檢察機關提起行政公益訴訟的范圍和程序規范

文◎石娟

檢察機關提起行政公益訴訟的范圍和程序規范

文◎石娟*

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是檢察改革亮點之一。就目前實踐來看，檢察機關應明確提起行政公益訴訟的案件范圍，并對訴訟程序進行完善。受案范圍可以在個案中采取排除法、二分判斷法和限定法進行判斷；訴訟程序方面應當盡快明確并固定人民檢察院在公益訴訟中的地位、案件的啟動方式及前置程序。

行政公益訴訟 受案范圍 程序規范

一、檢察機關提起的行政公益訴訟典型案例介紹

［案例一］2013年9月，金沙縣環保局對佳樂建筑安裝工程有限公司（以下簡稱“佳樂公司”）發出排污費繳納通知，應繳納噪音排污費12萬余元，但佳樂公司一直未繳納。2014年8月，環保局又向佳樂公司發出限期繳費通知，責令其于8月23日前繳納排污費，如逾期不繳納，將進行處罰。10月13日，在環保局催促下，佳樂公司繳納了排污費。盡管已屬逾期繳費，但環保局認為企業資金周轉存在困難，未及時繳納排污費有客觀原因，不準備對其進行行政處罰。對此，檢察機關認為佳樂公司不主動履行其法定義務，拖延支付排污費近一年，已對國有財政資金造成損害，其行為依法應當受到處罰。金沙縣人民檢察院遂以金沙縣環保局“怠于處罰”逾期不繳納排污費的企業為由，一紙《行政公益起訴書》將環保局起訴至貴州省遵義市仁懷市人民法院，請求法院判決環保局對企業進行處罰。仁懷市人民法院受理了該案，并依法向環保局送達了應訴通知。之后，金沙縣環保局對佳樂公司作出行政處罰決定。因環境行政公益訴訟目的已經達到，金沙縣人民檢察院向法院遞交了撤訴申請。后仁懷市人民法院審查后裁定準予撤訴。［1］

［案例二］2014年5月，清鎮市垃圾填埋場（距該市站街鎮龍泉坡水庫約500米），存在滲液漏液污染環境問題。清鎮市人民檢察院向城管局發出《檢察督促令》，要求當年6月底將滲漏的液體清理干凈，12月前完成補漏處理。但截2015年3月，清鎮市城管局尚未完成滲漏池子的防滲膜鋪設及補漏處理工作。清鎮市人民檢察院認為，清鎮市城管局未認真履行城區環境衛生設施管理和對清鎮市環境衛生管理進行監督的職責，遂對其提起訴訟。2015年4月23日，該案在清鎮市人民法院公開審理，并當庭支持檢察機關的訴訟請求，判決清鎮市城管局繼續履行檢查、監督、指導行政管理職責，督促垃圾填埋場運行單位于12月31日前完善環保治理工作，保證正常運行、達到環保要求。原被告均當庭表示不上訴。［2］

金沙縣人民檢察院提起的公益訴訟案是檢察機關提起的“首例”行政公益訴訟案。清鎮市人民檢察院提起的公益訴訟案是“首例”開庭審理并當庭宣判的檢察機關勝訴的行政公益訴訟案件。這兩件在提出或判決方面堪稱“首例”的行政公益訴訟案件，標志著檢察機關正式介入行政公益訴訟并有了勝訴判決，開創我國行政公益訴訟的新局面。通過對這兩例案件的研究，可以進一步地探討檢察機關提起行政公益訴訟的范圍和程序，為行政公益訴訟的普遍展開提供借鑒。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍

無論是美國對實質性損害予以公益訴訟保護，英國將公益訴訟限定在宣誓性保護和選舉權保護等案件，還是法國在越權之訴領域提起公益訴訟，德國對值得法律保護的事實上的利益予以公益訴訟保護，在檢察機關提起或參與行政公益訴訟的范圍上，都進行了嚴格的限制。因為即便檢察機關可以對行政機關作出的危害公共利益的行政行為提起公益訴訟，也要注意到檢察權對行政權監督的界限，檢察權對公民個人權利的必要尊重。在檢察機關即將在十個省市開展公益訴訟試點工作之際，檢察機關提起行政公益訴訟的范圍可以限定在國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護領域行政機關的不作為損害公益的行政行為和該三個領域內規章以下的規范性文件損害公益的行政行為。

