我國國家安全法立法問題研究

李佑標，李 敏

(武警學院 a.邊防系;b.基礎部，河北 廊坊 065000)

國家安全是國家發展和社會穩定的重要前提。近來，隨著黨和國家對國家安全工作的持續加強，國家安全立法問題已經成為迫切需要解決的重大課題。當前，1993年頒行的《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)已經隨著《中華人民共和國反間諜法》(以下簡稱《反間諜法》)的出臺而被宣布予以廢止，國家安全立法體系正在不斷發展完善過程中。對國家安全領域既存立法進行修訂和完善，出臺新的《國家安全法》是加強國家安全立法保障的應有之義。

一、制定《國家安全法》是加強國家安全工作的迫切需求

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。”［1］因此，制定新的《國家安全法》是加強我國國家安全工作的迫切需求，是推進我國國家安全法治建設的重要內容。

(一)國家安全委員會的運轉需要《國家安全法》提供法律支持

2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要成立“國家安全委員會”，管理國家安全事務。據此成立的“中央國家安全委員會”開啟了我國的新“國安”時代。但是，從國家安全事務法治化角度分析，僅僅設置“黨的”國家安全委員會顯然是不夠的。

國家安全事關國家利益和公民權利。它既是執政黨依法執政的重要職責，更是國家依法治國的重要職責。因此，僅僅成立黨的中央國家安全委員會是遠遠不夠的，還應當將黨的意志轉化為國家意志。而作為國家意志的載體便是成立一個作為國家機關的國家安全委員會。只有成立作為國家機關的國家安全委員會才能夠在法治的軌道上切實進行國家安全治理體系的總體規劃，統一協調構建縱橫結合的整體制度安排，實現國家安全事務的綜合管理;才能夠依法履行對外職能，有機地整合軍事、外交、情報等國家資源于一體，開展國家的總體安全保障工作。至于黨的領導作用可以通過該委員會內部的黨組織及其黨員來實現。職是之故，通過《國家安全法》立法將黨的中央國家安全委員會上升為國家的國家安全委員會是依法治國的必然要求，是建設法治中國的重要體現，是加強國家安全工作的必要步驟。國家的國家安全委員會的設立需要《國家安全法》提供法律支持。

從國家安全委員會的運轉看，“制度體系只有在統一的法律理念指導下，才能實現治理主體間的協調有序、治理體系的有序運轉”［2］。《反間諜法》可以為國家安全部的存在和運作提供法理基礎，卻不能適應國家安全治理環境變遷下的內容調整與主體變化。隨著國家安全委員會的設立，在國家層次上統籌國家安全治理的主體，也迫切需要制定新的《國家安全法》，規定國家安全委員會以及相應地方安全委員會的組織結構、責任結構、職能結構和地位等，實現組織機構、工作程序的法制化，明確國家安全治理主體在國家安全維護中的權責關系，保護公民合法權利。

(二)國家安全體系的建構需要《國家安全法》予以立法保障

2014年4月，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上指出:“必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路……構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。”［3］可見，總體國家安全觀視野下的我國國家安全調整的范圍是十分寬泛的，這一調整范圍的建構需要相應的立法保障，而我國目前還沒有與其調整范圍相稱的國家安全立法體系，甚至還沒有一部居于該體系基本法地位的《國家安全法》。

當然，我國歷史上曾經頒布過一部《國家安全法》，即1993年2月22日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過并頒布實施的，內容僅僅涉及或者說主要涉及反間諜案件偵查問題的一部法律。“但無論是從傳統安全觀看，還是從新的安全觀來看，反間諜偵查都并不是國家安全的全部內容，甚至并不是國家安全的主要方面。”［4］因此，這部《國家安全法》存在嚴重的名實不符問題，既不利于國家安全法律體系的建設，也不利于國家安全工作的開展。在日益高漲的呼聲中和立法完善的迫切要求下，2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議已經通過了《反間諜法》將其取代。至此，實現了立法內容和法律名稱名實相符的問題。

