中國市制改革之探討
——以“市”的憲法內涵為主線

張震

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

中國市制改革之探討
——以“市”的憲法內涵為主線

張震

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

城市在國家的現代化進程中，發揮重要功能。市制是一項重要的憲法制度，健全市制，對于國家經濟社會發展的意義，是其他地方制度不可比擬的。憲法意義上城市的功能在于，通過國家權力的規范運行及有效制約，實現城市治理的規范化、科學化，滿足公民生存權及發展權的正當需求。目前應當在界定“市”的概念的前提下，通過解析現行憲法第30條關于市的內涵，對現有不同級別和類型的城市進行合憲性審視。針對存在的問題，中國市制改革應以憲法為根本依據，以深化改革科學推進城市化進程為最終目的，以制度創新為主要手段，滿足直轄市、較大的市、市管縣制度等的變革需求。

市；憲法第30條；合憲性；市制改革

一、問題提出：“城市”的憲法視閾

2014年11月20日，國務院官方網站發布《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》。①http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm，2014年12月5日訪問。該通知規定，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。②依據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。常住人口包括：居住在本鄉鎮街道，且戶口在本鄉鎮街道或戶口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開戶口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；戶口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。其中，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。由于國務院只發布了超大城市的標準，并沒有直接確定哪些城市屬于超大城市，因此，各大媒體幾乎在同一時間發布了經過解讀的超大城市名單，廣泛流傳的版本為上海、北京、重慶、天津、廣州、深圳六個城市。由于超大城市的身份誘惑，還有為數不少的接近1000萬城區常住人口的城市希望能夠進入超大城市的行列。除了超大城市的概念，在城鄉建設部于2010年編制的《全國城鎮體系規劃》中，北京、天津、上海、重慶、廣州被確定為國家五大中心城市。自此以后，便有多個城市提出要爭取成為國家中心城市，甚至還提出了創建時間表。另外，自1997年重慶市恢復直轄以來，媒體及網絡上亦不斷流傳出增設直轄市的多個版本。

為何超大城市、國家中心城市、直轄市的誘惑如此之大，源于具有特殊身份的城市，往往可以享有特殊的政策及城市管理權限。城市的學理及法律內涵，應從三個角度解讀。

首先，在國家的經濟社會發展中，城市是經濟、政治、科技、文化教育的中心，而且規模越大、級別越高的城市更能發揮重要功能。德國中世紀有一句名言：“城市的空氣使人自由”。③參見邵鵬：《城市的空氣自由》，《讀書》1994年第5期。城市所具備的自由的、市場化的發展模式，有利于繁榮經濟，發展生產力。歐洲十二世紀開始的城市化運動無疑為歐洲經濟的崛起乃至歐洲文明的興盛起到了鋪墊作用。近代以來，各國的經濟及工業發展首先表現在城市化程度的提高，城市化程度是一個國家發達程度的重要標志之一。按照我國的城市化進程，很快會達到60%的城市化率，而60%被視為國家城市化基本實現的標尺。④參見高佩義：《中外城市化比較研究》，南開大學出版社1991年版，第18頁。當前，我國城鎮化正處于深入發展的關鍵時期，城市分類管理及發展更能促進和加快城市化進程，滿足經濟社會發展的需要。因此，賦予一些大城市以特殊政策及權限，往往能更好地發揮其輻射帶動功能。

其次，城市治理現代化是國家治理現代化的重要內容。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化是堅持和完善中國共產黨的執政地位，完善和發展中國特色社會主義制度，實現中華民族偉大復興的中國夢的必然選擇。國家治理能力現代化要求完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。因此城市治理現代化是國家治理現代化的重要內容。黨的十八屆四中全會指出，依法治國，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。堅持依法治國首先要堅持依憲治國。因此，城市治理的現代化意味著依法治理、依憲治理，城市的發展、規劃、管理等均應依憲依法進行。

