論人事聘用合同與勞動合同的并軌*——兼談《事業單位人事管理條例》的弊端

陳 敏

（周口師范學院政法學院，河南周口466001）

我國事業單位對工作人員進行政模式的管理，難以適應市場經濟的發展。①本文研究的事業單位是社會公益類事業單位，企業化管理的事業單位和參照公務員管理的事業單位不在探討的范疇；研究工作人員指事業單位指被納人國家批準的用人編制并由國家財政負擔其工資和福利待遇的正式職工，已經實施勞動合同制工勤人員不在內。2002年開始試行人事聘用制度，由原來具備行政特色的用人關系向平等協商的聘用關系轉變；2008年事業單位養老保險初步進行改革試點，以企業養老保險的模式進行運行，將“國家人”變成“社會人”；2014年出臺的《事業單位人事管理條例》（以下簡稱：條例），進一步推進人事管理制度改革，在聘用合同、社會保險、工資收入等方面的規定與勞動法律法規規定趨同，這種趨同隱形地呼喚聘用合同與勞動合同的并軌，進而促使事業單位最終達成人力資源管理“能進能出”、“能上能下”的效能。但是條例對聘用合同的規定與勞動合同規定還有很多不協調的地方，要達到上述改革的目的，取消聘用合同，統一實施勞動合同制度是實然和應然的要求。

一、事業單位用人管理與企業用人管理趨同跡象

目前，事業單位對工作人員的管理由“干部”身份管理慢慢轉向合同式管理。事業單位作為由國家財政支持的、受行政機關領導非營利性機構，曾參照或比照公務員行政化管理模式來進行管理，但是其性質、職能與國家機關有重大差別，難以適用《公務員法》。事業單位在改革的進程中，其管理模式傾向由行政管理向人力資源管理模式轉變，部分借鑒企業的管理方法對工作人員實行聘用合同管理并取得較好成效。作為規范企業內部聘用關系即勞動關系的《勞動法》和《勞動合同法》也出現規范事業單位聘用關系的內容，如在《勞動合同法》第2條規定事業單位中的工勤人員實施勞動合同制。②《勞動合同法》第2條規定：“中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”當然，在事業單位實施合同制，并非中國首創，在世界上其他國家，如新西蘭、美國、法國、日本、加拿大等，對其公務員和事業單位工作人員也實施聘用合同制。③劉霞：《關于聘用合同與勞動合同區別的思考》，《中國人才》2007年第7期。

與此同時，企業勞動合同管理的很多制度慢慢滲透事業單位改革中，條例規定事業單位要執行國家規定的工時制度和休假制度、應當依法參加社會保險、實行工資正常增長機制；④參見《事業單位人事管理條例》第33條、第34條、第35條。2011年的《工傷保險條例》將事業單位納入工傷保險的范疇，對于因工致殘的，聘用合同解除和終止時，單位給予一次性傷殘就業補助金；⑤參見《工傷保險條例》第38條。2010年《社會保險法》13條對于事業單位的養老保險改革預留了制度安排，其規定，視同繳費年限的費用由政府承擔；⑥《社會保險法》第13條規定：“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。”《勞動爭議仲裁調解法》52條規定事業單位實行聘用制的工作人員與單位發生勞動爭議的，依照該法執行。實踐中，地方已經開始了將人事爭議和勞動爭議合并處理，在國家層面，2008年，勞動部與人事部合并，成立人力資源和社會保障部；在地方，河南省鄭州市將勞動和人事部門整合，建立了勞動人事爭議仲裁院，將勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁實現合并，無論是企業的勞動關系糾紛，還是事業單位的人事糾紛，都由勞動人事爭議仲裁機構一家辦理。⑦朱霖、劉曉寧：《鄭州勞動人事仲裁院合并辦理案件,糾紛處理一站式解決》，http://www.zynews.com/news/2010-07/09/content_733672.htm，2014年10月8日訪問。

二、事業單位聘用管理與勞動合同管理并軌的必然性

事業單位的改革是勢在必行、不可阻擋的，中央層面大力推動，先后出臺了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（2011年），《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見〉的通知》（2011年）和《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》以及條例；公眾渴望制度上的公平，廢除養老保險的“雙軌制”的呼聲比較強烈，在這種背景下，聘用合同與勞動合同的并軌是個契機。在學術界無論是持“隨著事業單位最終應走向企業化管理，事業單位的人事關系的相當一部分內容應為勞動關系所吸收”觀點，⑧董保華：《勞動關系調整的法律機制》，上海交通大學出版社2000年版，第55頁。還是持“歸于勞動法調整是改革后的人事關系的最好走向”觀點，⑨王建軍：《擴大勞動法對人的效力范圍——論事業單位對的適用》，http://www.cnlsslaw.com/list.asp?Unid=2133，2014年12月15日訪問。其都認同事業單位用人的管理需要與企業管理模式實現制度同一。事業單位用工實踐及其制度規范實踐也提出了這一客觀要求。