（一）排除規則：無公益不介入

行政公益訴訟是當行政機關的行政行為對公共利益可能或已造成損害時，有關主體向法院提出行政訴訟的制度。廣義而言，只要其訴訟理由是保護公共利益，［3］即為行政公益訴訟。公益訴訟的關鍵是如何界定公益，也是解決受案范圍的首要問題。公益顧名思義是指公共利益。雖然公共利益保護的重要性得到了廣泛的承認，但無論功利主義學說還是整體論等學說都未在學理上給出被高度認可的定義。在我國，不管是《憲法》、《物權法》還是《民事訴訟法》均未對該概念作出定義，該概念的高度不確定性使得定義所常采用的概括法、列舉法等立法技術難以勝任。學界較為流行的主張是公共利益包括國家利益和社會公共利益，也有人認為公共利益是一種介于國家利益和私人利益之間權利和秩序，包括社會公共利益和社會公共秩序，［4］但仍然未解決概念的不確定性問題。公共利益最核心的內容是公共性，是對個體性的超越，因此應當排除明顯具有私益性的內容進入公共利益領域，可以將此反向判斷的“排除原則”視為公益性的最低認定標準。該排除原則也就確定了公益訴訟主體不能直接對涉及私人利益的行政行為提起訴訟。至于公共利益的正向判斷，可以考慮由司法官根據一定的裁判規則在個案中進行認定，采用個案判斷法。

（二）限定規則一：二分判斷法

公共利益雖具有較大的不確定性，但從行政行為角度，行政機關的行為包括不作為和作為兩類。總體而言，不作為損害公益的情形較易判斷，而作為損害公益的情形較少，因大多行政作為主要涉及到具體相對人的利益。

1.行政機關不作為。行政作為一種公共權力，是適應社會公共生活需要的形成物，以公共事務的管理為內容，以公共利益為價值取向。［5］政府就是實現公共利益的工具，維護公益是政府的基本職責。行政機關不履職、怠于履職時，損害的大多是公共利益，但除不授予公民某種行政許可或拒絕給予國家福利的情形外（受損的是具體的行政相對人）。上述案例均是針對行政機關怠于履職而提起的，受到損害的是應當承受該處罰和措施的相對人以外的社會公眾，維權資格不為某一特定的個體所享有，所以公益訴訟主體對該類行政行為提起訴訟滿足最低的公益性要求。正基于此，兩例案件都符合公益訴訟的特征。

2.規章以下規范性文件。一般的違法行為或不當行為一般損害的是特定行政相對人的個人權利。抽象行政行為與公共利益的相關性更為緊密，因此損害公益的可能性更大。在《行政訴訟法》修改前，有人就主張檢察機關對行政抽象命令進行重點監督。［6］因為國務院部門或地方政府制定的一些規范性文件嚴重損害不特定多數人的利益，但由于該文件被認定為非具體行政行為，導致這些文件未能進入司法審查范疇，致受害人不能有效維護自己的權利?！缎姓V訟法》修改后，原告可以一并請求法院對規章以下（不含規章）的規范性文件附帶審查，但私益訴訟主體不能單獨對所有的規范性文件提起訴訟。根據《立法法》第88條確立的規范性文件被改變或撤銷的審查機制，筆者認為除了人大及其常委會等專門立法機關職權范圍外的事項，如第3項和第6項規定的國務院或省、自治權可以改變的部門規章或地方規章，都可以進入司法審查的范圍，以彌補行政機關內部監督的局限。結合私益訴訟主體對規范性文件附帶審查的限制，檢察機關對規章以下的規范性文件（包含規章）提起公益訴訟的重點應為規章（如要實現對規章的重點監督，涉及到相關法律的修改）。同時，檢察機關對規章等行政抽象行為進行訴訟，可以彌補私益訴訟范圍狹窄的不足。

