協商民主視閾下的公共政策議程建構

趙 妍

（南京師范大學 公共管理學院 江蘇 南京 210023）

提起公共政策，一般人關注的多是這個政策本身是否具有合法性和合理性，或者這個政策的執行結果如何，是否實現公共政策制定目標——公共利益，而經常性地忽略了一個至關重要的問題：哪些事情能進入公共政策議事日程，哪些卻不能？ 社會資源的有限性決定了以政府為代表的決策者不得不對諸多社會問題做出抉擇，按照一定的標準有所取舍。這個過程就是所謂的公共政策議程。公共政策議程作為公共政策的邏輯起點，其作用在于像“篩子”一樣，過濾出那些“政策制定者選中或者是感到必須在特定的時間內采取行動，至少看上去要采取行動的訴求”，將其納入公共政策制定議程。現實政治生活中并非所有公共政策議程的建構都能體現公共政策的公共性、合法性和民主性，其建構過程仍存在諸如封閉性政策建構議程、重要行為體的政策壟斷和前政策議程中的不決策等阻礙因素。協商民主理論對此具有積極的啟示意義。相關研究者認為協商民主主要有以下三種理解維度：一是將協商民主視作一種決策體制；二是將協商民主視作一種民主治理形式；三是將協商民主視作一種團體組織或政府形式。協商民主的第一種理解維度與公共政策議程建構所要求的公共性和民主性等理論和現實追求是內在契合的，對我國公共政策議程建構的發展和完善提供了諸多啟示。

一、作為決策體制的協商民主

拋開專業術語，在崇尚團結和集體主義的中國，協商民主有其民主的中國式的表達，如“求同存異”、“有事好商量”、“理越辯越明”、“三個臭皮匠，頂一個諸葛亮”等等。這些由來已久又十分“接地氣”的表達都是對協商民主的有力闡述。規范意義上的協商民主，一般是指在憲法規范下的權力主體之間相互制約，各協商主體通過對話與反思、討論與辯論等過程，共同參與公共決策和民主治理的過程。如上文提到的，協商民主主要有三重理解維度，對作為決策體制的協商民主進行分析和理解，有助于理清協商民主與公共決策議程建構的內在聯系。

從決策體制的角度理解協商民主，需要理清滿足哪些條件才能使協商過程和協商價值轉化成具有民主合法性的公共決策。首先，協商民主要求每個決策相關者被容納進決策過程之中。如大衛·米勒（David Miller）認為：當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的。這種觀點認為當民主的決策過程不僅對決策相關者是開放的，而且符合參與者利益，并要求當參與者之間發生矛盾和沖突時存在著符合眾意的程序和原則。其次，協商民主要求政策過程參與上實現實質性政治平等，在決策方法和決策技術上實現開放和平等。正如卡洛琳·亨德里克斯（Carolyn M.Hendriks）所認為的，“在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果，正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并作出合法決策。”“協商民主中，公民運用公共協商來作出具有約束性的決策……協商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾。”第三，協商民主要求公共政策議程具有信息公開可獲得性，同時賦予理解公共議題和其他異見的充分理由。以不久前的香港政改為例。香港政府提出2017 行政長官普選方案面向市民和立法會進行兩輪政改咨詢，第二輪咨詢中，政府共收到超過13 萬份書面意見。最終香港特區政府于2015 年4 月22 日發表《行政長官普選辦法公眾咨詢報告及方案》。根據方案，全港符合資格選民可從提名委員會提名的2 至3 名候選人中，通過“一人一票”以“得票最多者當選”的方式選出行政長官人選。香港特區政府在做出政改重大決策的前提是尊重市民和立法會的觀點，通過理性討論和鼓勵參與實現香港民主的歷史性跨越。綜上，只有滿足這些條件，協商過程才有可能形成體現公共利益的合法性決策。

二、公共政策議程建構的阻礙因素

政治合法性問題可以說是政治學和行政學永恒的話題，古今中外關于政治合法性問題的見解不勝枚舉。如中國古代的孟子曾指出，桀紂之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得其民矣。哈貝馬斯也有其經典論述，“合法性意味著政治秩序被認可的價值。”誠然政治合法性的判定標準不是單一的，但在中國經濟發展“新常態”之際，如何實現將經濟發展與提高人民生活水平結合起來？ 如何通過公共政策方向的調整和公共政策議程的有效建構來保障民生？ 公共政策議程建構的民主性與合法性對于維護中國政治合法性、建立法治政府和推進國家治理現代化具有重要意義。在此，有必要對公共政策議程建構的阻礙因素進行梳理，以期探索實現公共政策議程建構的民主性與合法性的有效路徑。