再次，自近代以來，市制一直是我國的一項重要憲法制度。全面深化改革必須依賴法治思維和方式，⑤參見姜偉、付子堂、周尚君：《全面深化改革與全面推進依法治國關系論綱》，《中國法學》2014年第6期。因此，市制改革需要在憲法的框架內進行。地方制度是國家制度的一個重要內容，影響著整個國家的治理，地方制度問題也是政治學、憲法學的重大研究課題。⑥參見許崇德主編：《各國地方制度》，中國檢察出版社1993年版，第1頁；許崇德：《略論我國地方制度的特點》，《社會科學戰線》1986年第2期。在由許崇德教授主編的全國高校文科統編教材《中國憲法》一書中，“地方制度”被單列一章。⑦參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1996年版。在司法部的統編教材《憲法學》一書中，市制即城市地方制度被認為是我國地方制度的重要組成部分。⑧俞子清主編：《憲法學》，中國政法大學出版社1999年版，第171頁。而所謂市制是地方制度的重要組成部分，是市的國家機關運用權力，結成各種法律關系的制度。⑨劉茂林主編：《憲法教程》，法律出版社1999年版，第164頁。因此，任何關于市制的探討均應在憲法框架內，市制應被視為憲法的一項重要制度。健全市制，對于一個地方，乃至一個國家，均具有重大現實意義，其對經濟、文化發展方面的帶動作用是其他地方制度無法比擬的。

二、“城市”與“市”的概念界定

筆者注意到，《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》既使用了“城市”的措辭，也使用了“市”的措辭。在超大城市、國家中心城市、直轄市等的界定中，也是“城市”和“市”互用。因此，從法治及憲法的角度解讀和分析《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》中所涉及的市制，須要先厘清“城市”與“市”兩者的含義。

首先，有關“城市”的內涵，《現代漢語詞典》的定義是，指人口集中、工商業發達、居民以非農業人口為主的地區，通常是周圍地區的政治、經濟、文化中心；⑩《現代漢語詞典》，商務印書館1978年版，第162頁。張翔：《憲法學研究為什么要以文本為中心》，《浙江學刊》2006年第3期。百度百科的解釋是，城市也叫城市聚落，是以非農業產業和非農業人口集聚形成的較大居民點；①http://baike.baidu.com/subview/17820/8067913.htm，2014年12月9日訪問。《現代漢英詞典》、《漢英法學詞典》、《英漢法律辭典》將城市翻譯為town、city、municipal、urban等。②《現代漢英詞典》，外語教學與研究出版社2001年版，第112頁；《漢英法學詞典》，法律出版社1998年版，第92頁；《英漢法律辭典》，法律出版社1998年版，第129頁。

其次，有關“市”的中英文解釋是，《現代漢語詞典》的界定：①市場；②買賣貨物；③同前注⑩，《現代漢語詞典》，第1152頁。城市；④http://baike.baidu.com/subview/175012/6763617.htm，2014年12月9日訪問。行政區劃單位，分直轄市和市；⑤同前注②，《現代漢英詞典》，第830頁；同前注②，《漢英法學詞典》，第711頁；同前注②，《英漢法律辭典》，第514頁。度量衡單位。③很明顯，含義①、②和⑤與本文使用的概念無關，而含義③和④與本文“城市”的含義是通用的；百度百科的解釋為：市，一種行政區劃，中國省、自治區、自治州下的一級地方國家行政區域，有中央直轄和省（自治區）轄等。也是城市的簡稱；④《現代漢英詞典》、《漢英法學詞典》、《英漢法律辭典》對應《現代漢語詞典》關于市的含義之③和④，將其翻譯為city、town、municipality、municipal等。⑤

從上述的考證中，可以認為，不管是中文的使用，還是英文的使用，“城市”和“市”的內涵幾乎均一致。從國內主流憲法學教科書上看，城市和市也是通用的。⑥參見前注⑧，俞子清主編書，第171頁；劉茂林主編：《憲法教程》，法律出版社1999年版，第164頁；同前注⑦，許崇德主編書，第211-212頁；等等。因此，市指的就是城市，憲法、法律以及其他規范性文件所使用的城市和市的措辭，可能只存在具體用語環境的不同，但內涵是幾乎相同的。例如1989年通過的《城市規劃法》第3條規定，本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。⑦自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》施行，《中華人民共和國城市規劃法》同時廢止。由于城鄉規劃法中并無明確的城市定義，因此，城市規劃法是我國法律中唯一明確界定城市含義的法律。另外，在發布于1993年5月17日的《國務院批轉民政部關于調整設市標準報告的通知》（國發［1993］38號）中，也是將“城市”與“市”等同使用。