首先，聘用合同爭議需要適用勞動合同糾紛解決方式。審視我國現有的法律，無論是《勞動法》的第2條⑩《勞動法》第2條規定：“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織(以下統稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。”和《勞動合同法》的96條?《勞動合同法》第96條規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”，還是《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（以下簡稱：法釋13號），對于勞動合同和聘用合同的法律適用留下了模糊的空間：是不是意味著將人事爭議歸屬于勞動爭議，這些單位的聘用合同與企業公司、民辦事業機構的勞動合同適用一樣的法律，無從得知。尤其是《勞動合同法》第96條，對于“聘用制”“勞動合同”的表述備受學術界的爭議。?何寧湘：《析〈勞動合同法〉第96條存在的有關問題——事業單位聘用合同能否適用〈勞動合同法〉》，http://china.findlaw.cn/laodongfa/laodonghetongfa/laodonghetonglunwen/13233_2.html，2014年12月20日訪問。在條例出臺之前，事業單位人事關系適用法律的依據是空白的，《勞動合同法》規定事業單位工作人員簽訂的合同適用該法，但是又不明確這個合同是聘用合同還是勞動合同。

條例出臺后，也未賦予聘用合同獨特的爭議解決模式。其第37條將事業單位與工作人員之間發生的人事爭議糾紛解決交給了《勞動仲裁調解法》處理。這表明，事業單位發生的人事爭議沒有設定自己的獨特的解決方式和依據，依靠勞動爭議制度來完成。而勞動爭議制度解決的主要是勞動關系和勞動合同糾紛，作為一個備受推崇的條例，將聘用合同的人事爭議指引勞動爭議的程序來解決實為不妥。

長期以來，國家機關、事業單位和企業實施不同的用人管理制度，采取不同的糾紛解決方式，事業單位與其工作人員之間糾紛先人事仲裁后訴訟，企業適用勞動關系有關法律法規，糾紛先申請勞動仲裁后訴訟，但是鑒于事業單位有關人事法律不健全，出現了解決事業單位聘用糾紛適用調整勞動關系的有關法律現象。如《勞動爭議仲裁調解法》第52條規定，將聘用制工作人員的糾紛納入調整范圍；?《勞動爭議仲裁調解法》第52條規定：“事業單位實行聘用制的工作人員與本單位發生勞動爭議的，依照本法執行；法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定。”法釋13號第1條規定，將聘用合同的糾紛指引適用勞動法解決，但是沒有賦予其勞動爭議的性質，仍定性為人事爭議。?《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第1條規定：“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《勞動法》的規定處理。”《勞動合同法》第96條規定，將聘用制下的勞動合同糾紛納入調整范圍。勞動仲裁調解法中解決的是勞動爭議，條例37條界定的是“人事爭議”，那么適用勞動仲裁調解法解決這個“人事爭議”的規范從理論上還是說不通。事業單位工作人員在這種制度安排下承受著對自己很不利的安排，享受的待遇沒有比企業人員高，在合同制度上承擔更多的不利，導致當事人和爭議解決機構無所適從。將二者并軌，適用相同的法律，是可以解決上述爭議的，這樣以后所有類型聘用合同的糾紛都可以適用《中華人民共和國勞動爭議仲裁調解法》和《中華人民共和國勞動合同法》，關于人事關系爭議、聘用合同糾紛適用勞動糾紛程序的問題會迎刃而解。

其次，事業單位養老保險改革需要配套勞動合同制度有關規定。2010年《社會保險法》出臺，在養老、醫療、失業、生育、工傷等方面做了具體規定，覆蓋對象有職工、有居民，但是由于種種的原因，事業單位養老保險一直沒有開始實施，成了我國目前大家議論熱烈的“雙軌制”即“企業養老保險金”和“機關事業單位退休金”并存的局面。

