澳大利亞利益集團影響澳中關系的路徑分析

王塵子 沈予加

(中國社會科學院研究生院，北京 102400)

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澳大利亞利益集團影響澳中關系的路徑分析

王塵子 沈予加

(中國社會科學院研究生院，北京 102400)

澳大利亞利益集團；澳中關系；路徑分析

近年來，隨著全球政治、經濟重心向亞太地區轉移和中國的快速崛起，澳大利亞也開始調整其亞太政策，試圖增加其對于亞洲地區的認同感。隨著雙方在經貿、社會等各領域相互依賴性的增強，澳大利亞國內的利益集團要素正在兩國關系中發揮越來越大的作用。本文分析了澳大利亞利益集團對華事務中具備強大影響力的根源和涉及澳中關系的利益集團基本類別，重點研究了這些利益集團影響澳中關系的路徑。

從地緣政治角度而言，澳大利亞屬于“超遠東”的一部分，但作為一個歐洲移民國家和英聯邦的重要成員，澳大利亞與“母國”及其西方盟友間有著無法被忽視的血緣、歷史和文化聯系，這也導致澳大利亞的對華政策在很長一段時間內追隨英國和美國，即依賴所謂“強大盟友”。如果說在相當長的一段時期內，意識形態和安全方面的考量主導了澳大利亞的對華政策，那么在當前，隨著澳中雙邊關系在廣度和深度上的發展，國內因素開始更深刻地影響到澳大利亞的對華戰略，而在諸多國內因素中，利益集團的影響值得更進一步研究。

一、 澳中關系中的澳大利亞利益集團

就最基本內涵而言，利益集團指試圖影響政府的組織。利益集團并非政府的組成部分，與政黨也有明顯區別，因為政黨為其旗下的候選人進行競選，而利益集團則否。概括而言，澳大利亞利益集團在對華政策中的影響力植根于其本國的政治制度和澳中兩國密切的經貿聯系之中。

1.政治制度和澳中經貿特征是澳大利亞利益集團在對華事務中影響力的根源

(1)澳大利亞政治制度使其國內利益集團在對外事務中能夠占據重要地位。

作為英聯邦成員國，澳大利亞遵循威斯敏斯特體系實行議會民主制，根據該體系慣例，澳大利亞設立參眾兩院，政府必須對眾議院負責。澳大利亞聯邦政府由眾議院多數黨或政黨聯盟組成，政府首腦為澳大利亞總理，一般由眾議院多數黨領袖擔任。總理從國會議員中選擇部長，并以此組成內閣，國家政策決定權由內閣掌握。另外，雖然澳大利亞法律允許多黨競爭，但澳大利亞政壇從20世紀初就開始形成相對穩定的兩大黨派競爭的形式，一方是較偏左翼的澳大利亞工黨，另一方則是比較保守的政黨聯盟。

澳大利亞政治制度賦予了亞眾議院和反對黨巨大的權力，也直接導致強勢的利益集團得以成為澳國內某些社會部門無可置疑的代表，擁有對政府的巨大影響力。例如，澳大利亞政府承認該國的實業家聯合會和商業聯合會是商業利益的代表，并會在進行對內或對外決策之前與這些集團的領袖進行協商。一些西方學者將澳大利亞政府與利益集團的這種密切關系描述為法團主義的或是新法團主義的(corporatist or neocorporatist)，認為這些利益集團在政策制定過程中發揮了不可或缺的正式作用[1]。

(2) 澳中經貿關系的特征使利益集團在對華交往中具備極強發言權。

澳大利亞以貿易立國，其經濟的對外依存度很高，國際貿易占GDP的比重超過40%。另一方面，澳大利亞進出口的最大貿易伙伴是中國。2012年，兩國的雙邊貿易額高達1176億美元，超過澳大利亞總進出口比重的20%以上，且澳對華貿易2012年的順差高達325.6億美元[2]，澳大利亞向中國出口工業資源和農產品，而中國換之以服裝和低端制造品，按在總貿易中所占比例來衡量，澳中貿易對澳大利亞的重要性遠比對中國的重要性大[3]，換言之，中國的經濟崛起為澳大利亞提供了絕佳的發展機遇。由于澳元與礦產品價格密切相關，中國的高速經濟增長不僅推動了礦產品的價格飆升，也使澳元幣值迅速上升。

