關于行政案件管轄制度的調查與思考——以樂山法院相對集中管轄為樣本

樂山市中級人民法院課題組

一、現狀：行政案件管轄制度改革的必要性

就全國而言，在現行行政案件管轄制度下，面對人、財、物均受制于地方黨委政府的現狀，法院不得不“充分考量”行政機關的意見，行政審判的獨立性由此減弱，以至于在行政案件受理時沒有勇氣、審理時沒有底氣、執行時不夠硬氣。受各種行政干預導致獨立性喪失的同時，行政審判的權威性也逐漸流失。行政審判面臨的“三難”問題，便是獨立性和權威性缺失的真實寫照。此外，行政審判隊伍建設陷入瓶頸、行政審判專業化水平亟待提升，也是現行行政案件管轄制度所衍生出的問題。面對以上弊端，對當前行政案件管轄制度進行改革就顯得必要而緊迫。

就樂山地區而言，行政審判工作面臨案件數量總體較少且分布不均，隊伍結構不容樂觀，行政審判司法環境有待改善，審判資源嚴重閑置，行政審判力量萎縮嚴重，行政審判法官難以積累審判經驗以及裁判尺度差異較大等困境。可見，樂山地區行政審判工作與全國總體情況無異，探索行政案件管轄制度的改革勢在必行。

二、探索：行政案件管轄制度改革的路徑選擇

面對行政案件管轄制度帶來的種種弊端，行政法學理論界和審判實務界均展開了激烈討論，為行政案件管轄制度改革提供了選擇路徑，主要包括：設立行政法院、實行提級管轄、賦予原告選擇管轄權、進行相對集中管轄等。

關于行政法院方案。該方案有利于最大限度保障行政審判的獨立性和權威性，增強行政審判隊伍的穩定性，提高行政審判人員的專業性，是解決“三難”問題等當前行政審判體制弊端的一劑良方，是行政審判體制改革的最理想模式。但是即使拋開其高昂的成本問題不談，設立行政法院的可行性和必要性也遭質疑，尤其現階段正在整體地推進司法改革，讓法院整體獨立于地方黨委和政府，這樣建立單獨的行政法院就不那么必要了。況且，現有行政審判隊伍難以保證行政法院專業化的需求。所以，現階段欲在我國設立行政法院，尚難實現。

關于提級管轄方案。提級管轄只能基本上擺脫縣級機關的影響，對于那些依照市委市政府意見辦事的，中級法院依然會遇到“審不動”的尷尬局面，同時，還不得不考慮縣級機關領導作為人大代表在市級人大中的“表決權”。另一方面，按現行法院體制，最高院和省法院主要負責審判指導，提級管轄對省法院和最高院的案件審理壓力增大，相應的矛盾糾紛也容易集中到較高的國家管理層面。因此，現階段，我們并不看好提級管轄方案。

關于賦予原告選擇管轄權方案。余凌云教授建議，“賦予原告選擇法院的權利，就能實現地域的徹底錯位。只要能夠讓當事人選到一個他信服的管轄法院，就容易接受法院判決，案了事了。”此方案，被認為是一種“富有創意的設想”，我們也對此方案的可行性存疑。該方案成本過高，行政機關可能要到不同的地方應訴，耗費巨大的行政資源。從法院調查取證、審判執行的角度來看，難度更大。

關于相對集中管轄方案。該方案實現了“空間錯位”，管轄法院抵御不當干預能力可得到較大程度的提升，有利于增強行政審判的獨立性和權威性。其次，絕大多數行政一審案件由實行集中管轄的基層法院審理，有利于將行政爭議化解在基層。再次，行政審判隊伍專業性可得到提升。集中管轄法院的行政審判法官可專司行政審判工作，無論是審判經驗的積累還是在行政審判領域專研的積極性都會得到較大提升。再次，相較交叉指定管轄的不確定性，集中管轄實質固化了指定管轄，原告就可以直接向相應的集中管轄法院提起行政訴訟，擺脫了原來指定管轄的不確定性。最后，在方案的實施上幾乎沒有太多的阻力，訴訟成本也在幾種方案中相對較低。相對集中管轄方案最大的弊病在于“改革方針沒有突破現行司法體制，難以從根本上有效維系行政審判權的獨立行使，同時，增大了集中管轄法院的審判成本”。但是將相對集中管轄方案作為過渡性的改革舉措，也不失為一項較好的選擇。

