構建適應經濟轉型的評估監管體系

一、行業監管中面臨的棘手問題

（一）專業技能問題

1. 專業勝任能力有待提升。當今，資產評估業務面臨新的資產類型和復雜的經濟行為，使評估師原有的知識背景和知識儲備不能完全滿足市場對評估師勝任能力的要求，對法律知識、規章制度法規文件等掌握不及時、理解不透，在傳統業務精深研究和延伸服務，運用新的技術方法、模型和現代工具開展資產評估業務方面，呈現出專業勝任能力嚴重不足的現象。

2．資產評估基本原理、基本概念不夠夯實。部分機構的評估報告內容和格式、術語表述還是沿用2000年前的規定，評估依據未針對不同對象在報告中列示。

（二）機構內部治理機制尚待健全

1．股東會、董事會、監事會“三會建設”未按章程規定履行權利和義務，一股獨大、監事成為擺設等現象尤其突出。

2．在業務流程控制方面，承接業務前未充分開展項目風險分析與評估，未充分關注獨立性、專業勝任能力等事項，簽訂的業務約定書不規范，制定的評估計劃不全面。業務實施階段存在現場調查程序不充分，濫用評估假設，選取的重要評估參數缺乏合理理由等。重要事項未充分披露，工作底稿的編制內容不完善、索引缺失、歸檔不及時。

3．同行相互詆毀、獨立性等職業道德的問題層出不窮。

（三）外部監管的震懾力

近幾年，證監會累計對多家機構的多個評估項目進行了全面和專項檢查，通報了部分評估機構在評估執業環節上存在的工作計劃時間安排早于評估基準日，未根據業務實施過程的情況變化進行必要調整，現場調查不充分、對評估資料的分析不到位、個別評估假設欠缺合理性、參數選取缺乏合理理由、評估報告與說明披露不充分、工作底稿不完善，相關評估咨詢程序未形成工作底稿，預測等與被評估企業以往歷史數據差異較大的情況未能充分披露，計算口徑不一致等問題，對相關機構和評估師采取了行政監管措施并記入誠信檔案。

二、轉型期行業監管重新定位的必要性

（一）全面深化改革對行業監管工作影響深遠

1．發展混合所有制經濟給評估行來帶來新機遇與新挑戰。防止國有資產流失，推進混合所有制經濟發展的關鍵環節是做好資產評估。要實現交易的公平公正、定價的合理、競爭的充分, 完善國企股權資產評估流程，保證評估結果的客觀、公正，就要求機構和評估師職業道德過的硬，服務質量跟的上。這是行業發展的新機遇。

抓住機遇的同時要清醒認識到，在混合所有制經濟下資產評估的評估對象多元性、評估經濟行為復雜性、評估結果公開性和評估工作高風險性的特點，對資產評估服務改變執業理念、創新執業方式、提高執業能力，加強風險防范也提出了新挑戰。

2．資本市場改革促進行業市場化進程。《上市公司重大資產重組管理辦法》修訂，“不以資產評估結果作為定價依據的，應當詳細分析說明相關資產的估值方法、參數及其他影響結果的指標、特別因素”等規定的出臺，傳遞了開放上市公司重大資產重組定價市場的信號。

《證券法》的修訂擬采取放開監管體制，監管思路將由“嚴進寬出”改為“寬進嚴出”，取消評估機構證券資格二次審批而實行“登記制”，徹底打破了目前評估機構證券資格行政許可只出不進的局面，市場競爭將愈發激烈，新一輪的戰役即將打響。

新股發行制度改革的推進，進一步強調了中介機構的責任，今后評估機構在執業過程中所承擔的執業風險將不斷加劇，承擔的責任也越來越重。

“新三板”擴容催生評估服務新市場不斷涌現。還有“滬港通”的實施，推動A股估值體系與國際接軌，將資產評估服務推向了國際，資產評估服務產品將接受國際投資者的監督。整個行業也被推向國際平臺，參與國際化競爭日趨逼近。