澳大利亞經濟與中國的高依存度深刻影響著澳國內許多利益集團的對華態度。對相當大一部分經濟性利益集團而言，對華姿態的強硬與否在很大程度上取決于其與澳中經貿關系聯系的緊密程度。總體來看，利益集團的對華開放程度越高，同澳中經貿的聯系越緊密，他們的偏好往往比較溫和，反之亦然。另外，由于資源型產業如農業和采礦業對澳大利亞經濟極為重要，因而代表這些產業的利益集團在政府的對華決策中具有廣泛發言權。

2.涉及澳中關系的澳大利亞利益集團分類

隨著近幾十年來澳中雙邊關系在廣度和深度上的發展，澳大利亞內部已經逐漸產生出一些在對華關系上有直接或間接利益的團體，包括了政客、商人、學者及其他以某種方式與中國產生聯系的群體。隨著時間的推移，這些組織的成員們不僅獲得了關于中國社會的方方面面的專業知識，同時也培養了與中方組織及個人的聯系紐帶。

(1) 經濟性利益集團。

經濟性利益集團以經濟利益關系為基礎建立起來，是澳大利亞數量最多、影響力最為廣泛的利益集團，大多數在堪培拉設有辦事處或者通過雇用代理人代表自身利益的組織都屬于公司(包括外國公司)或者商業集團[4]，典型的有澳中工商業聯合會、澳大利亞商業聯合會、澳大利亞國際商業協會、澳大利亞商業雇主協會、澳大利亞工會和各類制造商協會等。除商會以外，代表資源型產業的利益集團如澳大利亞礦業開采公司協會、澳大利亞羊毛生產者協會也曾屢次就中國在澳投資等問題對政府施加影響。

(2)公共利益集團。

公共利益集團的目標范圍非常廣泛，凡是對社會具有普遍意義的公共利益問題都可能成為公共利益集團的組織目標。作為一個高福利和高稅收的國家，澳大利亞公民的政治意識較強，公共利益集團非常發達。這類利益集團主要包括澳大利亞綠色和平組織及各類環保組織、澳大利亞競爭和消費者協會、澳大利亞家庭協會、國家婚姻聯盟等。另外，在20世紀90年代初，諸如國際特赦組織(也被稱為大赦國際)澳大利亞分部、亞洲觀察之類的公共利益集團也曾圍繞人權問題對澳中關系的正常發展造成過消極影響。

(3) 知識界集團。

傳統智庫的行為宗旨是產出不帶偏向性的高質量研究成果，以向政策制定者提供不偏不倚的信息，但在澳大利亞，一些新的研究機構則朝著有政策傾向性的方向發展，因而也可以算作利益集團的組成部分。就對華關系而言，除了通過研究報告等傳統方式向政府建言獻策之外，澳大利亞智庫還能通過“旋轉門”等多種渠道影響政策的制定和推行，洛伊國際政策研究所、格拉坦研究所、經濟與和平研究所是澳大利亞智庫集團的典型代表。

(4)特殊利益集團。

特殊利益集團是指關注范圍有限且由特定成員組成的集團，它們往往致力于實現自身的有限利益。例如，作為一個典型的移民國家，澳大利亞的華人及其他亞太國家和地區的游說集團相當發達，美國、日本和一些東南亞國家，甚至臺灣地區都在澳大利亞擁有力量強大的院外游說集團。除此之外，囊括了前任政府要員、商界巨頭、體育明星等各界精英的少數權貴集團影響政府對華決策的能力也不可小視，其典型代表是一些具有排他性的社交機構如澳大利亞俱樂部、墨爾本俱樂部[5]。

二、澳大利亞利益集團影響對華關系的路徑分析

關于利益集團影響政府決策的路徑分析，許多西方學者已經做出了系統論述。海倫·米爾納通過構建雙層博弈模型，認為國內批準博弈過程和國際談判博弈過程間的相互影響共同決定了國際關系的內容；威廉·多姆霍夫則從權力結構研究范式出發，認為經濟性利益集團通過聯系上層階級和控制政策研制網絡在事實上支配了政府的外交決策。另外，美國政治學家杰佛里和克萊德也指出，利益集團通過構筑議題網絡、影響公共輿論的偏向性和在政府中植入利益代表等多種手段影響政府的對外事務。

具體考察澳中關系史可以發現，澳大利亞利益集團的偏好確實能夠深刻影響到本國政府的對華政策選擇，而這種決策影響過程主要通過兩種路徑得以實現：首先，利益集團作為某些政府部門的代表直接與中國政府或民間機構進行交往，或作為重要的壓力集團通過捐助競選資金和動員選票的能力直接影響行政機構和立法機構的偏好；其次，澳大利亞利益集團也能夠扮演相對間接的作用，通過影響國內政治格局和為決策者提供信息讓政治行為體對不同政策的后果有所警覺。

