評估立法是促進評估行業健康發展的基石

一、資產評估對經濟健康發展發揮重要作用

黨的十八大報告提出在經濟建設中，需要加快形成符合科學發展要求的發展方式和體制機制。資產評估在完善我國市場經濟體制、引導資源合理配置、優化公司治理結構、規范市場經濟秩序、防止國有資產流失、維護公共利益方面，一直發揮著舉足輕重的作用，已經成為中國社會主義市場經濟中不可或缺的專業組織。隨著發展方式和體制機制的進一步轉變和完善，生態文明社會的建設，政府和社會管理方式的不斷創新，資產評估業務范圍不斷擴大，在國資管理、資本市場方面的話語權愈加重大。服務于政府和社會管理方式創新，資產評估涉及財政資金績效評價、行政事業單位資產管理、涉稅業務評估等政府公共管理領域；服務于企業運作規范化、管理科學化精細化的管理工作，防范財務風險，資產評估涉及企業內部控制與財務管理能力評估等企業管理能力評價領域。充分發揮資產評估從價值發現、管理價值進而價值實現的全鏈條價值管理功能，資產評估已經成為了我國經濟生活和社會生活中重要的管理工具。

2014年10月，APEC工商咨詢理事會（ABAC）主席寧高寧在提交給APEC財長的報告中提到：“資產評估是全球經濟決策的中心環節，廣泛應用于資本市場和不動產市場，也適用于公共領域和私有領域各組織（包括監管組織）的決策和行為。這些決策和行為多與評估息息相關，在很多方面影響著公共利益、經濟增長和金融體系的完善。”這份報告中還建議各位財長鼓勵公共部門與ABAC、國際評估準則理事會（IVSC）、評估專業組織（VPOs）以及來自評估行業和其他相關組織的專家進行合作，將區域性準則向適用性更強的國際準則趨同，推動評估專業組織的可持續發展。這使全球自金融危機以來對資產評估的關注達到了一個新的高度，無論是G20還是APEC，都已經認識到了資產評估在經濟健康發展中的重要作用，彰顯資產評估對于市場經濟和全球決策的重要性。

二、評估法是評估行業有序發展的制度基礎

（一）現有的評估管理法規體系已不適應評估行業的發展需求

作為經濟健康發展助力的資產評估活動，首要的要求是合法性。法律是調整社會關系的行為規范，法律以條文的形式明確告知人們，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行為是合法的，哪些行為是非法的。

我國的評估行業源于改革開放，服務于中國特色市場經濟建設，吸收了西方發達國家的評估經驗，走出了適合中國國情的行業發展之路，準則建設以及評估實踐在國際評估界逐步領行，評估行業發展代表了我國經濟改革的創新成果，但是評估法制建設卻嚴重落后。

回顧資產評估20多年的發展歷程，法律效力最高、影響力最大且具有標志性的法規是1991年國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號），從評估組織、評估程序、評估方法、法律責任等方面對國有資產評估進行了規范，明確了什么情形下國有資產應當進行評估，國有資產評估由國有資產管理行政主管部門負責管理和監督；資產評估機構進行資產評估時，應根據不同的評估目的和對象選用適用的方法進行評估；資產評估機構對國有資產占有單位進行整體評估時，應在資產占有單位全面進行資產和債權、債務清查的基礎上，對其資產、財務和經營狀況進行核實。

《國有資產評估管理辦法》對我國的資產評估影響深遠，其出發點是規范國有資產管理而不是規范資產評估活動，隨著資產評估的市場范圍不斷擴大，服務于市場經濟和社會管理的作用不斷加深，資產評估需要由服務于國資管理的特定目的向服務于經濟社會各類主體的一般目的轉變。

為了規范評估行業管理，政府相關部門相繼出臺了一系列的部門規章和規范性文件，也有法律涉及資產評估，但未有像律師法、注冊會計師法一樣專門規范評估行業的專門法出臺。十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，出臺一部符合評估行業科學發展和發展機制要求的，既是實體法也是程序法的《評估法》，從根本上對評估行為、評估主體、評估客體以及權利義務關系進行完整規范，是評估行業從業人員的迫切期盼。

