推進資產評估立法是全面依法治國的題中之義

近日，全國人大常委會公布了經調整后的《十二屆全國人大常委會立法規劃》，該立法規劃將立法項目分為三類：第一類項目：條件比較成熟，任期內擬提請審議的法律草案（76件）；第二類項目：需要抓緊工作，條件成熟時提請審議的法律草案（26件）；第三類項目：立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。其中，將資產評估法列入第一類項目。全國人大常委會在調整后的本屆人大常委會立法規劃中，不僅保留了《資產評估法》，還明確將《資產評估法》確定為任期內擬提請審議的法律草案。在全面依法治國和切實簡政放權的時代背景下，最高立法機構對資產評估法給予重視，反映了立法機構審時度勢，捕捉到我國法律體系中亟待完善的觸角。

在中央全面深化改革和全面推進依法治國的重大戰略部署下，要依法治理資產評估行業，合法調解資產評估領域長期以來雖經各方艱苦努力仍未能解決的矛盾和沖突，完善資產評估行政監督與行業自律管理頂層設計，必須加快推進資產評估立法并盡快出臺。

一、資產評估法是完善市場經濟價值機制的需要

價值發現機制、價值管理機制和價值實現機制是發揮市場在資源配置中起決定性作用的重要機制。資產評估具有價值發現和價值判斷的功能，在維護市場秩序、調節公民關系、保障社會穩定等方面具有不可或缺的作用。20多年來，我國資產評估在社會經濟發展中發揮了獨特的價值作用，但資產評估行業專門法的缺乏，給評估實踐帶來阻礙的同時，也客觀削弱了評估在市場經濟中發揮價值作用的創新力。

資產評估的專業理論能夠為資產定價提供科學依據，資產評估在市場定價中通過價值提示可以完善資產定價模式和促進資本市場走向理性。資產評估正常發揮價值發現和價值判斷功能的前提條件是，資產評估主體具有獨立性，資產評估準則具有統一性，資產評估信息具有真實性。由于資產評估法的缺失，評估師和評估機構常常受到來自于評估委托方和相關利益方的不當干預，嚴重影響評估師在價值發現過程中的獨立客觀判斷，損害了市場經濟中的正常的價值發現機制，而對于這種不當干預，又沒有法律依據可以追究處理。同樣，由于資產評估法的缺失，我國至今沒有形成全國統一的資產評估準則體系，資產評估信息失真的經濟代價極低，對提供虛假評估信息的行為缺乏處罰依據。

我國經濟步入新常態，資產評估服務大有可為，不僅能為企業提供常規資產交易中的評估服務以及新商業模式延伸出來的新業務，還能為政府和其他社會主體提供價值判斷尺度和挖掘功能。這些新業務、新市場和價值發現機制的實現都需要資產評估行業進行技術創新和模式創新，而這一切都依賴于資產評估具有良好的法律環境。沒有法律約束和保障的資產評估，會在市場經濟中無法無天、任性自在地放大和縮小資產價值，嚴重擾亂市場經濟中價值機制。

二、資產評估法是促進評估行業健康發展的需要

資產評估法的出臺，可以強化資產評估行業的自律管理功能。沒有萬能的評估師，但可以有多能的評估機構。資產評估法的調整對象不僅是評估師，還包括評估機構。資產評估行業的管理模式，從長遠來看，應該是以自律管理為主，行政權力逐步退出市場可以有效調節的領域，行業協會與政府行政主管部門徹底脫鉤。資產評估法的一審稿和二審稿都把握了資產評估行業的發展方向和存在的關鍵問題，但也因此觸動了一些部門利益，因而阻力重重，錯綜復雜。資產評估法的出臺，可以強化資產評估行業的自律管理功能，更加清晰地界定資產評估行政管理與自律管理的邊界。特別是資產評估法二審稿中提到的簡政放權，重師輕所，資產評估機構資質管理先照后證，符合資產評估行業長遠發展方向。

資產評估法的出臺，可以提升各類評估師和評估機構的法律地位。注冊會計師、律師和評估是支撐資本市場的三大專業服務業，相互依存，各司其職，不可替代。注冊會計師和律師已經通過法律明確為準入類職業資格，唯獨評估師還無法律地位，應盡快通過立法，將各專業評估師列入國家職業資格目錄清單，更好地發揮資產評估功能，真正維護評估師尊嚴，增強評估行業的軟實力和公信力。