1.利益集團尋求直接影響澳中關系

(1) 直接開展對華活動

從澳中交往的歷史來看，由于政治議題的敏感性，澳國內利益集團中作為對華談判正式發起者的主要是經濟性利益集團，澳大利亞中國工商業委員會(Australian China Business Council，簡稱澳中商會)是經濟性利益集團直接對華交往的典型代表。作為會員制非營利組織，澳中商會是當前澳大利亞最具聲望的發展澳中經濟貿易關系的利益集團。自1973年成立以來，該商會始終關注澳中關系，通過承辦澳中經貿合作論壇、組織兩國領導人高端對話等多種手段增進雙方的了解并促進各領域的務實合作。2008年力拓鐵礦石價格談判中，澳中雙方代表曾一度陷入僵局，在最為緊張敏感的時刻，澳中商會積極發揮作用，邀請27家中國國有企業負責人與澳方約100位首席執行官共同進行座談。通過面對面的討論，各項爭議性問題得到了有效解決，推動了談判進程。另外，澳中商會不僅直接開展與中國國家級別的外事活動，且同樣尋求與中國地方政府發展經貿關系。2012年，澳中商會新州分會與成都市外辦簽署合作諒解備忘錄，建立經貿合作關系以加強信息分享、推動企業合作[6]。

另外，還有一些澳大利亞地方級別的經濟性利益集團也能夠通過官方或非官方的渠道在中國開展活動。例如，擁有8000多家會員企業的州一級別的維多利亞商業雇主協會在南京設有事務所，研究中國政策和市場，并定期與中國政府和相關企業進行交流，及時指導團體中的企業開展對華貿易[7]。

(2) 作為壓力集團和游說集團介入政府外交事務

作為壓力集團和游說集團介入澳中外交事務是澳大利亞利益集團影響政府對華決策的主要方式。在澳大利亞，利益集團的游說可以面向政府的所有部門，甚至可能嘗試影響公共輿論從而間接地影響政府機構。游說還包括很多其他策略，如提起訴訟、發起上書運動、與國會議員或者官僚面對面談話等，利益集團的壓力在澳中交往中的經貿、政治等各領域都有突出體現。

就經貿領域而言，近年來澳大利亞國內質疑由對華貿易所引起的經濟調整的速度與性質的聲音開始頻繁出現，由于中國對在澳大利亞投資興趣不斷增大，引發了澳大利亞國內利益集團對于資產所有權及外資控制的擔憂。許多利益集團懷疑中國投資背后的政府干預和戰略意圖，它們通過游說議員、院外施壓的方式對中國在澳進行的并購交易予以抨擊，并呼吁加強對中國在澳基礎資源領域投資的監督。例如，澳大利亞礦業開采公司協會就通過雇用專業說客、發起公眾請愿運動等方式屢次就中國在澳投資采礦業的問題對政府施壓。作為這些游說的結果，21世紀以來，澳政府逐漸收緊對中國企業在相關領域的投資審核，利益集團的這種消極影響已經對中國在澳投資產生了巨大影響，根據相關數據，2012年前七個月，中國對澳大利亞的投資下滑了43%；相比之下，同期中國的對外投資增長了53%[8]。與之相反，由于和對華貿易利益攸關，即使是在1989年政治風波后澳中關系落入最低點的時刻，很多商界人士仍然通過大量的院外游說質疑霍克政府采取對華制裁的意愿和效果，以及這些制裁可能對雙邊貿易產生的影響。1991年，澳大利亞羊毛生產者協會(WPA)便發表相關研究報告警告澳政府，對中國的制裁已使澳大利亞對華羊毛出口損失了2億美元，導致雙邊貿易關系開始對澳大利亞不利并可能對現政府的連任造成嚴重后果[9]。

就政治領域而言，澳大利亞利益集團的游說同樣效果顯著。植根于高速經濟增長，在20世紀80年代末，中國臺灣擁有當時世界第二大外匯儲備，這一情況使澳國內親臺游說集團的力量大增，包括執政黨和反對黨政治家、政府官員、學者、商界人士在內的利益集團通過各種途徑向政府施壓，要求采取溫和的對臺政策，以便使澳大利亞不錯失分享該島繁榮的機會，這一系列游說所導致的直接后果是使當時的澳大利亞工黨政府樂意于在澳中關系允許的范圍內發展親臺人士所期望的對臺關系，例如在澳大利亞建立臺灣市場服務處、在臺北建立臺灣教育中心，而這又為其后幾年澳中關系的搖擺埋下了伏筆。