但是，在《國家安全法》修訂成為《反間諜法》的同時，形式意義上的《國家安全法》也不存在了。我們通過立法程序實現的是《反間諜法》的名實相符問題，而真正意義上名實相符的《國家安全法》在我國國家安全立法體系中仍然是一個重大的缺漏。國家安全體系的建構需要立法的保障，如何結合當代國家安全現實制定一部《國家安全法》是當下亟待解決的問題。

(三)國家安全現狀的改變需要《國家安全法》加大立法支持

盡管國家安全問題歷來為我國重視，但隨著社會經濟的發展和各種非傳統國家安全因素的遞增，我國國家安全領域存在的立法空白對我國社會發展的消極作用日益顯現。改變國家安全保護的現狀，促進經濟的發展需要新的《國家安全法》加大立法支持。我國國家安全領域的立法空白直觀地反映在經濟領域一系列國家安全審查制度訂立和應對的立法缺失上。

國家安全審查制度是指“東道國在投資市場準入環節通過設置安全審查的程序、制度和行為，對可能威脅國家安全的外國投資并購活動或經營實體禁止或限制進入到有關國家安全、國計民生或公共利益的關鍵部門和產業，以保護本國產業和國家安全”［5］。該制度是新貿易保護主義下不正當利用安全規則形成的一項針對外國投資進入東道國的投資壁壘。相比于其他因素作為阻礙我國海外資本的借口，發起國家安全審查是阻止外資進入更方便有效的手段，也是新貿易保護的通常做法，它曾經使得我國對外投資活動在目標國處處受阻①2011年，美國外貿投資委員會對我國華為、中興海外收購案的審查便是典型案例。由于美國外貿投資委員會認為華為、中興在涉及美國核心基礎設施的生產方面將會威脅美國國家安全利益而導致兩企業海外收購的失敗。這一事例反映出中國企業在美國受到的歧視，也折射出當前大多數企業在海外市場的窘境。。“探究各國建立國家安全審查的目的，除了真正防范安全風險之外，各東道國家或是為了維持某一領域的企業競爭優勢，從而尋求改變國內失業率增長的不良趨勢，或是為了維持本國某一技術方面的優勢，鞏固其在國際市場的核心利益，或是出于其他方面，如意識形態，軍事安全和地緣政治等方面的利益或主張，而這種不良趨勢正逐漸占據主要地位。”［6］

鑒于外國投資對本國經濟存在的重大影響，相比于各國對外資的安全審查和監控的加強及國家安全立法的完善，我國在這方面的立法和執行缺陷越來越明顯。“雖然我國己經針對外資并購建立了多重審批和監管制度，但是從未設立制度來專門審查并購交易可能對國家安全產生的影響，而現有的審批監管制度也無法起到維護國家安全的作用。”［7］于是就形成一種不公平現象，我國企業在進入外國投資過程中，遭受包括安全審查在內的層層阻礙，而外國資本的進入卻容易得多，甚至面對外國發起的“國家安全審查”無任何還價的余地。為此制定新的《國家安全法》，促進我國國家安全立法的完善，建立合理的國家安全審查制度十分必要。

二、明確“國家安全”的外延是制定《國家安全法》的前提

“任何法律中涉及到的概念，其內涵和外延都應被嚴格界定，起碼外延應被嚴格界定，這是保證法律得到準確嚴格實施的一個重要前提。”［4］對“國家安全”一詞的不同解讀，尤其對其外延的不同界定決定了《國家安全法》不同的規制范圍，也就決定了應該制定一部什么樣的《國家安全法》的問題。