資產評估法的出臺，可以促進評估師在同一個法定平臺上達成共識。資產評估法的出臺，可以更好地理順資產評估行政管理與自律管理的關系。根據中央提出的 “加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求，應該進一步厘清政府監管和行業自律管理的職能，在深化行政審批制度改革，逐步減少資質資格許可事項的大背景下，應更好地發揮評估行業自律組織在管理社會事務中的作用，強化行業自律，使行業協會真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。資產評估法的出臺，可以促進評估行業自律組織之間的溝通與融合，明確評估行業自律組織的功能和法律地位。特別是一些關于各類評估專業普遍存在的共性的自律管理方面的問題可以在同一個法定平臺上盡快達成共識，如評估術語統一的問題，評估師職業道德指南，評估行為守則，對評估委托方的共同要求等。

目前，資產評估行業的發展到達了一個瓶頸，即行業缺乏專門法。從各類評估局部來看，管理得有章有法，但從整體全局來看，不協調的現象時常出現。因此，社會上有對整個評估行業“亂象叢生”的看法。在評估行業管理和市場監管方面，評估沖突調處無所適從，資產評估市場分割和壁壘現象與建立統一市場體系的要求相距甚遠。評估師、評估機構和評估委托人及評估報告使用人期盼著有一部統一的評估法規，凈化執業環境，規范資產評估行業發展，使資產評估更好地為經濟社會發展提供價值判斷服務和智力支撐。

三、資產評估法是理順資產評估委托關系的需要

如何處理評估機構與委托方的關系，一直是評估領域較難處理的問題。資產評估法是理順資產評估委托關系的需要。目前，我國有關法律法規還沒有資產評估委托制度的相關規定。這導致我國資產評估業務中難以明確評估委托人的權利和義務，評估委托人和評估執業者的法律責任糾纏不清。一旦出現執業糾紛，就無法依據有關法律對各方當事人的責任進行有效界定。毫無疑問，評估執業者作為評估業務的乙方，必然會承擔更多本不屬于自己的責任。

資產評估法草案中對委托人行為和責任的認定，將給評估執業者一顆“定心丸”。這不僅有利于對委托人及其行為進行監督管理，有效保護評估師、評估機構的合法權益，也有利于維護評估各方的正當利益和評估活動的正常秩序。

在現行的資產評估法律制度體系中，雖然包含一定的有關資產評估民事主體的民事法律內容，但從制度設計和指導思想上，更多地是強調政府行政主管部門的審批權限和監督管理，而有關資產評估民事主體的權利規定，缺乏足夠的保護與救濟的制度基礎和程序規定。特別是關于資產評估業務中委托方的權利和義務，由于評估業務委托方不是評估行業行政主管部門的管理對象，在現有的評估法律制度體系中對此鮮有規定。當評估機構與行業協會或委托方產生沖突，也缺乏相應的法律救濟制度。這些問題都急需由立法機構做出法律規定。

在資產評估法草案中提出了委托方有提供真實的權屬、資料等信息的法定義務，同時也對資產評估師的法律責任提出了明確規定，如果雙方違反規定造假，就要承擔相應的法律責任。這一點非常好。不過，考慮到促進行業發展和市場交易的公平，資產評估法對委托方提出的要求和規定的責任還需要更進一步明確與細化，如對委托方造假、提供虛假資料信息，要求出具虛假評估報告等違法行為，應該承擔什么樣的法律責任，還需要進一步明確規定。

特別是對于法定評估項目，應從法律的角度明確被評估單位必須為評估師提供真實可信的會計、財務和權屬等相關資料，為評估師獨立客觀公正地開展工作提供法律依據，對資產評估機構有效發揮價值監督機制提供法律保障。

四、資產評估法是有效維護各方資產權益的需要

長期以來，資產評估行業適應改革開放和市場需求，積極服務經濟社會發展，在引進外資、企業改革、發展多層次資本市場等重大改革措施中，為防止國有資產流失，規范市場秩序，維護有關各方資產權益發揮了重要作用。

當前，在深化改革的新形勢下，隨著市場經濟的深入發展，市場在資源配置中將更好地發揮決定作用，涉及國有資產產權交易的經濟活動更加頻繁，經濟行為日益復雜，資產種類更加豐富多樣，資產價值影響因素也更加復雜，資產價值流失途徑和手段更加隱蔽，防止國有資產流失仍然任重道遠，資產評估在維護我國基本經濟制度中仍然大有可為。1991年國務院發布的《國有資產評估管理辦法》在國有資產評估及防止國有資產流失方面發揮了無比巨大的歷史作用，但是，隨著改革開放的全面深化，該行政法規需要適應新形勢，打造升級版。另一方面，在經濟新常態下，既要防止國有資產流失，又不能讓非國有資產吃虧，覆蓋國有資產評估和非國有資產評估的法律亟需應運而生。