三、現行憲法第30條關于“市”的規范內涵

法學實質上是解釋學或規范學。⑧參見楊仁壽：《法學方法論》，中國政法大學出版社2013年版，第129頁。有學者指出，一國憲法發展首先以文本為基礎，調整國家與社會生活的根本依據是憲法文本。憲法學研究應該以文本為中心，而且在實踐上和理論上，均要以對文本的理解、解釋為基本內容。⑨參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》，中國檢察出版社2012年版，第5頁。作為大陸法系國家的法學的最初形態，法教義學主張從成文法開始理解和闡釋法律規則。“以憲法文本為中心是憲法學研究在憲法實務和憲法理論兩個方面的基本共識。”⑩《現代漢語詞典》，商務印書館1978年版，第162頁。張翔：《憲法學研究為什么要以文本為中心》，《浙江學刊》2006年第3期。事實上，文本主義在英美法系國家也甚為盛行。《美國憲法百科全書》的解釋是：“法官應該盡最大可能主要依據憲法自身的語言來解決憲法問題。由文本來引導判決，并形成對文本的理解,而不是考慮其他因素,諸如制憲原意、批準者意圖、歷史、從憲法文本推論出的原理、變化著的環境、對社會價值的司法解讀,乃至司法先例等。”①Encyclopedia of the American Constitution,edited by Leonard W.Levy and Kenneth L.Karst,Macmillan Reference USA, 2000,p.2681.美國最高法院大法官法蘭克福特曾經提出了著名的指導制定法解釋的三步理論，即第一讀法條；第二讀法條；第三還是讀法條。②G·Alan·Tarr,JudicialProcess and JudicialPolicymaking,Wadsworth2003,p250.因此法學上對我國市制的探討，也必須以我國憲法文本為中心展開。我國憲法上關于市的描述，主要規定在第30條。現行憲法與1954年憲法關于行政區域劃分的規定完全一樣，所不同的只是現行憲法將該條的位置提前，屬于技術性調整。根據胡喬木的說明，行政區域劃分的條文移前，以便同規定特別行政區的條文相貼近。③參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第667頁。現行憲法第30條規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”

（一）“市”的憲法級別

直轄市與省、自治區同級，可稱為省級市，目前全國共有北京、上海、天津、重慶四個中央直轄市。

現行憲法第30條第二項的規定即“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”中的“市”包括兩種類型：其一，縣級市；其二，介于省級市和縣級市之間的市，又可能包括兩種情形，即地級市和副省級市。④參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第201頁。截至2012年底，全國共有地級市285個，占設市城市總數的43.6%。⑤參見《2013年中華人民共和國行政區劃簡冊》，中國地圖出版社2013年版。另外，還有15個副省級城市。

“自治州分為縣、自治縣、市”中的“市”應理解為與縣、自治縣同級，即縣級市。截至2012年底，全國共有縣級市368個，占設市城市總數的56.4%。⑥參見上注。

（二）“市”的憲法概念

直轄市是指由中央人民政府直接管轄的市。1949年建國以來，直轄市的設立多有變更，至1954年，全國當時共有14個直轄市，在該年年底，撤銷除京津滬以外的其他直轄市，1958年天津直轄市撤銷，1967年天津直轄市恢復，1997年重慶直轄市恢復。⑦http://qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/zqlsyg/200711/20071100003175.shtml，2015年1月5日訪問。從市制上看，直轄市由中央政府直接管轄，具有特殊的城市管理權限，再加上扁平化的行政區劃體制，因此在城市發展中具有明顯體制優勢。

較大的市可以設區縣。現行憲法第30條并沒有明確較大的市的概念及設立標準。法律保留是法治國的一項基本原則。⑧[德]奧托·邁耶認為法治國包括三項原則:形成法律規范的能力、法律優行和法律保留。參見[德]奧托·邁耶：《行政法》，劉飛譯，商務印書館2002年版，第67頁。由于憲法規范的原則性，有關機關可以通過立法或準立法方式對憲法規范予以具體化，這符合憲法委托的原理。⑨參見陳新民：《德國公法基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第139頁。因此通過立法或者國務院的文件均可具體明確較大的市的概念及范圍。《立法法》第63條規定，本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。依據《地方組織法》的規定，“較大的市”專指經國務院批準、擁有與省會(自治區首府)城市相同的地方性法規和規章制定權的城市。我國現行憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；領導和管理經濟工作和城鄉建設；批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分。因此綜合上述三項職權，國務院對較大的市通過批準方式進行明確是有憲法依據的。截至目前，國務院批準的較大的市共有18個(不包括已經升格為直轄市的重慶)，分別為唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、寧波、淄博、邯鄲、本溪、徐州、蘇州。⑩參見李曉玉：《中國市管縣體制變遷與制度創新研究》，華中師范大學2008年博士學位論文，第30頁。但需要說明的是，現行憲法中“較大的市分為區、縣”的規定并不意味著設區縣的市均可稱為較大的市。因此泛化較大的市，或者直接認為地級市就等同于較大的市的觀點是錯誤的。