（一）隱蔽性政策建構議程

重要的公共問題有可能進入公共政策議程，也可能被政府和精英團體排除在公共政策議程之外。拉雷·N·格斯頓（Larry N.Geston）認為，隱蔽性議程（Hidden Agenda）是指在某些反映公眾利益和要求的重要議程，因為受到政府和利益團體的阻礙，而無法被提上議程。整個政策構建過程呈現出“隱蔽”特性。按照曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）集體行動的邏輯，由于既得利益集團操控著更多的政治和社會資源，對政策議程的導向更加敏感和關切，也更加有機會和權利精英形成聯盟，為了維護既得利益而左右公共政策議程，嚴重侵害了公共利益和社會公平。戴維·伊斯頓（David Easton）在其政治系統理論中指出，政治決策系統是一個“輸入——輸出”的循環往復的過程，其中輸入主要指包括公眾政治參與和利益表達在內的信息輸入過程。隱蔽性政策議程阻斷了公眾的信息輸入過程，關涉到公共政策的公共性、民主性和合法性，并從源頭上對整個公共政治系統產生不良影響。首先，隱蔽性議程與公共政策的公共性背道而馳，難以在維護公共利益的基礎上有效提供公共產品和公共服務；其次，隱蔽性議程消解政府當局的政治合法性，這也是政府信任危機頻發的重要原因之一。

（二）重要行為體的政策壟斷

人為設置政策壁壘，這是政策壟斷區別于一般壟斷的根本特性所在。在公共政策制定的過程中，重要行為體運用其政治權力、資源和信息優勢，把政策制定過程封閉起來，通過多種形式對政策進行控制，限制外界參與其中。公共選擇理論為政策壟斷現象出現的原因作出了很好的闡述。以政府為主的公共政策制定主體當面對自身利益和公共利益的內心博弈時，“經濟人”理性促使他們選擇維護和發展自身利益。一個國家在政治改革、經濟發展和社會民生等方方面面的推進工作都需要通過政策制定和政策執行過程“落地”，每項工作“落地”又牽扯了千千萬萬個利益主體，政策壟斷阻礙了其他行為體的公平參與。“鐵三角”理論和政策共同體理論都可以在一定程度上對政策壟斷做出解釋。西奧多·羅威（T.Lowi）和蓋·彼德斯（Peters B.G）闡釋了利益集團、國會和政府三者之間形成的“鐵三角”關系，在利益一致的前提下，相互合作與協商，力求形成大家都滿意的結果，各取所需。對于后者，查森（J.J.Richardson）和喬丹（G.Jordan）提出，由政府公職人員和生產者組織互動交織而成的“政策共同體”反映了英國政策過程的主要特點。兩者都是由重要行為體組成的封閉的政策制定模型，這個模型產生的公共政策的公共性和合法性受到質疑。政策壟斷的根源在于權力壟斷。雖然自十八大以來，政府大刀闊斧簡政放權，并形成審批事項總清單，但簡政放權并非一夕之功，“公章長征”和“證明你媽是你媽”種種令人啼笑皆非的真實案例反映了權利“壟斷”仍然時有存在。

（三）前政策議程中的不決策

巴克拉克和巴拉茲（Bachrach and Baraz）認為，所謂不決策是一種方法，通過這種方法把現存利益和特權分配的格局進行調整，在其尚未發出聲音時就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關的決策舞臺的有關途徑之前將其消滅。即使以上這些都失敗了，那么也要在政策過程的實施階段使其荒廢，將其摧毀。不決策的手段從直接到間接，從有形到無形可以主要分為以下四種：一是最直接的暴力手段，阻止試圖改變現有利益格局的異見進入議程，主要包括騷擾、監禁甚至謀殺等極端手段。二是相對直接的綜合性手段，對那些具有潛在威脅性的利益表達進行遏制，手段可以從恐嚇與脅迫到獎賞與賄賂，呈現綜合性特點。三是相對間接的方式。利用政治體系內穩定的具有說服性的程序或規則將那些威脅性的需求排斥在外，如利用輿論手段論證某要求與既有法律或大政方針導向相悖，或違反某些政治價值、意識形態等，隨即被貼上不符合人道主義、愛國主義等標簽；亦或是通過提交政策委員會進行細致冗長的研究與論證來拖延決策進程，或者通過復雜而耗時程序來扭曲程序。四是最無形的方式，重塑或者加強偏見的動員起到阻礙重新分配價值的挑戰，或是針對新的要求設置新的障礙和限制，避免局勢擴大化。