（二）轉型期行業監管工作的新變化

1．監管思路的變化。從國家層面看，全面推進依法治國，依法治業。科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法已是政府的執政綱領。從行政監管部門看，2014年上市公司并購重組市場化改革，放松事前審批，強化事中事后監管，為新興產業健康發展創造了良好的政策環境。國資監管也提出加強日常監督，健全監管體制，建立健全以績效考核、薪酬分配、領導人管理、財務評價、產權管理和風險控制等為主線的監管工作體系，實現管人、管事、管資產的有機結合。

從行業層面看，國務院27號文件發布，注冊資產評估師資格由“準入類”轉成“水平評價”類，《資產評估機構審批和監督管理辦法》（財政部令第64號）進入修訂程序，資產評估機構前置審批調整，準入門檻降低等為監管調整思路創造了條件。

2．監管業務范圍以法定評估業務為主向咨詢業務延伸。資產評估從最初主要為國企改革服務，發展到現在參與產權交易、企業改制、證券發行、資產重組、融資抵押、金融工具、司法鑒定等各個經濟領域。資產評估越來越多地被政府運用到宏觀經濟管理中，成為維護國家和公眾利益的重要工具。2012年，財政部發布了《中國資產評估行業發展規劃》，支持機構大力拓展管理咨詢業務，或吸收管理咨詢機構加入，積極參與企業內部控制以及企業財務管理能力評估等工作。

3．監管主體發生變化。新業務的拓展及資產評估功能的再定位，使得監管主體由原來的行政主管部門、產權持有者、行業協會擴大到公眾、媒體、潛在競爭者等，加大了不確定。

4．監管手段和方式發生變化。從手段上講，監管隊伍的組成人員發生變化，業內外專業、非專業人員用各自的行業標準進行監督。從檢查方式講，行業內互查，逐步延伸至外部檢查，專項檢查，全面檢查，媒體監督等。檢查間隔的頻率也越來越高，每年一次抽查變成定期、不定期的連續性跟蹤檢查。檢查結果也更加透明，公開，公正。市場對檢查信息的共享要求越來越強烈。

5．監管關注的內容發生變化。過去業內執業質量檢查更關注報告的內容和格式是否規范完備，評估程序執行是否到位，底稿歸檔是否完整、清晰。隨著大趨勢的變化，執業質量的監管已向縱深發展，如：機構是否建立健全內部質量的控制制度，制度的執行是否有效，總分公司、母子公司質量一體化管理要求是否貫徹落實，有無專人負責等。

業務的委托方、報告使用者對評估結果的理解也從原來只關注結果是否如愿，有無侵害自身利益，變成更理性的閱讀和思考價值構成的因素對評估行為實現以及評估后期企業發展的潛力空間有多大的影響。

行政監管部門關注角度也有轉變。國資委更關注評估業務發展的大方向、評估大方案，是否滿足國資管理在產權變動環節對經濟行為實現的可能性，評估方法的運用是否符合國際化，收益預測、參數選取、保值增值是否客觀等。因此對機構入圍，機構資質的要求更高。

證監會在監管中，對評估機構執業過程的細化監督更為關注。

三、轉型期行業監管的風險防控思考

當前評估行業面臨的外部環境正在發生深刻變化，市場累積的問題日益突出，監管滯后的矛盾開始顯現。從市場角度看，違法違規問題較多，風險隱患日益增加，信息化建設等基礎建設薄弱，服務能力不強，專業水平不高，機構內部治理混亂。從行業監管方面看，存在監管制度、體系不完善；監管手段和理念落后、監管方式滯后；行政監管和行業監管責任不清，多頭管理等問題，不適應評估行業快速發展的要求。從機構發展的模式看，總分公司、母子公司、集團公司、中小機構，質量控制內部治理風險防范等問題頻發。運用全面風險管理理論，在監督程序、管控指標設計風險防控框架內容搭建上更加科學更加完善已迫在眉睫。

（一）堅持科學監管，正確認識行業監管的風險源

評估項目的同質化競爭，即價格混戰，是現階段行業發展的頑疾，也是監管的風險源。

同一個項目投標報價天地之差的現象屢屢發生，進而助長了買方市場以價低者作為招標入選標準的市場風氣盛行，致使行業整體機構和從業人員的各方利益受損，更阻礙了行業的健康發展。