地級市是否管縣在現行憲法條文中是不明確的，甚至可以說，現行憲法并不主張地級市管縣。其一，現行憲法并無地級市管縣的直接規定；其二，在現行憲法“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”的規定中，市排在縣之后，也意味著市管縣不是普遍現象。

縣級市與縣同級，所不同的是，縣級市屬于城市的范疇，縣不屬于城市的范疇，而縣下設立的鎮屬于城市的范疇。

四、現有城市級別及類型的合憲性審視

（一）城市級別的合憲性審視

在我國，目前實踐中主要有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市共五級。其中，直轄市由現行憲法第30條明確規定，其憲法地位不容置疑。

根據蔡定劍教授在其著作《憲法精解》中的觀點，現行憲法為副省級市提供了規范依據。①參見前注④，蔡定劍書，第201頁。所謂副省級市的概念始見于中編[1994]1號文件，該文件規定中編委將重慶（該市因1997年直轄，其行政級別升為省級）、廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波共16市行政級別定為副省級。將這些城市定為副省級市，不僅有利于加快這些城市的經濟與社會發展，而且有利于更好的發揮這些中心城市的輻射作用。同時在1995年2月19日，中編發[1995]5號文件中明確了副省級市與省的關系問題。該16市定為副省級后，仍為省轄市，由所在省的省委、省政府領導。這些市的機構改革方案仍由所在省審批，同進抄報中編委備案。該16市的經濟管理權限有關規定執行。副省級市屬于特殊的省轄市，并沒有在省、自治區、直轄市之外增加省級建制，因此并無違反憲法的規定。

關于地級市，既要承認其憲法依據，同時也要明確，較大的市與地級市不能等同。不管是依據憲法的規定，還是《立法法》中關于較大的市規定，甚至包括國務院批準的較大的市的文件，只能認為較大的市分為區縣，而不能得出地級市轄縣的結論。而且，現行憲法第30條所設定的我國地方行政區域的架構是三級制，即省、縣、鄉三級，自1983年市管縣制度改革以來，大量出現的地級市，導致了我國地方行政區域的實際架構是四級制，即省、市、縣、鄉四級，某種意義上講是違憲的。因此，地級市在我國憲法上具有規范依據，但是地級市轄縣不具有憲法依據。

至于副地級市，②關于副地級市的提法參見華偉：《現行行政區劃的問題與改革》，《領導文萃》2003年第10期；同前注⑩，李曉玉文，第30頁；梁均智：《論我國地級市的法律地位及改革目標》，河北大學2014年碩士學位論文，第1頁。按照蔡定劍教授的觀點進行推理，現行憲法第30條中“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”的“市”既然可以包含副省級市和地級市，也可以包含副地級市。但副地級市的存在，從憲法上看，存在如下問題：其一，依據現行憲法第27條，國家機構的設置以精簡為原則，副地級市的出現導致了我國市的層級過多，違反憲法原則；其二，從城市化的發展意義上看，副省級市的存在對于發揮大城市的輻射帶動功能，加快城市化進程產生了實際意義，但是，副地級市由于其本身在城市規模及功能上的局限，基本上不可能對城市化進程產生多大實際意義；其三，副地級市的出現實際上是市管縣制度的伴生現象，基本上是各省在“省直管縣”的試點中出現的，是為了解決市（即地市級）管市（即縣級市）的問題，因為市管市既不合憲，也會帶來行政管理體制上的問題。因此，伴隨著市管縣制度的再改革，副地級市存在的現實意義也不存在了。

縣級市本身具有憲法依據，而且可以促進我國的城市化進程。只是需要明確并嚴格執行縣改市的標準，并控制縣改市的進程。

（二）城市類型的合憲性審視

從社會經濟地位角度分類來看，我國目前主要有超大城市、國家中心城市、計劃單列市、經濟特區所在地的市、開放城市等。

超大城市是國務院為了更好地實施人口和城市分類管理，滿足經濟社會發展需要而在調整城市規模劃分標準的通知中提出來的新的城市概念。憲法第89條規定，國務院根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；同時，國務院作為最高國家行政機關，享有經濟發展和城鄉建設的行政管理職權，因此國務院調整城市規模劃分標準并提出超大城市的概念，具有憲法依據。