（三）限定規則二：確定試點領域

凡是涉及到行政機關不作為的案件或抽象行政行為審查案件，是否都要納入檢察監督的范圍？答案是否定的。限定檢察機關提起公訴的職權范圍，有利于明確檢察監督的職責，否則易使檢察機關負擔過重。［7］即便僅對行政機關不作為案件進行監督，因涉及到專業性問題也可致檢察機關難以勝任。同時，檢察機關提起公益訴訟是檢察機關對行政機關的違法行為的矯正，應當遵守必要性原則，衡量標準是公共利益遭受的侵害是否嚴重。需要檢察機關動用公權力捍衛的公共利益應當是：事關國家統一、主權和尊嚴等方面的根本性公共利益；事關國家或地方的發展大局，對國計民生具有重要意義的大局性的公共利益；憲法的遵守、適用或者解釋方面具有原則意義的憲法性公共利益。［8］公權力要介入保護的公共利益必須受到一定程度的侵害，即達到“重大”，而對“重大”的判斷往往難以確定的，［9］可以考慮確定具體的領域來進行限制?！度嫱七M依法治國若干重大問題的決定》在說明中列舉了三個領域，即國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護。的確，這些領域關系到國計民生，如不進行監督將導致“公地悲劇”的發生，檢察機關的行政公益訴訟探索可以先行在此三個領域展開。即便僅在這三個領域開展行政機關不作為監督和規章以下規范性文件的監督，其數量也是極其龐大的，有些損害的公共利益可能較為輕微，如案例一怠于處罰對公共利益的損害程度。在這三領域內重大和輕微的區分標準確立前，可以考慮通過個案判斷對部分輕微案件采用簡易程序進行監督和審理。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的程序規范

合理的提起程序和訴訟程序是檢察機關提起行政公益訴訟制度得以實施的重要保障。檢察機關在提起程序中不應排除公眾力量在案源、調查取證等方面的積極作用，提起程序應特別考慮到監督的效率和便捷，在訴訟程序的設計上要注意其與一般原告的共通性和獨特性。

（一）賦予公民公益訴訟的提議權

案例一中，檢察機關是如何發現該案的，相關案情并未交代；案例二的來源是該市生態文明建設局情況通報，屬于檢察機關自行發現。但是，最廣義的公益訴訟主體可以是任何組織和個人均可以保護公益為目的提起訴訟，如美國的私人檢察官制度和日本的民眾訴訟制度，都是為了調動公民、法人或其他組織維護公益的積極性。同時，公眾直接訴訟也存在濫訴和力量的擔憂，我國立法和司法實踐對此持保留的態度。檢察機關不可能擁有足夠的司法資源緊盯行政機關的每項行政行為和行政職權。但可以對公眾的力量進行改造利用，賦予公眾有權對檢察機關提出提請公益訴訟的建議權。［10］如果檢察機關為行政公益訴訟的一元主體，檢察機關對應當提起的訴訟而不提起的，公民、法人或其他組織可以向該檢察機關的上級機關申請復議。

（二）設置非訴監督前置程序

案例一是首例直接提起的公益訴訟案件，檢察機關在案件的疑難程度、能否勝訴方面做了較為穩妥的選擇，但通過直接起訴督促行政機關履職，并非是最有效和經濟的方式。雖然預防性是公益訴訟的重要特征之一，即公益訴訟的提起可以是基于行政機關的行為可能損害社會公共利益，以起到防患于未然的作用，但是在檢察機關提起行政公益訴訟之前，設置非訴訟監督程序，不僅體現了對行政權力的尊重，有利于行政機關接受檢察建議并及時糾正違法行為，提高檢察機關的監督效率；同時也有利于防止檢察機關濫用行政訴訟權，節約有限的司法資源。［11］檢察機關在提起公益訴訟前，應當先向行政機關提出糾正違法或督促履職的檢察建議。行政機關逾期未糾正或不予答復的，檢察機關再向人民法院提起公益訴訟。案例二便是檢察機關先開展了前置程序后方提出公益訴訟。同時，前置程序也應當考慮適用的例外，如多個行政主體的案件中，行政主體間可能出現相互包庇、推諉導致檢察建議效果不佳等情形的，也可以直接提起訴訟。