2.利益集團間接影響對華決策

(1) 通過影響澳大利亞國內政治施壓政府的對華政策。

在西方民主國家，國際交往產生的政策變化普遍具有國內分配性和選舉性影響，因而利益集團可能會對特定的國際問題抱有迥然相反的態度，除了通過游說直接對政府施加壓力外，它們還可能承諾增加政黨的選舉支持或者威脅撤回支持。這意味著在進行外交決策時，這些國家的政治領導人有必要考慮這些政策的選舉后果，包括選舉支持、競選資助和公共輿論的態度。為了自身連任機會的最大化，總體經濟形勢和支持自己的利益集團的偏好是西方民主國家政府不得不考慮的兩個要素[10]，澳大利亞政府的對華決策也不例外。

當1996年霍華德政府上臺時，澳大利亞還沒有完全從1991年開始的經濟衰退中恢復過來，全國的失業率仍然徘徊在8%左右，求職者中有1/3是長期失業者，這為澳大利亞選舉政治中“漢森現象”的出現提供了沃土[11]。作為獨立候選人，波琳·漢森在大選中提出反亞洲移民、反全球化的尖銳觀點，這些觀點又在許多保守的利益集團——例如各大礦業集團、指責亞洲國家人權狀況的公共利益集團——中產生共鳴，而這些利益集團又是時任執政黨的重要支持者。因此，當霍華德就任總理后，盡管漢森的反亞情緒給澳大利亞與亞洲鄰國的關系帶來了沖擊，但霍華德還是不失時機地和前任基廷政府的“融入亞洲政策”劃清界限，轉而重新強調同美國的聯盟和與歐洲的傳統聯系。就澳中關系而言，這種政策取向直接導致一長串澳中不友好事件的發生，包括澳大利亞政府支持美國向臺灣海峽派遣航母戰斗群、呼吁強化澳新美同盟、邀請時任臺北市市長的陳水扁參加在布里斯班舉行的第一屆亞太城市峰會、允許達賴喇嘛訪問澳大利亞甚至會見霍華德總理本人等。

同樣，為了爭取國內經濟性利益集團，特別是礦業和農業集團的支持，澳大利亞現任總理托尼·阿博特在2013年的大選中也曾對中國政府對中國企業對外投資的干預表達了擔憂，他在大選中公開承諾如果勝出并當選總理，將會對外國在澳大利亞基礎資源領域的投資實施更加嚴格的監督，而在2006年至2012年，中國對澳大利亞投資總額的451億美元中有80%集中于礦業，另有12%投資于油氣領域[12]。

(2) 作為信息提供者影響政府對華戰略的實施。

植根于國內政治信息的不完全狀況，利益集團可以作為信息提供者參與到國家政策的制定中來，通過影響國內政治的信息結構對國家政策選擇產生影響。換言之，利益集團是政府對外決策的信息提供者，在不直接介入政策制定過程的情況下通過是否接受特定的外交政策來影響國際關系的可能性和內容。

在澳大利亞，各類利益集團在特定的外交議題上被視為相對其他國內行為體具有信息優勢，相比官方機構，一些強勢的利益集團可能掌握更多關于外國、國際談判和外交政策選項的私人信息，如前所述，澳中商會、澳中工商業聯合會等都已在中國多地設立辦事處，并通過官方與非官方渠道定期與中國政府和相關企業進行交流，研究中國政策，為澳中經貿關系的發展建言獻策。

除了經濟性利益集團外，澳大利亞政府依賴智庫為對華決策提供參考的做法也由來已久。早在1992年，莫道克大學亞洲研究中心便發布了題為《過渡中的中國南方：新地區主義與澳大利亞》的研究報告，該報告深刻影響了澳大利亞政府在接下來的幾年中從經濟上和政治上重新定位自身，維持并拓展澳大利亞的對華外交戰略[13]。陸克文政府也相當依賴智庫為其對華決策提供重要參考，在2007年第一屆任期伊始，陸克文便邀請他的長期助手、墨爾本大學校長格林·戴維斯負責挑選和召集1000名各界代表，集中討論影響2020年甚至以后澳大利亞社會發展的十個重要政策革新議題，包括澳大利亞的全球定位、地緣戰略選擇和對華關系問題。另外，在陸克文任期內，澳洲國立大學中華全球研究中心、洛伊國際政策研究所等智庫也發表了大量研究報告以參與制定政府的對華決策，前者的主要負責人白潔明更是陸克文相識多年的研究同好和密友。這些智庫的政策建議在陸克文政府支持增加中國在國際貨幣基金組織的發言權、幫助中國成為一個負責任大國的過程中發揮了重要作用。