國家中心城市是城鄉建設部于2010年在編制《全國城鎮體系規劃》時提出來的概念。城鄉建設部是2008年中央“大部制”改革背景下新成立的中央部委，是我國負責建設行政管理的國務院組成部門。加強城鄉規劃管理，研究擬定城市規劃，促進城鎮化健康發展是其主要職責。同時，憲法第89條規定的國務院領導和管理經濟工作和城鄉建設的具體職權主要也是由城鄉建設部實施。

計劃單列市的提出始于1983年。1983年2月8日，中共中央、國務院發出文件，決定對重慶市實行第三次計劃單列，賦予省級經濟管理權限。之后國務院分別于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陸續批準武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等實行計劃單列，共計14個計劃單列市。20世紀90年代國務院取消了省會市的計劃單列。計劃單列市在經濟、社會、科技發展計劃、財政計劃等方面全部實行單列，并被賦予省一級的經濟管理權力，一些計劃單列市同時擴大了行政區劃，并實行市領導縣的體制。但計劃單列市仍保留省轄市的行政地位，繼續接受省級行政機構的領導。③參見前注⑩，李曉玉文，第30頁；俞榮新：《新中國成立以來我國計劃單列市的歷史演進》，《黨史文苑》2014年第13期。誠然，計劃單列市發揮了中心城市的復合功能，促進了區域經濟一定程度發展，④參見李鴻才、卓澤淵：《應提高計劃單列城市的法律地位》，《改革》1987年第1期；姚正朝、吳衛國：《關于計劃單列市法律地位的思考》，《現代法學》1988年第6期。但存在如下問題：其一，計劃單列市不具備憲法及法律地位；其二，計劃單列市本身是國家在沒有完全實行市場經濟體制下的產物，帶有明顯的計劃經濟痕跡，與憲法第15條規定的“國家實行社會主義市場經濟”的要求不符合；其三，計劃單列市在現實運行中多會產生省市矛盾。因此，由計劃單列市向副省級市過渡，通過提高城市的行政級別，進一步消解市與省之間矛盾，有利于加快中心城市自身的經濟與社會發展，有利于更好地發揮中心城市對周邊地區經濟發展的帶動作用。⑤俞榮新：《新中國成立以來我國計劃單列市的歷史演進》，《黨史文苑》2014年第13期。

另外兩種城市類型，即經濟特區所在地的市和開放城市，在國內主流的憲法學教科書中也曾有專門介紹。⑥參見前注⑦，許崇德主編書，第212頁。但是，經濟特區城市本質上屬于經濟特區的地方制度范疇，并非主要作為一種城市形態，只在地方立法權的問題上體現作為城市的法律意義；而在全面深化改革，全面推進城市化進程，實現城鄉一體化發展的要求下，開放城市作為一種城市類型存在的法律和現實意義均已不大，屬于典型的過渡性城市類型，因此既沒有憲法直接依據，也缺少法律上的生長空間。

五、中國市制改革的創新建議

全面深化改革是建設社會主義現代化國家的必由之路。全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。因此，全面深化改革必須依賴法治思維和法治方式。⑦同前注⑤，姜偉、付子堂、周尚君文。堅持依法治國首先要堅持依憲治國。將“完善城鎮化健康發展體制機制，推動大中小城市和小城鎮協調發展，優化城市空間結構和管理格局”等作為全面深化改革的具體內容之一，也必須實現依憲依法改革。正如國家主席習近平于2014年2月28日召開的中央全面深化改革領導小組第二次會議上所強調的，凡屬重大改革都要于法有據，在全面深化改革中，要高度重視運用法治思維及法治方式。⑧http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.htm，2015年1月15日訪問。基于此，中國市制改革要以憲法為根本依據，以深化改革科學推進城市化進程為最終目的，以制度創新為主要手段。