（三）明確檢察機關在訴訟中的地位

關于檢察機關在公益訴訟中的地位，學說眾多，包括“公訴人說”、“原告說”、“法律監督者說”、“公益代表人說”等。檢察機關多贊成“公訴人說”，認為既體現出我國檢察機關的法律地位，又是其在刑事訴訟中承擔公訴人角色的自然延伸，同時也不破壞傳統的訴訟結構。［12］但筆者認為，行政公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，是以維護國家利益和社會公共利益為目的而提起行政訴訟，如將刑事案件中“公訴人”職責復制到行政案件中，可能導致角色混同和檢察機關在行政案件中的職權過大。因此筆者贊同原告說，即檢察機關提起行政公益訴訟，應當處于原告的訴訟地位，和被告的地位平等，沒有任何特權。公益訴訟的特征之一即為公益訴訟的原告并不承擔任何訴訟的結果（案例二中，人民法院判決被告履行義務，但并非向原告履行義務），［13］這可能是公益訴訟原告與一般原告最大的區別，但并不影響人民檢察機關的原告地位。在上述兩例行政公益訴訟案中，檢察機關均是以原告的名義提起的，在訴訟中的權利義務與原告幾乎無異。我國公益訴訟如果采用訴訟法理，［14］只有確立了檢察機關在行政公益訴訟中的原告地位，才能確保檢察機關的調解、撤訴、上訴等一系列的程序機制和舉證制度與行政訴訟的一般原告制度安排無異。當然，如果檢察機關敗訴，在公益訴訟基金建立并運作前，案件的訴訟費用和鑒定費用應由檢察機關承擔。特別指出的是，關于抗訴監督的問題，考慮到訴訟參與者與法律監督者的角色沖突，應當確立檢察機關起訴案件的監督回避制度，可以由上級人民檢察院提級監督或指定其他人民檢察院進行異地監督。

注釋：

［1］參見《貴州一環保部門因“怠于處罰”被檢察機關告上法庭》，http://news.xinhuanet.com/legal/ttgg/ 2014-12/16/c_1113664691.htm，訪問日期：2014年12月17日。

［2］參見《貴陽市檢察機關辦理首例行政公益訴訟案，清鎮市人民檢察院狀告城管局行政不作為》，http: //www.fzshb.cn/2015/zf_0424/9932.html，訪問日期：2015年4月7日。

［3］參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

［4］參見宋朝武：《論公益訴訟的十大基本問題》，載《中國政法大學學報》2010年。

［5］參見王太高：《論行政公益訴訟》，載《法學研究》2002年第5期。

［6］參見傅國云：《行政抽象命令的檢察監督》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2009年第1期。

［7］參見應松年：《檢察機關對行政訴訟的法律監督》，載《國家檢察官學院學報》2013年第3期。

［8］參見高家偉：《公正高效權威視野下的行政司法制度研究》，中國人民公安大學出版社2013年版，第429頁。

［9］例如美國的“蝸牛魚案”中，對“蝸牛魚”的保護是否屬于重大公益？在公益訴訟史上最著名的一個案例與美國小田納西河上一種叫“蝸牛魚”的小魚有關。據說當時的美國聯邦議會已批準在該河上修建一座用于發電的水庫，并先后投入了1億多美元。大壩接近完工時，生物學家在大壩底部發現了一種極其珍稀的魚類“蝸牛魚”。若大壩完工的話，這一珍稀物種將很可能因此滅絕。環保組織知悉后，向法院提出訴訟要求大壩停工。但在第一次訴訟中，他們失敗了,初審法院認為大壩己經接近完工，浪費納稅人1億多美元的錢去保護一個魚種是不明智的，拒絕判決大壩停工。官司一直打到了美國聯邦最高法院，而最高法院最終支持了環保組織的訴訟請求，判決停止大壩的建設。

［10］參見胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究——〈中華人民共和國行政訴訟法〉法條建議及理由》，浙江大學出版社2007年版，第24頁。

［11］參見王曉、任文松：《論檢察機關的行政公訴制度》，載《社會科學研究》2013年第6期。

［12］參見賀恒揚：《提起公益訴訟是法律監督應有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。

［13］同［3］。

［14］有學者主張公益訴訟應當采用非訟法理，應當適用非訟法理，而不是訴訟法理，法院應當依照職權查明案件事實并作出判決，當事人的處分權利受到限制，即在訴訟程序中應當采取法院職權探知主義和職權進行主義，對于辯論主義和處分權主義應當限制適用。同［4］。

*重慶市渝北區人民檢察院訴訟監督局副局長,法學博士［401120］