在混合所有制改革中，國有企業引入民營資本，促進國有資本和非國有資本融合，實現國有資本和民營資本優勢互補。在這類經濟行為中，合理的資產評估價值是交易決策的重要參考依據。資產評估專業作用的有效發揮，既可以防范國有資產流失，又可以維護其他各方利益，使國有、非國有資產公允地實現市場價值，維護交易中的價值秩序，促進交易公平公正。在上市公司資產評估中，資產評估信息披露要求較高，如果評估結論不實，還可能影響投資者對股票市場的信心，影響投資者的正確決策。

在資產評估服務混合所有制經濟發展、資本市場完善和金融體制改革、文化科技體制改革、生態文明建設和環保市場發展的新浪潮中，各方資產權益都需要也都應該得到法律的保護。為此，迫切需要從法律層面強化資產評估作為獨立第三方的價值尺度功能，將目前行之有效的資產評估相關規定上升到專門的法律層面進行規范，明確資產評估有關各方的權利、義務和法律責任，規范行政和行業自律管理，為深化改革營造良好的法律環境。

五、資產評估法是健全中國特色法律體系的需要

隨著簡政放權向縱深推進，資產評估行業也需要行簡政之道。但是，簡政放權并不是放而不管，簡政放權、放管結合、優化服務，這三者“三位一體”，不可分割。因此，對評估行業的管理，政府更多的是依法對評估行業加強事中和事后監管，行業協會更多地是依法進行全方位的自律管理。但如果立法跟不上，就會增加許多盲目性，缺乏有法可依的公平的資產評估市場環境。在資產評估領域，簡哪些政，放哪些權、行政監管與行業自律如何合理結合，都亟需有法律依據。

目前，政府推動評估機構設立審批由前置改為后置，這將有利于厘清政府與市場的關系，是進一步簡政放權的體現，有利于理順市場主體準入環節，進一步釋放市場活力，激發創業熱情。簡政放權、轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，將評估機構設立前置審批事項改為后置審批，可以推動政府從對資產評估機構微觀活動的直接管理轉變為更多地對資產評估市場主體行為和市場活動的監管，有利于使市場在資源配置中更好地起決定性作用。但是，評估機構設立審批由前置改為后置，降低機構申請門檻的同時，行業自律的步伐要加快，政府簡政放權與行業自律應同步，不應脫節，否則，評估機構的生態環境就會受到負面影響。然而，行業自律的步伐能否及時有力地跟上，就依賴于資產評估法律的支撐和保障。

當下，資產評估行業需要制定自律監管的新機制、新措施，加強證券資格資產評估機構業務報備工作的管理，加強執業人員的事前預警、事中監督和事后監管，加大執業質量檢查工作的表彰與懲戒力度，加強行政監管和自律監管有機結合。但是，這一切都需要有明確的法律依據。

在中國，會計領域、律師領域都有了全國性的統一法律規定，而與之鼎足而立的評估領域，至今還沒有一部全國性的專門法律。資產評估涉及的領域廣，與經濟秩序和社會公正息息相關，是社會經濟中重要的智力型現代服務業。資產評估法是評估行業發展的基石，應該盡快出臺，在規范評估行為、調節評估關系、提高評估信息質量、維護市場經濟秩序等方面發揮應有作用。資產評估法的出臺，將進一步完善中國法律體系，填補經濟法領域的一大空白。同時，也可以對公司法、證券法、企業國有資產法、物權法等法律中有關資產評估的法律規定的實施起到重要支撐，有利于從源頭上理順我國資產評估行業管理體制，保障資產評估行業可持續地健康發展。

十年磨一劍，劍出護公義。資產評估立法自2005年12月正式啟動以來，經過十年努力，廣泛聽取民意，先后數易其稿，集結各方智慧形成了資產評估法草案，并分別于2012年2月和2013年8月經全國人大常委會審議。資產評估法的出臺，可以更有效地防止評估行政監管部門有權就任性，可以更有效地推動評估領域的簡政放權，可以更有效地促進評估行業自律管理體制的全面建立，可以更好地保障廣大評估師在共同的平臺上合作共贏。