首先，在憲法法律框架內，實現城市設置科學化、充分發揮城市應用功能。從憲法意義上講，城市的功能在于，通過國家權力的規范運行及有效制約，實現城市治理的規范化、科學化，滿足公民生存權及發展權的正當需求。城市的發展史，實際上是通過建構市民社會來制約國家權力的歷史。但在現代社會，政治國家與市民社會不再只是對立矛盾關系，城市功能的日趨復雜，需要國家權力的適度參與。“公民權利產生國家權力，國家權力服務公民權利，公民權利制約國家權力”的憲法原理在建設現代化、多功能、和諧、文明的城市中得以充分體現。⑨周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第256頁。為了充分發揮城市應用功能，應當實現城市建制科學化。城市的級別過多，會形成國家權力在城市建設中的不統一甚至碎片化，增加國家權力行使的成本，降低運行效率；同時城市被貼上過多的級別和類型標簽，會形成國家權力對城市建設、城市治理的過度滲透，不利于城市民主的發展，最終也不利于城市公民的合法權益的充分保障。因此建議如下：其一，應取消計劃單列市，該類市既無憲法法律依據，又與市場經濟建設、全面深化改革、加快城市科學發展的要求不合；其二，應取消副地級市，該類市盡管存在一定程度上的合憲性，但其使得城市級別過多，而且其對城市化發展的現實意義不大；其三，副省級市可向直轄市過渡，或者在不改變其行政級別的前提下，賦予超大城市、國家中心城市的功能；其四，科學設定超大城市，科學建設國家中心城市，發揮此兩類城市在城市化中的重要作用。

其次，有效發揮直轄市的頂層效應。直轄市處于城市架構的頂層，再加上體制優勢，在實現國家權力運行規范化、效率化，聚集經濟、人力優質資源，加快城市建設，加強城市治理，并輻射帶動周邊地區發展，更大程度地保障公民正當權益方面具有無法替代的作用。因此，增設直轄市在我國是必要的。但是直轄市的設置條件及標準，人口、面積等規模等需要明確。并且直轄市的設置需要有利于中央與地方關系的法治化及權力分配科學化，有利于各級城市發展的科學布局，有利于滿足不同地區公民的平等發展權。此外，還需要在經濟社會的長期發展與短期效果之間尋求平衡。

再次，適度擴展較大的市的范圍。在我國，由于較大的市享有地方立法權，因此具有城市發展及治理的法律優勢。盡管《立法法》、《地方組織法》等對較大的市做了相應界定，國務院也批準了18個較大的市，但是較大的市的概念在憲法及法律上并不明確，而且從不同的法律規定及國務院批準設立的情況來看，存在一定的分歧。因此建議通過憲法解釋，明晰較大的市的概念，并適度擴展較大的市的范圍。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，逐步增加有地方立法權的較大的市的數量。這意味著明確較大的市的憲法內涵具有迫切的現實意義，同時，較大的市的增加需要一個科學的標準。當然，這是否意味著擴大地級市甚至賦予全部地級市以地方立法權，筆者對此并不贊成。其一，地級市與較大的市在憲法上具有不同內涵；其二，從擴大地方立法權的效果上看，目前為數不少的地級市的城市規模及功能均有限，賦予這類地級市以地方立法權，某種意義上浪費地方立法權資源，造成重復立法、雷同立法。

最后，及時推動市管縣制度再改革。目前的市管縣制度存在如下問題：其一，市管縣并不具有足夠的憲法依據；其二，市管縣的本義是發揮較大城市的輻射帶動作用，但是自1983年開始的市管縣制度改革在上個世紀90年代以后，變成了一味的地市合并，以至于出現了相當多規模較小、功能較欠缺的管縣的市，即所謂“小馬拉大車”的現象。⑩參見張震：《北京等地行政區劃調整的憲法分析—以我國中央與地方關系的法治化為視野》，載《憲法研究》（第十三卷），社會科學文獻出版社2012年版，第228頁。因此，不但沒有達到市管縣制度改革的本義，反而影響了縣域經濟社會的發展。而且，很多地市合并后出現的地級市，名為市，實際上城市規模小，大量的人口屬于農業人口，大量的土地屬于農村集體土地，完全顛覆了城市與市應有的含義，既不利于城市的定位與發展，甚至也不利于國際交流交往。當然，市管縣制度的再改革，并不意味著全部取消市管縣，而是，以省縣直轄為主要方式，存在適度的市管縣體制，一些規模較大、功能健全的城市管轄若干縣，不但不會影響縣域經濟發展，而且可能比省直管縣體制所取得的經濟社會發展的效果更好。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2015）04-0103-08

張震，西南政法大學行政法學院副教授、憲法教研室主任，中國憲法學研究會理事，法學博士，法學博士后。