三、 結論

當前，無論澳大利亞與歐美國家間在政治、文化、安全方面的聯系多么密切，中國經濟正越來越顯現出一種難以抗拒的吸引力，它正在塑造著澳大利亞的經濟并持續對澳國內政治環境產生深遠影響。隨著澳中關系的進一步發展，諸如貿易摩擦、投資限制、移民審核、安全信任等成為了澳中關系中的重要議題，這些問題和分歧背后往往都有澳國內利益集團的身影。

通過對澳大利亞國內利益集團在對華政策中產生影響的路徑進行分析可以發現，與大多數西方發達資本主義國家類似，澳大利亞的各類利益集團能夠通過多種渠道、采取各種方式影響政府的對華政策。在這其中，經濟性利益集團在大多數澳中關系議題上所具備的影響力超過其他類型的利益集團，其不僅能夠直接開展對華談判，通過官方或非官方的各種渠道與中國進行交往，也能夠依托雄厚的資金實力對政府進行直接游說或間接影響國內政治格局，甚至許多非官方智庫也接受各大企業集團基金會的贊助。

對于澳洲利益集團在澳中關系中的負面壓力，中國政府有必要采取多渠道、多方式予以化解。在澳大利亞，利益集團的政策偏好只有上升為國家政府的政策偏好才能實現自身目標，而要形成一種政策輸出，議案必須獲得大多數議員的支持。在對待中國的態度問題中，澳大利亞利益集團可大致被劃分為兩大陣營：一方是以澳大利亞制造業協會和勞聯—產聯等為代表的保守集團；另一方則是以澳洲商會、澳中商會等為代表的溫和集團，其主要代表澳大利亞的金融業集團和跨國制造業集團。因此，中國有必要在澳大利亞議會內部尋求建立一種保守與溫和集團代表之間的權力均勢結構，擴大合作收益，提高不合作成本，強化相互間的均衡性依賴，繼續以自身的經濟發展帶動澳相關產業的發展，堅持互利共贏的合作局面，進一步擴大親華利益集團在澳大利亞政府對外事務中的影響力。

[1]海倫·米爾納.利益、制度與信息：國內政治與國際關系.第87頁，上海世紀出版集團2010年版。法團主義試圖提供關于社會結構的若干理想型，用來描述國家和社會不同部分的體制化關系，它的重心在功能單位和體制的合法化關系。法團主義關注的不是個人的或非制度性的關系。簡言之，法團主義可以被視為一種對國家和社會間常規互動體系的概括。

[2]馬克·比森、李福建.中澳關系：地緣政治亦或地緣經濟.國際問題研究，2012年5月。

[3]Wu,F.,C.Goh,and R.Hajela,"China Investment Corporation's post-crisis investment strategy,"World Economics,2011.12(3):p.123-152.

[4]杰弗里·貝瑞、克萊德·威爾克科斯.利益集團社會.中國人民大學出版社,2012:264.

[5]由澳大利亞社會各界精英組成的各類社交俱樂部往往歷史悠久且具有極強的排他性和隱秘性，一些俱樂部只吸收男性會員，相關資料顯示，這些成員中甚至包括澳大利亞前總理霍華德(John Howard)。

[6]引自成都市政府官方網站：http://www.chengdu.gov.cn/moban/detail.jsp?id=569393，2012-02-11.

[7]Bisley,N.,"APEC:Asia-Pacific Economic Cooperation,"The Routledge Handbook of Asian Regionalism,M.Beeson and R.Stubbs,Editiors.2012,Routledge:London.p.350-363.

[8]Burrell,A.and S.Maher,"Chinese favouritism row over made-to-measure contracts,"The Australian.January19,2012.

[9]王毅.1949年以來的澳中關系：60年的貿易與政治.社會科學文獻出版社,2014:127.

[10]海倫·米爾納.利益、制度與信息：國內政治與國際關系.上海世紀出版集團,2010:33.

[11]斯圖亞特·麥金泰爾.澳大利亞史.中國出版集團,2009:169.

[12]Hanson,F.,Australia and the World:Public Opinion and Foreign Policy.2012,Lowy Institute:Sydney.

[13]王毅.1949年以來的澳中關系：60年的貿易與政治.社會科學文獻出版社,2014:194.

(責任編輯：白 林)

2015-05-15

王塵子，沈予加均為中國社會科學院研究生院亞洲與太平洋研究系博士研究生。

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1008-5955(2015)02-0083-05