對于事業單位實行養老保險改革，繳納養老保險費將是大勢所趨，并且早已開展試點，但是由于種種原因，并未取得實質性進展，關于養老保險費如何補繳，養老保險繳費比例是多少，基礎養老金和視為繳費年限的保險費國家是否給予財政支持等都是懸而未決的事項，有關部門一直在醞釀。由“退休金”向“養老保險金”轉變，也是一種身份的轉變，由國家人轉向社會人，所以合同也應該轉向社會化廣泛適用對象的勞動合同比較適宜。

因為《勞動合同法》中有關于養老保險的成熟的制度安排，規定用人單位不繳納社會保險，勞動者將有權依據勞動合同法38條的規定解除勞動合同，并且獲得賠償金；勞動者因為社會保險權益受到侵害的，可以要求有關部門處理，或者提起仲裁和訴訟。而在條例35條中，僅僅提及事業單位及其工作人員依法參加社會保險，并沒有提及不繳納社會保險對用人單位的懲罰，也沒有提及工作人員在沒有享受社會保險的情況下如何救濟。由此可見統一勞動合同制度后，不再區分聘用合同和勞動合同的好處在于事業單位的工作人員能夠獲得更多利益保障和權利救濟方式。對于事業單位而言，可以按照企業的模式，來構建養老保險模式改革。目前，因為事業單位的分類改革還沒有實施，養老保險還無法具體實施，在改革中遇到最大的問題就是繳費問題，尤其是“中人”繳費問題，?在養老保險制度中，“中人”是指在實施養老保險統帳結合前參加工作的在職職工；實施養老保險統帳結合前已經退休的人為“老人”，實施養老保險統帳結合后參加工作的職工為“新人”。企業養老保險已經實施20多年時間，其“老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法”，解決模式值得借鑒，其職工和單位繳費比例也可參照。在同一個合同制度下，可以實施相同的養老保險制度，建立待遇高低與繳費多少、繳費年限相關聯的激勵約束機制，根據工資增長和物價變動情況，建立統一的基本養老金正常調整機制，實現不同勞動者養老保險的制度統一。

再次，聘用合同與勞動合同并軌能夠解決不同類型的合同下不同人群不平等待遇。在勞動合同和聘用合同兩種制度存在的前提下，事業單位的工作人員在聘用合同上享有的權利與勞動合同關系中的勞動者權益有很大的差別。?此種差別在本文第三大部分論述。事業單位養老保險改革開展以后，對于事業單位工作人員原來可能會有的一點退休金的優勢也蕩然無存了，但是如果讓其在聘用合同上承擔與企業人員相比更多的約束和限制是不公平的。統一種合同制度，能解決不同單位在法律上的適用平等問題，盡可能地實現社會公平。條例出臺的宗旨之一是建立“能進能出、崗位能上能下、收入能增能減”機制，如果不在聘用合同制度上突破，實施企業化的勞動合同，這個“三能機制”是難以實現的，事業單位的工作人員變成“社會人”也是不可能徹底實現。

三、聘用合同與勞動合同并軌存在的難題——兩種合同制度的反差

（一）事業單位的單方解除權彈性大、解除情形簡單

條例對用人單位解除聘用合同權限規定了三種情形：曠工、考核不合格和受到開除處分。?參見《事業單位人事管理條例》第15條、第16條、第18條。就此三種解除權而言，對事業單位工作人員權益保護不利。如因曠工原因引起的解除并不是絕對的“應當”解除，而是用人單位“可以”解除，言外之意，也可以不解除；“考核不合格”的界定不明確，沒有明確考核的內容和標準，可能會出現執行中的亂象，導致最終的決定權掌控于事業單位手中；工作人員沒有話語權，為事業單位留下權力運作的空間，給腐敗和要挾提供了機會，與當前事業單位去行政化不相符合。