隨著價格市場的逐步放開，加強對機構在價格行為方面的監管，維護客戶合法權益，在行業內建立健全內部價格管理制度，嚴格執行明碼標價，優質優價，自覺接受社會監督，是近期監管的首要任務。

（二）細化監管風險清單，識別不確定性對行業監管目標的影響

風險是不確定性對目標的影響，明確行業監管中的不確定性因素，建立行業監管的風險清單，才能做到監管有的放矢。 轉型期的行業監管面臨諸多的不確定性，對行業監管，特別是執業質量監管的風險防控提出新的挑戰，識別風險源，建立風險清單，劃出風險帶，確定風險等級及風險可接受的容忍度，描繪風險地圖，是資產評估行業依法從業、依法執業，全面風險管理的新課題。

四、防范監管風險的應對措施

風險管理是一項專業的活動。組織（企業或社會團體）除了管理影響目標實現的威脅以外，還要實施風險管理過程和開發風險管理一體化，來改進對潛在機會的管理。將風險管理嵌入到行業監管的實踐和業務中，是轉型期行業監管的重要手段。近年來，業內監管暴露的諸多問題，以及一些評估失敗的法律訴訟案件不斷出現，嚴重影響了行業的信譽，如何建立有效、經濟的資產評估行業監管規程，科學預測和分析評估風險點、降低風險成本至關重要。全面改革的深化，新的市場需求，迫切要求我們構建資產評估風險防范體系。

（一）全面梳理，對照查擺，推進監管轉型

1．在評估業務風險傳導機制的關鍵點上設置阻斷開關。當前，對評估機構內控制度和業內外宏觀監管下，可能的阻斷風險機制應在以下三方面存在：第一，評估機構微觀內控制度，尤其是風險控制制度；第二，監管體制，取決于行政監管對評估機構在國家經濟和社會發展中的定位和行業監管對評估機構的具體制度安排。第三，政策約束和社會關注，這可以視同為更廣泛意義上的監管。因此，行業監管轉型必須運用全面風險管理理論為指導，把握業務監管風險傳導機制的關鍵點，即正確識別風險源——評估項目；明確風險清單——評估程序；劃出風險帶——評估資料的可信度；評估風險等級——報告信息披露；確定風險容忍度——報告類型，量化風險控制點——特殊事項、評估假設；描繪行業監管、機構執業風險地圖——市場檢驗結果，實現監管在操作上的落地。

2．理順政府監督與行業自律管理之間的關系。實行行業自律和政府監管互補，明確政府部門和行業組織各自的權限，運用多種方式提高會員的自律水平，加強行業自律性。

3. 強化日常監督和檢查，實現信息公開化。著力構建立體式的監管模式。建設包括與政府部門聯手監管、重大業務事項報備、上下聯動開展行業互查、公眾舉報，有效運用新聞載體相結合的社會監督在內的行業監管體系。為適應新的發展形勢，保障轉型期戰略目標的實現，必須充分發揮年度執業質量檢查的懲戒、專業指導、政策調研、繼續教育、市場開發五大職能。

加大監管處罰力度，通過日常監管，深入剖析案例，針對存在的問題，查找分析漏洞的風險源，引導機構和評估師學會識別風險、評估風險、應對風險和提出對策，及時警示；把苗頭控制在行業內，充分發揮檢查在治本方面的作用。在業內掀起“不敢違，不能違，不想違”的氛圍。

（二）引導機構完善內部治理結構，促進機構長遠發展

構建評估機構內部業務控制體系與全面風險管理的架構，盡快制定引導評估機構按現代企業模式發展的綱領性文件。建議政府盡快修訂現有機構管理辦法，促使機構嚴格按照《公司法》、《合伙企業法》等相關法律法規建立現代企業制度，完善治理結構，形成權力機構、決策機構、監督機構與管理層之間權責分明、各司其職、有效制衡、科學決策、協調運作的法人治理結構，建立“權益清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發展”的內部治理機制。

引導機構練好內功，堅持質量是生存發展的第一生命力。把建立健全內部治理機制列入議事日程，做大做強，首先要抓好執業質量，做到上下一盤棋，協調好總分所、母子公司關系，實現對執業質量的動態管理。強化風險意識，警鐘長鳴，確保行業平穩健康可持續發展。