(一)我國對“國家安全”概念的認知歷程

“國家安全”的內涵和外延是經常變動的。我國學者對國家安全的認知經歷了從傳統的政治安全和軍事安全的二元化定義到內涵不斷擴張的演變。

國內在相當長時期內一直沒有使用“國家安全”的定義，學界對國家安全的認知主要停留在傳統的政治和軍事領域，認為國家安全就是因外部強國的控制和侵略的危險所引發的民族安全。十一屆三中全會以后，黨的工作重心從“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建設為中心”，對時代主題的判斷從“革命與戰爭”轉變為“和平與發展”。國際環境和歷史背景的轉換帶來了學界對國家安全觀認知的調整，國家安全的外延開始逐步擴展。尤其是隨著國際安全局勢和國際關系的發展，“國家安全”日益超出純粹的政治和軍事領域，各類非傳統安全觀開始出現。

“與傳統安全觀相比，非傳統安全觀淡化了國家的主體性，強調了‘人的安全’在國家安全中的重要性，進一步導致了國家安全外延的擴大化。尤其是隨著國際經濟依存度的提升、信息技術的躍進以及國內社會發展逐步進入轉型期，國家經濟安全、信息安全及由各類矛盾而產生的社會公共安全在國家安全領域中的重要性不斷得到凸顯。”［8］針對非傳統安全觀，國內學界相繼提出了“五要素說”、“六要素說”、“七要素說”等多種觀點。①此處的五要素指:經濟安全、軍事安全、政治安全、信息安全和生態環境安全;六要素指:政治安全、經濟安全、文化安全、意識形態安全、社會安全、網絡安全;七要素指:政治安全、軍事安全、經濟安全、科技安全、生態安全、文化安全、社會安全。參見胡洪彬:《中國國家安全問題研究:歷程、演變與趨勢》，載于《中國人民大學學報》2014年第4期。隨著國家安全領域的不斷增多，非傳統安全概念的外延日前依然在不斷更新和拓展中。甚至有學者指出:“在當下研究中，如何進一步強化分析和挖掘內涵，以形成具有普遍認同且具有科學性的國家安全認知體系還值得進一步探討。”［8］

(二)“國家安全”的法律界定

從我國對“國家安全”概念的認知歷程可以看出，國家安全的外延一直處于不斷的擴張和變化過程中。習近平總書記指出:“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜。”［3］在這樣的背景下，《國家安全法》對“國家安全”外延的框定必須務實而審慎。對國家安全外延界定過于狹小顯然無法適應我國當前面臨的復雜的國家安全背景，但界定過寬又容易造成法律形式上的重復和內容上的空洞，影響法律的實施效果，最終導致立法資源的浪費。筆者認為，《國家安全法》對“國家安全”范圍的設定應當從我國國情出發，既要考慮我國國家安全保護的現狀，為國家安全工作提供有力的立法支持，又要充分利用我國既有的立法資源，尊重現存立法。

基于這樣的考慮，《國家安全法》所涵蓋的“國家安全”從內涵上講，是指一國法律確認和保護的國家安全利益有機統一性、整體性免受任何勢力侵害的一種狀況。它體現為國家的主權、利益和榮譽不受侵害或威脅，國家的憲政制度和法制秩序的正常狀態及其所表現的國家主權、國家利益和國家尊嚴的有機統一不被各種勢力和非法活動所干擾和侵害。從外延上講，應當以習近平總書記提出的“總體安全觀”為依據，立法內容涉及傳統安全和非傳統安全因素，但又不必在立法表述中做窮盡式列舉;立法技術上可以借鑒其他國家的立法經驗，如仿效美國的考量因素列舉，加以兜底條款;或者仿效德國的比例制度，對“外國人”等某些詞語的界定做模糊處理，最終以世界形勢和國家利益作出解釋。①需要指出的是，作為一部重要的法律，《國家安全法》對“國家安全”的設定應當是明確的，但表述可以是概括性的，這不會影響立法的確定性。甚至，從某種程度講，概括性立法對于法的適用更為有利。以美國為例，除了傳統的國防安全外，美國立法中從未對國家安全做出確切的定義，而是通過相關法律修正案不斷提出對國家安全列出考量因素。考量因素的增加和允許裁量，無形之中擴大了國家安全防范范圍，將本不屬于國家安全的領域也納入審查范圍。德國也采用了類似的做法。這就為貿易保護的通行提供了立法上的支持。參見邢仁雷、劉昕:《談新貿易保護主義下的國家安全審查制度》，載于《行政與法》2013年第2期。筆者無意支持貿易保護主義，但認為在復雜的國際背景下，我國完全可以通過立法技術增強應對他國侵害的能力。