2002年人事部出臺的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》（以下簡稱：2002年意見）和2003年人事部出臺的《事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋》（以下簡稱：2003年解釋）對于聘用合同的解除權規定比較詳細和具體，規定了“不得解除權情形”以及工作人員的“隨時單方解除權”，?國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知（國辦發[2002]35號）規定，有下列情形之一的，受聘人員可以隨時單方面解除聘用合同：(一)在試用期內的；(二)考入普通高等院校的；(三)被錄用或者選調到國家機關工作的；(四)依法服兵役的。而在條例中沒有對用人單位解除權限制的條款，對工作人員的解除權僅限提前30天的預告解除。那么這就意味著對于無論單位是否有過錯，其工作人員都不能以其有過錯行使解除權；無論工作人員是否出現《勞動合同法》42條的情形，?《勞動合同法》第四十二條規定：勞動者有下列情形之一的，用人單位不得依照本法第四十條、第四十一條的規定解除勞動合同：（一）從事接觸職業病危害作業的勞動者未進行離崗前職業健康檢查，或者疑似職業病病人在診斷或者醫學觀察期間的；（二）在本單位患職業病或者因工負傷并被確認喪失或者部分喪失勞動能力的；（三）患病或者非因工負傷，在規定的醫療期內的；（四）女職工在孕期、產期、哺乳期的；（五）在本單位連續工作滿十五年，且距法定退休年齡不足五年的；（六）法律、行政法規規定的其他情形。單位有權解聘，解聘之后更無按照解除原因不同的賠償和補償機制，工作人員被解除合同徹底沒有了保障。條例沒有新舊法律適用銜接條款的規定，但是從內容上看，條例是對前二者關于合同解除情形的修改，筆者按照“新法優于舊法”的法律適用原則，認為條例關于作了聘用合同的具體適用性規定就意味著前面兩個文件中有關聘用合同的規范不再適用。這種不再適用進一步導致了新的聘用合同制度與勞動合同的差異。《勞動合同法》規定了用人單位的解除權，也規定了對用人單位解除權的限制以實現對特殊對象的保護，還將勞動者的解除權分為過錯性還是非過錯解除、協商解除，企業人員擁有更多與企業對等的權利。

（二）條例對被解除對象缺乏后續事項規定

條例缺乏解除聘用合同后的利益補償機制。關于對被解雇的事業單位工作人員的補償，我國相關法律規范中曾有規定，如我國人調發（[1992]18）號《關于印發（全民所有制事業單位辭退專業技術人員和管理人員暫行規定）的通知》，對于辭退的事業單位人員根據其工作年限的長短，獲得比例不等、不同數額的辭退費，這種制度適用的前提是單位辭退事業單位人員，如果是自己主動辭職則不會有這個辭退費。2002年意見規定3種情形下，聘用單位應當根據被解聘人員在本單位的實際工作年限向其支付經濟補償，并且規定補償標準。?2002年意見規定，以下三種情形應當給予補償：(一)聘用單位提出解除聘用合同，受聘人員同意解除的；(二)受聘人員患病或者非因工負傷，醫療期滿后，不能從事原工作也不能從事由聘用單位安排的其他工作，聘用單位單方面解除聘用合同的；(三)受聘人員年度考核不合格或者聘期考核不合格，又不同意聘用單位調整其工作崗位的，或者雖同意調整工作崗位，但到新崗位后考核仍不合格，聘用單位單方面解除聘用合同的。條例只涉及聘用合同解除后人事關系終止，終止后補償問題沒有涉及，這與原有的規范性文件不一致，也與《勞動合同法》有反差。在《勞動合同法》中，對于員工辭職和辭退的補償標準和補償條件作出了明確的規定。從補償這個角度來看，條例使事業單位工作人員的待遇比企業制員工待遇下降了。

事業單位需要不需要適用解除補償金，取決于經濟補償金的制度功能和作用。關于補償金制度，在勞動合同領域存在已久，最早出現于1986年國務院出臺的《中華人民共和國國營企業實行勞動合同制暫行規定》第23條中，其被稱為生活補助費，?《中華人民共和國國營企業實行勞動合同制暫行規定》第23條規定：“勞動合同制的工人或干部因合同期限屆滿或屬于第十二條（二）項和第十五條規定的若干情況，當解除勞動合同時，用人單位應當按照其在本單位工作的年限，每滿一年發給勞動者相當于其本人標準工資一個月的生活補助費；但是，生活補助費最多不超過十二個月的勞動者本人標準工資。按照第十二條（三）項規定被用人單位解除勞動合同的，或按照第十五條規定自行解除勞動合同及自行離職的，用人單位不發給生活補助費。”《勞動合同法》出臺后不僅合同解除時支付經濟補償金，而且合同終止也給經濟補償金，將補償金的制度功能不斷擴大。關于該補償金性質也一直有爭論，主流學說有勞動貢獻說、法定違約金說、社會保障說、用人單位幫助義務說、公平責任說等五種。?楊磊：《勞動合同經濟補償金制度研究——基于制度功能視角的思考》，吉林大學2012年碩士論文，第8頁。無論哪一種學說，實施多年的勞動合同經濟補償制度，證明了經濟補償金在調節用人單位和勞動者之間的得與失以及維護整個社會的和諧穩定中起著不可否認的作用。筆者認為，事業單位的工作人員同樣需要這樣一種制度，他們雖然受教育程度高，但相對于實力強大的用人單位而言仍然處于弱者地位，當他們離開自己工作崗位時，同樣面臨的是生存問題和尋覓新的工作困難，對其給予補償是正當和必要的，所以事業單位的補償金在條例中只有解除不規范補償是不恰當的。