就樂山地區而言，鑒于前述行政案件受理門檻較高、行政審判力量配置不合理、審判人員業務素質參差不齊、裁判尺度不統一等問題影響著樂山市行政審判工作健康發展，為進一步改善行政訴訟司法環境，提升行政審判工作水平，推進司法公正，更好地保護當事人的合法權益，申請開展行政案件相對集中管轄試點更符合我們樂山地區行政審判實際情況。

三、實踐：相對集中管轄試點以來的情況分析

（一）試點工作之情況介紹

1.實現基層審判管轄區域與行政管理區域徹底分離。樂山市中級人民法院確立了由兩個試點基層法院交叉集中管轄的模式，即峨眉山市人民法院管轄除應當由中級人民法院管轄的行政一審訴訟案件之外的，被告所在地位于樂山市市中區范圍內的行政一審訴訟案件；樂山市市中區人民法院管轄樂山市范圍內，除應當由中級人民法院和前述峨眉山市人民法院管轄的行政一審訴訟案件以外的其他行政一審訴訟案件。此外，行政非訴執行案件一并集中管轄，這是其他試點地區鮮有的。鑒于樂山地區近年來行政非訴執行案件量不大的實際情況，樂山市中級人民法院在制定試點方案時將行政非訴執行案件一并集中管轄。試點方案經省法院批準之后，于2014 年7 月7 日正式實施。

2.多管齊下確保試點工作全面推進。為確保試點工作的順利進行，我們作了以下三方面的努力：第一，統一部署，明確職責分工。組織召開試點工作推進會，出臺相應的《試點實施方案》。第二，開展巡回審判、落實司法為民。主要表現在兩個方面：當事人可選擇向原管轄權法院或集中管轄法院遞交起訴狀；案件審理原則上采取巡回審判的方式，開庭審理、調查取證盡可能到原告所在地進行，以減輕當事人訴訟負擔。第三，積極協調、優化人員配備。為應對案件數量的不斷上漲，集中管轄法院加強了行政庭人員配置。集中管轄法院抽調精干力量，均在行政庭配備了三審兩書。

為確保試點工作取得實效，我們還作了如下三方面的努力：第一，與市政府建立了行政與司法良性互動機制，及時通報試點工作情況。第二，新聞發布、擴大試點影響。邀請省、市十余家媒體參與新聞發布會，向社會通報試點工作的相關情況。讓社會了解試點工作，理解相對集中管轄系對老百姓權利的更好保護，從而擴大行政審判影響力。此外，積極向媒體投稿，宣傳試點成效，四川長安網對樂山市中級人民法院試點情況進行了全面報道。第三，走訪調研、指導審判實踐。試點之后新類型、新情況、重大復雜的行政案件屢見不鮮，進一步加強了對集中管轄法院的業務指導。

（二）試點工作之顯著成效

1.訴權保護力度加強，行政案件數量倍增。試點開始后，集中管轄法院大膽受理行政案件，符合法定受理條件的，及時予以立案，新行政訴訟法和立案登記制度實施之后更是如此，從而行政一審案件的受案數大幅上升。2014 年7 月7 日起，截止2015 年7 月7 日，試點僅一年，全市新收行政一審訴訟案件528 件，相比2013 年7 月7 日到2014 年7 月7 日的274 件，案件數量增長了近一倍。案件數量的倍增，在一定程度上反映了對當事人的訴權保護力度日益增強、行政訴訟救濟渠道更加暢通。

2.審判資源得以整合，審判力量得到加強。第一，非集中管轄法院行政庭只負責協助相關案件的辦理，將行政庭富余審判人員調整到民事或者其他工作崗位，基層法院人員配置得以優化，在一定程度上緩解了其“案多人少”的問題。

第二，試點后集中管轄法院行政庭工作量相對飽和，且專司行政審判，行政審判法官審判經驗得以豐富、行政審判水平得以提升。同時，將優秀的、年輕的審判人員充實到行政審判庭，為行政審判注入了“新鮮血液”，一定程度上為解決行政案件審判難提供了人才支持，也為后續司法改革培養了后備力量。