三、《國家安全法》立法的理想路徑

《國家安全法》的立法工作是一項系統工程，是完善我國國家安全法律體系的重要環節，對我國國家安全法律體系的建設具有重大意義。立法過程中，我們應當充分尊重現行國家安全相關立法，做好與現行法律規范的立法銜接，同時立足宏觀，著眼全局，建構《國家安全法》的內容體系。

(一)《國家安全法》的立法內容應注意與現行法律規范的銜接

在2014年5月6日發布的《中國國家安全研究報告(2014)》中，國防大學戰略研究所副所長孟祥青教授對我國的國家安全法治建設做出了這樣的判斷:“我國需要一部名副其實并能全面反映國家綜合安全、大安全的法律，需要通過軍事、政治、外交、經濟、文化、科技、信息、生態、情報等領域的國家安全立法來完善整個國家安全法律體系。”［9］筆者認為，上述判斷是客觀而明晰的。

《國家安全法》應當是一部綜合性的法律，在國家安全法律體系中居于基本法的地位。同時，作為國家安全法律體系的重要組成部分，不同的國家安全領域可以也應當有自己的相關立法。對于我國現行的國家安全相關立法，只要是與國情軍情相適應的，我們在進行《國家安全法》立法時就應當予以充分尊重，在立法內容上應當注意與它們的銜接工作。這是我國國家安全法律體系發展完善的需要，體現著我國國家安全法律體系的系統性、綜合性。我國現行國家安全領域的立法共有兩類:一類是國家安全專門立法;另一類是各領域相關立法。

據國際關系學院法律系教授畢雁英統計，在國家安全立法領域，全國人大常委會發布的專門立法和決定共有兩部:一個是全國人大常委會發布的《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》;另一個是1993年全國人大常委會通過的《國家安全法》②2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國反間諜法》，原《中華人民共和國國家安全法》廢止。。國務院發布的行政法規有一部，即國務院在1994年6月4日發布的《國家安全法實施細則》。

在其他一些法律規范中，也有部分內容和條款涉及國家安全。其中，既有立足國家傳統安全保護的《刑法》、《反分裂國家法》、《國防法》、《集會游行示威法》、《戒嚴法》、《外國人入境出境管理法》、《宗教活動場所管理條例》、《保守國家秘密法》等，也有涉及國家非傳統安全并在國家安全保護中做出重要貢獻的《反壟斷法》、《商用密碼管理條例》、《計算機信息系統安全保護條例》、《關于外國投資者并購境內企業的規定》、《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》等。更有《反恐怖法》等特定國家安全領域的立法工作仍在緊張進行中。

此外，截至2014年年初，在地方立法層面③地方國家安全領域立法中較為特殊的是澳門特區和香港特區的國家安全立法。澳門特區政府及立法機構已于2009年依據《澳門基本法》第23條設立了《澳門維護國家安全法》，但香港特區在《香港基本法》第23條的適用上仍然存在很多爭議，因此仍然沒有制定與澳門特區類似的香港維護國家安全法。筆者認為，香港特區自行立法維護國家安全具有現實性和合理性。落實《香港基本法》第23條的規定，是一國兩制下的特殊安排，是中央尊重香港高度自治權的體現。同時，維護國家安全的立法也是特別行政區的法定義務，既符合香港的法律傳統和法治精神，也符合國際立法通例。香港特區政府需要在尊重歷史和現實的基礎上，借鑒澳門特區的成功經驗，從香港社會的實際情況出發，盡快制定香港特區的維護國家安全法律。當然，鑒于內地和香港價值認同上存在諸多差異，國家應下大力氣加強兩地的溝通和交流，在充分溝通的基礎上立法問題更易解決。上，我國各地制定發布的關于國家安全執法領域的立法規范為33部，其中地方性法規5部，地方政府規章28部。［9］比如，《四川省涉外建設項目國家安全事項審查管理條例》、《遼寧省涉外建設項目國家安全事項審查規定》等。這類規范也為保衛國家安全提供了合法性支持，應予尊重。