條例缺乏解除后合同義務的規定。條例規定，事業單位與工作人員的人事關系自聘用合同依法解除、終止之日起終止。對事業單位與工作人員的人事關系終止后社會保險關系如何轉移，戶口檔案手續什么期限辦完，解除后的違約責任怎么承擔條例卻沒有規定。而在此之前的2003年解釋19條規定，對于聘用合同的解除單位必須在3個月內辦理人事檔案手續；該解釋還規定了培訓費的返還規范。《勞動合同法》解除合同后15天內辦理手續的要求，對解除后的違約金的支付非常明確具體，讓勞動者承擔違約金的情形僅限于兩種情況，即違反競業限制和違反服務期條款，?《勞動合同法》第二十五條規定，除本法第二十二條（關于違法服務期的約定）和第二十三條規定（違反競業限制的約定）的情形外，用人單位不得與勞動者約定由勞動者承擔違約金。而在事業單位有關制度規范包括條例中沒有相關規定，實踐中定會產生紛爭。

（三）條例聘用合同“矜老恤幼”體現不足

《勞動合同法》體現了對老員工的照顧，如其規定，連續簽定兩次固定期限合同的勞動者，如果沒有出現39條過錯和40條非過錯原因，那么第三次續簽合同的，應該簽訂無固定期限的合同；“在本單位連續工作滿十五年，且距法定退休年齡不足五年的”的老員工合同不能終止，應當續延；經濟性裁員時應當優先留用人員為與本單位簽訂較長期限的老員工。可是在條例中，只有一種情形提及對老員工要聘用至退休的條款，?《事業單位人事管理條例》第14條規定：“事業單位工作人員在本單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業單位應當與其訂立聘用至退休的合同。”除此之外沒有體現對老員工的照顧。這種對事業單位工作人員和企業人員不一樣的合同制度，也是不平等的。

條例也沒有體現對新的工作人員照顧的條款，如其13條規定，“初次就業人員簽訂三年以上的合同試用期為十二個月”。而在《勞動合同法》中，沒有對新就業的對象進行限制，即允許短期合同的存在而不受至少3年的限制，對簽訂三年以上的合同的試用期不超過6個月。由此可見，條例規定的事業單位的初次就業的工作人員初次合同時間長，試用期時間也長，對于單位而言留人很容易。條例的如此規定概由于事業單位工作性質牽涉到公共利益，不允許短期合同的存在。但是筆者認為此舉不妥，試用期太長，而試用期的工資福利待遇尚無明確規定不利于新就業人員的保護。對初次就業人員，更需要職業的穩定，由于其工作經驗不足，要給予其更多的照顧，否則，會影響社會的穩定。

四、聘用合同和勞動合同并軌的方案實施

（一）更新勞動法的理念，擴大勞動法律法規適用范圍

筆者認為，對聘用合同和勞動合同統一，先要更新勞動法的理念，在合同領域，不再區分聘用合同與勞動合同，統稱其為勞動合同、勞動關系。

人事關系的概念模糊，包含了公法和私法太多混亂因素。人事關系的存在與我國長期以來的管理體制相關，什么叫人事，也沒有能給一個具體明確的權威解釋與概念，只是國家機關和事業單位歸人事部管，有職位編制，企業歸勞動行政部門管；習慣將國家機關和事業單位這種行政特色管理用人特點建立的關系稱為人事關系。有學者研究認為：“人事關系就是一種公法關系，國家機關(包括參照公務員法執行的人民團體和社會團體)與其具有公職身份的工作人員的勞動力使用關系。它不包括事業單位、民辦非企業組織、社會團體與其工作人員勞動力使用關系，也不包括軍隊聘用單位與文職人員的聘用關系。”?盧修敏：《人事關系的法律界定》，《政法學刊》2009第5期。筆者非常贊同這個觀點，支持對于事業單位人事關系的廢棄，無論廢除者持“趨同說”、“融合說”和“并軌說”等，其本質上還是認為目前聘用合同本質是勞動合同的一種，合同領域人事關系也是勞動關系的一種，人事關系除了稱呼上與勞動關系不一樣外，其余并無不一樣。?朱達明、任玉梅：《我國事業單位人事關系存廢論爭的借鑒與啟示》（中），《上海企業》2007年第11期。