3.外部干預相對減弱，司法監督力度增強。相對集中管轄最直接的利好就是審判管轄區域與行政管理區域相分離，較大程度上可防止和減少外部不當干預。總體情況看，行政案件立案、審判的外部壓力有所減輕，行政機關則普遍感覺到司法對依法行政的監督力度有所增強。例如，2014 年全市法院共受理行政非訴強制執行案件33 件，裁定準予執行14 件，準予執行率為42%，下降了12 個百分點。

4.裁判尺度相對統一，司法公信相應提升。現行行政案件管轄制度下，行政案件處于分散審理狀態。樂山市各基層法院行政庭力量配備相對薄弱且不均衡，法官在辦理類似案件時對法律的理解以及裁量權的運用會產生一定的差異。裁判理由和結果的差異可能引發當事人的不滿，進而有損司法公信力。試點后，相對統一了裁判尺度，在一定程度上提升了司法公信力。

5.中院一審案件服判息訴率有較大提升。訴市、縣級人民政府的案件不再指定基層人民法院異地審理，提升了該類案件的審判能力。當事人在一定程度上對中院作出的判決更容易服判息訴，多數訴縣級政府的案件當事人紛紛表示由中級人民法院作一審“靠得住、信得過”。例如，胡某訴樂山市市中區人民政府林業行政復議一案，樂山市中級人民法院通過認真的研究、細致的庭審、謙和的態度，一審判決駁回其訴訟請求，原告胡某當庭表示服從判決。

（三）試點工作之現實阻礙

試點工作并非一帆風順，試點過程中也遇到了各種阻礙，主要表現在以下幾個方面：

1.部分法官對集中管轄試點前景存疑。黨的十八屆三中、四中全會以來，司法體制改革的步伐不斷加快，在這司法改革整體推進的大背景下，集中管轄試點還能“走多遠”，成了部分行政審判法官愈發擔心的問題。尤其是隨著“法官員額制”、“取消庭室隨機分案”、“鐵路法院改行政法院”等各種改革舉措“呼之欲出”，客觀上影響著行政審判法官全身心投入試點工作。

2.基層法院辦理案件協調難度加大。集中管轄，沖破原有審判管轄區域和行政管理區域相重疊的同時，客觀上為司法與行政的良性互動設置了障礙，為行政爭議的協調化解增添了難度。在典型的“熟人社會”中，原來的管轄模式下基層法院與當地行政機關之間已經形成了一定的協調機制。試點開始后，為促進行政爭議的實質化解，集中管轄法院得重新與相應的行政機關開展良性互動，但這樣的良性互動仍需一個過程。

3.非集中管轄法院行政庭處于“休眠狀態”。按照試點方案，非集中管轄法院仍然保留行政庭，要協助、配合集中管轄法院做好本地區行政案件的協調工作。從試點一段時間后深入非集中管轄法院調研的情況來看，現在非集中管轄法院行政庭人員多數負責其他案件的審理，有的被借調到了政府相關部門，從而使得非集中管轄法院行政審判功能日益弱化。

4.法官辦案壓力增大。第一，往年行政案件數量相對較少，試點后案件數量猛增，遠遠超出法官的心理預期。第二，案件數量增加的同時，案件受理時間較為集中，審限壓力陡增，即便新行政訴訟法對審限進行了一定的延長，但不能根本上解決該問題。第三，各地奔波、巡回開庭，耗費了行政審判法官巨大的精力和體力。第四，行政審判相較于其他案件的審理本就相對困難，試點后各類型的行政案件不斷涌現，客觀上增大了行政審判法官的辦案壓力。第五，受法院內部考評機制影響，案件調撤率、快速結案率等指標過高給辦案法官帶來了較大的心理壓力。

5.文書送達日益困難。送達法律文書貫穿整個訴訟活動，一個行政案件至少要向各方當事人送達法律文書三次，在目前案多人少的情況下法院普遍采用的是讓當事人自行領取文書。試點后多數當事人由于路途較遠不愿意到法院領文書，若去當事人所在地進行直接送達，集中管轄法院的審判人員恐怕大部分時間都將在送達文書中度過；即便為方便當事人而采取郵寄送達的方式，但在向一些邊遠山區的當事人郵寄送達時文書的及時性（尤其是開庭傳票）就是個問題；若采取委托送達的方式，也同樣無法回避在轉交過程中文書的時效性問題（因為機要的轉送速度亦不容樂觀）。