三、協商民主對公共政策議程建構的啟示

在協商民主的視閾下，公共政策利益相關者即協商民主參與者，主要包括以下幾種類型：代表公共權威的政府、文化分野下的族群、利益格局多元的個體以及治理過程中的組織和參與者。他們參與協商過程，通過平等對話與協商、尊重他者偏好和調整自身偏好，使參與者偏好轉向公共利益并最終達成一種成熟的、經過深思熟慮的輿論——共識。這種經過集體理性反思的結果，是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的。

（一）推動政策議程建構中的公開對話和自由協商，遏制政策議程建構中的“隱蔽”問題

協商的過程就是具有不同偏好的、不同利益導向的政治行為體參與政治生活的過程，在這種參與過程中，這些參與者對形成合法性公共政策議程承擔責任，則必然要求解決政策“隱蔽”問題。首先，促進公共政策信息公開化。協商民主強調的對話與討論必然建立在參與者之間信息對稱的基礎之上，只有充分理解和把握相關議題的內容和目標，才能準確地分析利益導向，區分哪些議題符合公共需求，哪些議題更具有緊迫性和現實意義。以政府部門為主體的公共權力機關應在實踐中逐步完善政府信息公開目錄制度，有針對性地解決公共政策議程建構過程中的信息不對稱問題。第二，拓寬公眾決策參與平臺。相對于傳統的線下平臺，政府網站、微博和微信等新興媒體的重要力量應引起重視。以各級政府網站為例，不能僅僅設立信息公開功能，更應強調及時性和回應性。根據有效的梳理和排序的結果，向社會公眾征詢意見，從而形成公共政策制定時間表。第三，提高政策相關主體公共政策參與的積極性。一方面，要強化政策相關主體的公民精神，讓其認識到在一個民主社會中，自身是有權利表達觀點、充分討論和自由協商的，自身的意見是國家政策議程的重要參考依據。涓涓細流匯聚成海，自身的思考與表達有可能是全社會千千萬萬個公民的縮影，若這些意見整合起來定能對國家政策方針產生重大影響。另一方面，要提升政策相關主體的參與能力。以美國地方治理中的市鎮會議（town meeting）和市鎮委員會（town meeting）為例，這兩種協商參與形式為社區居民參與政治生活、維護公共利益提供了機會，公民可以在這種會議上公開對話、自由協商與辯論，充分發表自身意見。即使此類方式在中國推行的初期難以達到有效形成共識的結果，也能在一定程度上培養和鍛煉公民的政策議程參與能力。不可否認，許多社會癥結都來源于傳統和習慣問題，若民眾逐漸適應與接受利益的自我表達與維護，逐漸主動參與政策議程建構，那么政策“隱蔽”問題則會逐漸消解。

（二）保障政策相關者參與過程的平等性和有效性，打破政策議程建構中的政策“壟斷”