當然，尊重各國家安全領域現行立法的同時不應當忽視其本身的修改完善工作。隨著國家安全形勢的變化適時調整國家安全各領域相關立法內容本就是完善整個國家安全法律體系的應有之義。以《反分裂國家法》為例，這部于2005年頒布實施的憲法性法律最初出臺是出于與臺獨分裂分子做斗爭的現實需要，但當前隨著疆獨、藏獨等國家分裂勢力的抬頭以及其他可能分裂國家事由的出現，完善該法律的必要性也日益顯現。

(二)《國家安全法》的立法體系應體現立法的原則性

在《國家安全法》內容體系的設置上，筆者認為應當立足宏觀，著眼全局，在充分尊重現行國家安全立法的基礎上進行原則性、概括性立法。內容體系上應包括總則、國家安全主管機關、國家安全工作的保障、危害國家安全的法律責任、附則等幾部分。

總則部分應明確立法目的、立法依據、“國家安全”的法律內涵及立法原則等事項。筆者認為，制定《國家安全法》旨在為我國未來的安全提供一個全面的綱領性文件，確定與國家安全有關的政策和手段的統一體制以及各國家安全主管機關的職能，建立統一的國家安全決策協調機構，加強對國家安全體系中各機構的權限配置、政策協調以及行為規范，明確其他國家機關、組織和公民的國家安全義務及危害國家安全的法律責任。《國家安全法》的制定應以憲法為依據，以總體國家安全的維護為目標，做好與現行相關國家安全立法的銜接。

國家安全主管機關一章中，應明確國家安全委員會的法律地位、組成及組建程序、基本任務、議事程序等。在此基礎上還應當對我國國家安全領導體制和職權劃分做出規定。具體說來，本章應規定成立國家安全委員會。明確國家安全委員會是我國國家安全的議事協調機構和決策機構，其重要職責在于就與國家安全相關的對內、對外和軍事政策整合問題向國家領導人和有關國家機關提出建議，以確保軍事機構與政府其他部門和機構在涉及國家安全事務方面進行更有效的合作。

有學者認為:“國家安全委員會涉及的部門應包括外交部、中聯部、軍方對外機構等外事部門，公安部、國安部等內務安保部門，涉港或者涉臺部門的職能機構，國家民族事務委員會、宗教局等涉及民族和宗教問題的機構以及全國人大和政協的相關內外機構、經濟、群眾等相關部門。”［10］筆者贊同這一觀點。同時，筆者認為，隨著1993年出臺的《國家安全法》為《反間諜法》所取代，我國國家安全部應更名為國家情報局。更名后的國家情報局仍然承擔當前國家安全部所擔負的反間諜及政治保衛職能。如此，該機關的名稱和擔負的職能可以更好地協調一致并更加鮮明地區分于國家安全委員會。與國家安全委員會涉及的部門體系相適應，國家安全委員會的組成人員應包括國家主席、國務院總理、國家情報局、公安部、國防部等主要國家安全機構及相關機構的負責同志。［10］其職能主要包括:(1)為國家決策提供情報與政策建議;(2)管理國家安全政策協調進程;(3)闡明國家安全相關政策決定并監督其實施;(4)處理各國家安全機構間的沖突;(5)負責長期國家安全戰略規劃;(6)其他與國家安全事務協調與決策相關的重大事務。①本部分的寫作在考慮我國國情的基礎上參考了美國國家安全委員會職能的相關介紹。參見畢雁英:《美國國家安全委員會變遷探析》，載于《國際安全研究》2014年第5期。