人事關系和勞動關系的并存，導致了不同單位的工作人員不同待遇。最明顯的是，在《社會保險法》和新的《工傷保險條例》出臺前，事業單位是沒有參加工傷保險的，那么事業單位職工的工傷是“按照國家有關規定執行”；實踐中有比照《軍人撫恤辦法》的，而對于企業職工工傷是按照工傷保險，軍人撫恤的待遇自然是比企業工傷保險賠償的標準要高，數額要多。但是《社會保險法》和新的《工傷保險條例》出臺后，事業單位也是繳納工傷保險的主體，都要按照工傷的標準來賠償，由此二者并無太大的區別，合并一起并無大礙。

（二）在勞動合同法中規定事業單位工作人員的特殊條款

勞動合同和雇傭合同的合并，在相同的地方，如合同的訂立、解除、經濟補償金和賠償金、期限、試用期、社會保險事項、違約等方面可以適用一個標準。但是二者也存在部分差異，以高校為例，其還承擔教職工的職稱評定、學位的授予等定性不明確的行為，這些行為的救濟會出現與與勞動合同不同的解決機制，因此需要《勞動法》和《勞動合同法》制定額外的特殊的條款；又如，條例規定了“事業單位執行國家規定的工時制度和休假制度”，但是指向還是不明確，國家的某些節假日對事業單位也不一定都能適用，就高校而言，工作人員有寒暑假，對其也不能按照勞動法的要求，再給予帶薪年休假、探親假；對于教師也不能按照定時工作制來要求，也不能按照不定時工作制來管理，只能按照勞動定額來計算才比較合理，比如合理確定教師的教學工作量和科研量，還有加班加點費；針對終止合同的事項也需要另行作出規定，因為事業單位基本不存在合同的一方主體被宣告破產和被吊銷營業執照、責令關閉、撤銷或者甲方決定提前解散的情形；再如，對于合同的主體，事業單位的勞動合同一方主體應符合具有執業資格證書等特殊崗位職責要求，如教師資格證、醫師資格證等要求。

（三）對事業單位工作人員與單位的糾紛分類別處理

事業單位性質與企業不同之處在于其公益性和資金的財政性，以及接受行政授權的管理職能，所以對于事業單位的工作人員與單位之間發生的糾紛，需要按照糾紛類型進行分類處理。事業單位單位打破終身制的改革已經使其用人關系“從完全的行政隸屬特征變為以了平等與隸屬的統一為特征”。?同前注⑨，王建軍文。過去，不管是否是聘用合同的糾紛還是人事晉升、處分行政管理的糾紛，都被作為人事爭議通過行政程序走人事仲裁途徑進行解決，筆者認為這是不恰當的，這種糾紛處理方式沒有考慮糾紛主體的平等性。如果是平等主體，如因聘用合同發生的糾紛理應走普通勞動爭議程序，如果糾紛的發生涉及工作人員與用人單位不是平等主體的關系，有行政管理的性質，才可以走行政程序解決，去復核和申訴。這也是民事糾紛處理與行政糾紛處理的差別。

（四）梳理新舊法律法規體系，出臺新的配套措施

針對有關解釋的亂象，應統一作出廢除的規定，其最為典型的就是《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函〔2004〕30號），該答復對于事業單位聘用合同的實體內容糾紛適用人事法律法規，但是程序適用勞動法律法規，而事業單位工作人員的實體權利并無專門的法律法規，即便如今條例出臺了，人事聘用合同實體權利的規范和勞動合同差異還是很大的。所以這類答復、解釋或者意見，該廢除的廢除，該調整的調整，最終整合結果是：人民法院對于事業單位有關聘用產生的合同糾紛，均為勞動合同糾紛，適用《勞動合同法》處理，糾紛程序適用勞動爭議解決程序；對于非因合同產生的其他的人事任免、晉升等糾紛，實體和程序均按照有關人事法律法規處理。這樣就實現了解決不同糾紛用不同的處理機制，將聘用過程中合同糾紛徹底地分離出來由《勞動合同法》調整。同時，要對現有的社會保險及勞動方面法律法規進行修改，將事業單位養老保險規定納入其中，加快配套規章的制訂進程，如出臺合同管理、事業單位的考核、事業單位分類改革措施，事業單位養老保險改革方案等政策法規體系，將事業單位的改革進行徹底。