（二）明確資產評估師的法律地位是發揮評估師維護交易公平正義的制度基礎

近年一些國有資產流失案件表明，當前我國資產評估工作存在評估定位不清，評估機構和資產評估師的法律地位不明確的問題，在防止國有資產流失中難以發揮作用。其主要原因在于評估法律建設不健全，沒有從制度上建立評估作為防范國有資產流失重要工具的地位。目前，國有資產評估項目需要通過招標程序，而中標的主要標準是收費最低，這就迫使評估機構不得不以最快的時間和最少的人員來降低成本，結果是減少了“不必要”的評估工作量，可能喪失發現企業提供虛假資料或瞞報、轉移、隱匿資產的機會，埋下少評、低平國有資產的隱患。同時，由于大多數資產評估項目由被評估企業委托付費，往往導致評估機構為了獲取評估業務而容易被操縱，直接干預評估人員判斷和評估結論，影響了資產評估防止國有資產流失的效果。由此可以看出，由于沒有任何法律規定并保障其合法權益，資產評估師是評估活動中的弱勢群體。因此，出臺一部規范和調節評估主體以及委托方、被評估單位權利義務關系的評估法，對于約束委托方、被評估單位權利，保護資產評估師合法權益，非常重要并具有現實意義。否則，被社會賦予國有資產保值增值責任的資產評估師以及評估機構，就很難挺起腰桿，承擔起社會的期望。

（三）從法律上統一規范評估行為、評估對象、評估報告使用方式才能有效保護評估當事方合法權益

評估對象具有多樣性特征。流動資產、固定資產、無形資產、企業價值各有不同，特別是企業價值評估中的流動資產、固定資產、無形資產評估，也不等同于其作為單項資產時的評估，其評估方法也是不同的。因此既有從事整體評估且包括單項資產評估的從屬于財政管理體系的資產評估師，也有從屬于其他行業管理體系的房地產估價師、土地估價師、礦權評估師等，在各自規定的領域發揮作用。

評估對象具有復雜性特征。不同的評估目的、不同的評估時點，同一評估對象其評估結果可能不一致。不同經濟發展時期和發展環境，同一資產的評估結果可能變化很大。例如上市公司股價，一年前和現在的價格相差巨大，主要原因只是在于資本市場的變化而已。

評估還具有結果差異性特征。評估是一項經濟價值咨詢活動，是對不能從現實市場直接獲取價格的資產價值進行判斷的活動，通常需要具有一定專業知識的人員進行，但由于獲取信息及專業人員主觀認識不同，同一評估對象的評估結果具有差異性。資產的交易需要交易各方按照市場規則公平進行，評估結果不能強加于交易的另一方，評估結果不是交易價格的保證。因此，評估不是決策，也不能代替企業的決策。

雖然評估對象復雜多樣，但評估的基本理論是一致的。由于歷史原因，我國從未能夠在國家層面將這些行業進行整合，導致不同資格的評估師對房產、土地、礦業權等的評估標準規范不一、程序不同，權責不清，加大了管理難度，也為某些人侵占國有資產留有機會。由此可以看出，需要房產、土地、礦業權等評估行業統一認識，形成行業聯盟，并從國家立法層面對評估行為、評估客體和評估報告的使用形成統一定義和規范，才能夠更好地約束評估主體濫用專業判斷，防止委托方不當使用評估報告，明確相關當事方權利義務關系，保護評估當事方合法權益，維護社會和公共利益。

目前我國正處于經濟新常態與轉型升級的關鍵時期，資產評估對經濟健康發展的作用越來越重要，用法律明確評估行為中相關當事方的權利、義務關系，保障評估相關當事方的合法權益，才能夠使得評估行為在合法、有序的環境下為國民經濟健康發展提供高質量的專業服務。用法律規范其運行，以解決運行中的不規范問題，從評估的專業特點和專業作業角度而言，評估立法刻不容緩。