在建構公共政策議程的自由協商的過程中，要求政策相關者公平、有效地表達觀點、充分討論，最終達成符合社會公共利益的共識。但在制定政策的過程中，由于社會流動中權力、財富和資源的不平等分配導致“社會精英”對政策議程進行“壟斷”，這與協商民主所要求的政治平等原則背道而馳。解決政策“壟斷”問題的關鍵在于通過制度設計來保障所有受政策影響的行為者具有同等的政治影響力。公共政策民主化過程中逐步形成了一些典型的民主形式，如公決機制和談判機制。但限制于民主過程的復雜性，這兩種機制仍難以在現實中形成普適價值。公決機制是指面對國家重大方針政策時，通過全體公民針對幾個已有方案根據自身偏好進行選擇。這種方式優點在于可以自由表達公民意志，但缺點也十分明顯，即耗時費力，而且在操作過程中很容易出現強勢利益集團操縱公決結果等問題。至于談判機制則指通過談判形成各方都能接受的政策議程。其不足之處在于談判的固有性質決定只能允許少數政策利益相關者參與其中，并且談判本身就是一個利益“交換”的過程，占據更多社會資源的一方更容易獲得主動權，最終主導政策談判走向。根據協商民主的價值要求，打破政策“壟斷”可以從協商機制和自治機制兩個角度入手。協商機制即在社會范圍內公民通過平等的討論和對話，尋求共識，做出符合公意的決策。協商機制的優勢主要在于形式靈活多樣，可以是討論與對話形式，也可以是聽證與信訪形式，或者是口頭與書面形式。另外協商機制的“議題”沒有過多限制，可以是就國家社會層面的民眾普遍關心的重大社會問題進行協商，也可以就部分公民所關心的地方性問題進行討論。第三，協商機制的實施范圍相對有彈性，既可以在全社會范圍內推進，也可以在部分地域、部分社區推行。自治機制即公民自治，主要包括自我管理、自我服務和自我決策。當公民在社會公共生活領域中普遍性遭遇某些問題時，首先他們自主進行充分的討論、醞釀與協商，形成共識，然后將這種自我決策上升作為自我服務和自我管理的準則。雖然這種公民自治形成的決策不足以稱為“政策議程”，但是經過公民自由公開討論的決策成果，可以加工提煉成為公共政策議程的重要原材料。這為我國公共政策議程建構的過程中，形成自上而下的協商民主機制創造了良好的民意基礎；同時，公民自主決策對于正式公共決策過程來說，也是一種民主協商的訓練。綜上，通過協商機制和自治機制可以很好地促進政策行為體的平等參與，從而打破政策“壟斷”。

（三）發揮網絡輿論作為重要政策行為體的監督作用，突破政策議程建構中的“不決策”

王紹光對中國公共政策議程設置進行了分類，主要包括關門模式、動員模式、內參模式、接力模式、上書模式和外壓模式。在外壓模式中，若政策議程建構過程中出現“不決策”問題，議程的提出者則會選擇訴諸輿論，爭取更多的民意支持，從而對當前主要決策者或決策團體形成巨大壓力，迫使其接受新議程。隨著大眾傳媒的轉型和互聯網的興起，網絡輿論力量成為為外壓模式中最直接、最有效的環節之一。網絡輿論主要從以下四個途徑推動社會問題進入公共政策議程。第一，主動設置議程，即諸多大眾傳媒站在自身傳媒和新聞立場上，選取他們認為兼具社會價值和聚焦效果的社會事件進行報道，從而轉移社會公眾的注意力，使其迅速成為社會熱點議題。現實中網絡媒體并非直接道出其中哪些議題重要，哪些次之，而是通過反復報道，或者將其放到顯眼的時段和位置以達到其目的。第二，聚合放大社會問題。如網友通過圖文曝光“表叔”一事，原本只是個別網友行為，但媒體利用強大的信息容量和傳播速度，迅速將此事渲染放大，直至引起決策者注意，著手對其進行違紀調查。第三，曝光隱蔽議程。與“表叔”、“房姐”等案例相似，媒體通過廣泛、深入調查，披露出那些被強勢利益集團掩蓋、歪曲的社會真相，當媒體曝光出這些問題時，它們便有可能與政策議程聯系起來。第四，成為觸發機制。以上三種途徑都在一定程度上將社會問題推至主要決策者視野中，因此媒體這時就是一種觸發機制。網絡輿論通過監督重要行為體，并曝光其失當甚至違法行為，觸發政策議程設置，起到了突破政策議程建構中的“不決策”問題的作用。

鑒于網絡輿論在公共政策制定中擔任如此重要的角色，我國政府必須進一步創新對新聞媒體的監管制度，“有效”并“有限”調動起活力，發揮其功能。第一，推動新聞媒體管理法制化。通過制定或完善相關法律法規，進一步明確新聞媒體的輿論監督職責與使命，保障其在法律范圍內有效實現其職業權利；保障信息公開的平等性和有效性，保障公民可以無差別地獲取大眾傳媒信息的知情權；同時必須防止強勢利益集團干預或操縱新聞媒體的輿論監督功能。第二，放寬對媒體的管制。承認新聞媒體的輿論監督主體地位，減少行政干預，對于部分重要新聞媒體，可以通過“國有控股”方式進行監督和管理，但應放手讓其根據市場規則自由發展。在保障輿論導向正確的前提下，賦予新聞媒體更多的自主權，拓寬媒體的新聞報道自由度和話語空間。把話語權從黨政官員、社會精英手中逐漸轉移到市民手中，提高公民參與、影響公共決策的能力，從而推進各項政策議程的建立并促進社會問題的解決。

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