四、展望：相對集中管轄試點的進一步開展

（一）相對集中管轄試點應當繼續推進

1.相對集中管轄符合行政訴訟發展規律。正如最高人民法院行政庭李廣宇副庭長所言，行政訴訟的發展是一個脫離行政（去行政）的過程。開展相對集中管轄，將審判管轄區域和行政管理區域相對分離，符合行政訴訟“去行政”的發展規律。此外，各國的行政訴訟都朝著一個專業的、獨立的體制發展，相對集中管轄提升著行政審判的專業性、保持著行政審判的“獨立性”，順應著這一發展趨勢。

2.相對集中管轄具有政策和法律依據。第一，政策依據。黨的十八屆四中全會的決定中明確，“探索設立跨行政區劃的人民法院辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。”從而，開展相對集中管轄有國家政策依據。

第二，法律依據。修改后的行政訴訟法明確規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”至此，相對集中管轄有了真正意義上的法律依據，而不再是最高院的一個《通知》。本次修法之所以沒有決定采用何種管轄模式，說明仍需繼續“摸著石頭過河”。從而，繼續開展相對集中管轄試點“名正言順”。

3.繼續推進相對集中管轄試點意義重大。第一，從現階段試點情況來看，相對集中管轄利大于弊。如前所述，試點以來，訴權保護日益加強、審判資源得以優化、不當干預相對減少、司法環境不斷改善、裁判能力得以提升、裁判尺度相對統一，更多的當事人相信法院能夠依法、獨立、公正審理案件。雖然也面臨著試點前景堪憂、法官辦案壓力加大、文書送達困難以及司法成本增加等問題，但這些難題可以在新行政訴訟法實施和法院逐步實現人財物的省以下統管后得到有效解決或緩解。同時，我們還可以通過深化集中管轄法院與非集中管轄法院之間協助辦案的長效機制，合理調配人員、優化辦案方式、科學安排工作以及精細化審判管理，徹底解決上述問題。總體而言，推進試點利遠大于弊。

第二，繼續推進試點可為行政審判體制下一步改革提供參考。2014 年12 月19 日，周強院長在全國行政審判工作會議上指出現在對行政案件的管轄模式仍處于探索階段，希望各地法院繼續深入開展試點。若如部分法官疑慮的那樣，相對集中管轄最終會被其他管轄方案所替代，但在此期間積極探索的重要意義不言而喻。試點既可以在較大程度上排除不當干預，又可以促進打造精英化的行政審判隊伍，還可為行政審判體制的下一步改革提供基礎素材、累積試點經驗、儲備人力資源。所以，與樂山情況相似的地區仍可以繼續推進相對集中管轄試點工作。

（二）進一步開展相對集中管轄試點工作的建議

1.行政審判法官要進一步轉變觀念。過去，考慮到案件的社會效果，多數法官時常將行政機關的程序違法行為作為一種行政瑕疵對待。這里所說的轉變觀念并非指以后辦理行政案件都不考慮案件的社會效果和政治效果，一味地按照法律條文機械辦案，而是要求我們的法官在辦理行政案件時立足于事實，忠誠于法律，對行政機關的程序違法行為嚴格審查，不能再找各種理由將其定性為“行政瑕疵”。在法治政府建設全面推進的今天，更應嚴格要求。

2.探索人民陪審員陪審模式改革。隨著司法公開進程的不斷加快，試點基層法院審理行政案件時較多使用人民陪審員，2014 年市中區法院行政案件陪審率達到63%，峨眉山市法院行政案件陪審率近40%。雖然人民陪審員參與案件審理對于強化司法公開、公正，擴大行政審判影響有積極意義，但我國行政審判涉及的法律、法規、規章以及各類規范性文件繁多，其他訴訟無法比擬，由于相關法律專業知識的匱乏，有的人民陪審員在行政訴訟中往往“陪而不審”、“合而不議”，從而其應有的“參審”功能僅停留在“陪”的層面，案件的審理質量難以得到充分的保證。所以，今后的行政審判中可嘗試改革陪審方式，強化人民陪審員對案件事實的認定，逐漸淡化其對法律適用問題的審理。

