縱了違法行為。法律諺語：“沒有監督的權力必然導致腐敗。”民事訴訟中的審判權、執行權也不例外。特別是司法公正是社會公正的最后一道防線，審判人員是這道防線的重要守護者，較之其他領域、其他行業、其他人群的腐敗，更具有危險性。因此，對審判權和執行權更需要加強監督。實際上，該立案不立案、該保全不保全、該調查不調查、該送達不送達、該執行不執行、該搜查不搜查、濫用中止執行、截留執行款等問題時有發生，司法領域中腐敗問題廣受詬病，這些無不與監督乏力有關。

三、完善立法是解決“監督難”的最佳途徑

破解民事訴訟“監督難”的問題，檢察機關和審判機關都有責任，檢察機關更應當主動作為。但是，民事檢察監督終究是法律行為，是公權行為，法無授權不可為，法有授權必須為。特別是最高人民檢察院和最高人民法院都有司法解釋的話語權，對司法實踐發揮著重要的作用，如果立法模糊、分歧不解，必生內耗。因此，亟需進一步完善立法，加以規制。

(一)明確檢察機關的調卷權

民事審判卷宗、執行卷宗全面記載了審判機關主導的訴訟活動，不僅反映著當事人的意志，也反映了審判人員、執行人員履行職務的情況，是民事檢察監督的重要根據。離開卷宗談監督無異于緣木求魚，其結果等于沒有監督。正是由于調卷權有如此重要的意義，而最高人民檢察院和最高人民法院并沒有從根本上解決問題，迫切需要立法機關在今后修法時解決，應當具體明確檢察機關的調卷權和審判機關的配合義務，徹底解決“調卷難”問題。

(二)明確檢察建議的法律效力

同級監督是民事檢察監督的主要渠道，而“檢察建議”則是這個主要渠道中的主要手段。實踐證明，“檢察建議”沒有法律效力，對審判機關沒有約束力，這樣的監督手段難以產生有效的結果。因此，既然立法授權檢察機關履行監督職責，就應當對檢察建議這個常用的監督手段賦予法律效力，明確審判機關回復的義務和不回復的法律責任。

(三)明確抵制監督的制裁措施

《民事訴訟法》關于民事檢察監督的規定，是調整檢察機關和審判機關的司法行為，規定權力和責任的行為規范，應當有適當的強制力來保障實施。在民事訴訟立法中，對審判、執行權的保障非常有力，對檢察監督權的保障比較乏力，這是“監督難”問題的根本所在。在民事訴訟活動中，當事人違法需要承擔法律責任，審判人員、執行人員違法同樣也應當承擔法律責任，以此體現法律面前人人平等的原則。因此，立法應當向保障審判權、執行權一樣織起保障檢察監督權行使的法網，明確禁止抵制監督、排斥監督的違法行為，同時根據情節和后果規定違法者所應當的法律責任，以增強檢察監督的剛性約束。

民事檢察監督本質上是一種建議權，是一種程序性權力，審判機關可以不采納檢察監督意見，但應當充分論證事實依據和法律依據予以釋明。法律諺語：“你可以不采納我的意見，但應當尊重我講話的權利”。這不僅是司法人員職業道德的要求，也是共同的法律責任。加強法律監督是大勢所趨，民事訴訟領域概莫能外。檢察機關既要尊重訴訟規律，對私權的干預保持謙抑性，又不能被打著“尊重訴訟規律”的幌子排斥檢察監督的言行所迷惑，要敢于監督、善于監督、規范監督，確保《民事訴訟法》的正確實施。

*河北省唐山市遷西縣人民檢察院［064300］