本章內容中，我國國家安全領導體制的建構和相關部門的職權劃分問題是十分復雜的。筆者認為，這一問題的解決必須從我國國情出發，對國家安全戰略與國家安全機構進行長遠、總體的規劃。體制的建構應當能夠適應國內外變局的需要，在戰略決策與參謀機制上能夠從全局統籌國家安全事務，并直接對最高決策層負責。國家安全委員會必須協調好與國家安全相關部門(特別是實際軍事部門)的關系，明確各自的職責，統籌各種國家安全力量，防止各自為戰的局面，形成合力效應。此外，還要高度重視并充分發揮戰略思想智庫的作用，建立與培養一批國家和地方層面的專業思想智庫，定期提交有關國際國內安全的評估報告與政策建議，使之時刻服務于最高決策的需要，為國家安全決策提供科學、系統且合理的依據。我國《國家安全法》應當成為能夠統籌我國軍事、外交、情報三大體系的“大安全觀”立法。

國家安全工作的保障部分應明確各級各類國家機關、組織和個人對國家安全工作的配合義務和保障責任。國家安全工作是一項系統工程，國家安全工作的順利實施有賴于各級各類國家機關、組織和個人切實履行相關法律義務，在人員身份保護、資金保障及工作的協調配合等方面提供有力支持。這也是國家安全法中的重要內容。

此外，危害國家安全的法律責任部分應體現出國家安全法與其他相關立法的銜接和協調，比如在危害國家安全行為的責任追究方面應充分發揮刑法等現行法律規范的補充作用。附則部分僅表明法律施行的日期即可。

該立法體系的設置從總體上體現類似組織法的特點，而非行為法或者責任法。這是由我國國家安全法立法的規制范圍及國家安全立法現狀決定的。與已經廢止的《國家安全法》僅對反間諜偵查事務的規制不同，以“總體國家安全觀”為依據的大國家安全觀念必然涉及包括政治、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源和核安全在內的多個領域和駁雜的危害國家安全行為，這些行為及對應的法律責任有些在現行立法中已經予以規制，有些正在完備過程中。試圖對所有領域涉及的危害國家安全行為通過一部法律做出細致的規定沒有可能也沒有必要。作為一項系統工程，我們應當充分發揮各領域相關安全立法的優勢并通過《國家安全法》的制定發揮其統領作用，以便發揮國家安全法律體系的最大效能。

［1］《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2014:15.

［2］徐曉林，朱國偉.國家安全治理體系:人民本位、綜合安全與總體治理［J］.華中科技大學學報:社會科學版，2014，(3):22.

［3］習近平.堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路［N］.人民日報，2014－04－16(1).

［4］劉躍進.國家安全法的名與實——關于修訂我國《國家安全法》的一點建議［J］.蘇州市職業大學學報，2006，(3):22.

［5］王鐵山，詹政，馮宗憲.美國對外資進入的安全審查制度及啟示［J］.經濟縱橫，2007，(12):76.

［6］邢仁雷，劉昕.談新貿易保護主義下的國家安全審查制度［J］.行政與法，2013，(2):113.

［7］賀丹.企業海外并購的國家安全審查風險及其法律對策［J］.法學論壇，2012，(2):49.

［8］胡洪彬.中國國家安全問題研究:歷程、演變與趨勢［J］.中國人民大學學報，2014，(4):150－151.

［9］陳磊，范傳貴.我們需要一部什么樣的國家安全法［EB/OL］.(2014－05－14).［2014－09－14］.http://news.hexun.com/2014－05－14/164753288.html

［10］鐘開斌.國家安全委員會運作的國際經驗、職能定位與中國策略［J］.改革，2014，(3):13－14.