3.堅持司法與行政良性互動，促進行政爭議實質化解。如前述，行政訴訟的發展是一個“去行政化”的過程，并非以后都不跟行政機關打交道，反之，我們在確保行政審判獨立性的基礎之上，更應該充分發揮行政審判的能動性，與行政機關開展良性互動，更好地預防和化解行政爭議。就樂山法院而言，應該深入貫徹執行與市政府建立的良性互動長效機制。其他試點地區也可以建立相應的互動機制，通過與行政機關進行信息交流和案件審理的協調、溝通，實現訴訟與非訴訟、行政手段與司法手段的相互銜接和優勢互補，進而形成預防和化解行政爭議、保護當事人合法權益的合力。

4.依托司法公開平臺，開創文書送達新模式。充分利用司法公開三大平臺，開創文書送達新模式。以我們樂山法院為例，樂山市中級人民法院著力打造的集審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開為一體的樂山法院訴訟服務網，當事人憑借立案時法院給予的查詢密碼可以查閱與其案件相關審判流程節點信息，同時也可以通過該網站向法院提交相關的材料。反之，我們的法官也可以通過該網站轉交相應的材料給當事人，例如可將案件受理通知書、開庭傳票等相關法律文書（掃描件），通過該網站轉交給當事人。其實這樣的平臺已經搭建，但仍有不少當事人不會上網或者沒有條件上網，全面推行網上送達還有一定難度。現階段，可以先在立案時征求當事人是否愿意接受網上送達。簽字認可的，我們就可以嘗試通過樂山法院訴訟服務網對其轉交相應的訴訟文書。相信隨著經濟的發展、當事人文化程度的提升、司法公開進程的加快，網上文書送達將開啟法律文書送達的一個新時代。

5.強化便民舉措、進一步落實司法為民。從試點情況來看，立案、訴訟費預交程序增加了當事人的相應成本，多數當事人自行前往集中管轄法院立案，少數郵寄起訴狀至相應法院，案件受理之后還必須前往相應的法院所在地繳納訴訟費。為此，對堅持向非集中管轄法院起訴的，進一步加強該院立案庭的協助立案功能，例如起訴材料轉交、對起訴材料進行形式審查并一次性告知需要補足的材料以及訴前協調等。為避免當事人來回奔波預交訴訟費，集中管轄法院在接到起訴狀時，對符合法定起訴條件的，應當當場登記立案并開具訴訟費繳納憑證，便于當事人一次性完成立案相關手續。

積極落實巡回審判，減輕當事人訴訟負擔。積極落實，并非要求所有的案件都進行巡回審判，仍有不少原告希望到異地法院進行審理，對他們而言這是擺脫不當干預的必要形式。所以，應當賦予原告選擇權，在立案階段就征詢原告的意見，是否要求巡回審判并簽名確認，如是既可以滿足部分當事人異地審理的要求，又可以督促我們的試點法院積極落實巡回審判制度，真正做到司法為民。

6.結合司法改革推進試點工作。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，進一步深化人民法院各項改革，最高人民法院于2015 年2 月26 日，正式發布《關于全面深化人民法院改革的意見》。其中，推動建立省級以下地方法院經費統一管理機制，對集中管轄法院給予適當的辦案經費支持便不再那么困難；推動省級以下法院人員統一管理改革，對調整行政審判精英充實集中管轄法院行政審判隊伍便不再那么困難，試點法院法官辦案壓力得以緩解；探索建立法官員額制度，可以提升行政審判一線法官的職業認同感，也可以確保優秀行政審判法官留在審判一線。

《關于全面深化人民法院改革的意見》明確提出，探索設立跨行政區劃法院，構建普通類型案件在行政區劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區劃法院受理的訴訟格局。雖然該《意見》目前僅將重大行政案件納入了跨區劃法院的審理范圍，但在中國現行體制下，“民告官”的行政案件特殊性不言而喻，逐步將所有行政案件納入跨行政區劃法院審理趨勢日益明顯，跨行政區劃法院或許才是行政案件管轄的最佳歸宿。前面我們也提及相對集中管轄試點只是作為整個行政案件管轄制度改革的過渡性措施，逐步實現由跨行政區劃法院審理行政案件才是行政案件管轄制度改革的目標。

[1]余凌云.論行政訴訟法的修改[J].清華法學，2014，（3）.

[2]章志遠.行政案件相對集中管轄制度之省思[J].法治研究，2013，（10）.

[3]何海波.行政審判體制改革芻議[J].中國法律評論，2014，（1）.