關于司法鑒定投訴處理工作的幾點思考

湖北省司法廳司法鑒定管理處

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關于司法鑒定投訴處理工作的幾點思考

湖北省司法廳司法鑒定管理處

全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》實施以來，隨著司法鑒定行業的快速發展，司法鑒定投訴也明顯增多。依法受理和處理司法鑒定投訴，對完善我國司法鑒定制度，維護社會穩定有著越來越重要的作用。本文針對當前湖北省鑒定投訴的實際情況，對司法鑒定投訴處理工作展開分析和思考。

一、當前湖北省司法鑒定投訴處理工作的現狀

從全國的情況來看，2013年共收到司法鑒定投訴1436件，2014年共收到司法鑒定投訴1619件，年投訴率（投訴量占業務量的比率）為萬分之九，總量居司法行政各項業務前三位。從湖北省的情況看，2013年省和市（州）兩級共收到司法鑒定投訴67件，投訴數量在全國排名第七。2014年我省司法鑒定業務量首次超過十萬件，在全國排名第五。2014年省和市（州）兩級共收到司法鑒定投訴63件，投訴數量在全國排名降到第十，投訴率降到萬分之六，與2013年相比，投訴量下降了6%。在鑒定業務量逐年上升的同時，投訴率持續下降，我省投訴處理工作進步明顯。我省通過開展為期兩年的司法鑒定規范管理專項活動依法嚴格監督、從嚴管理，不斷提高依法依規誠信規范執業水平；通過大力推進能力驗證，推行認證認可，開展鑒定文書案卷評查活動，加強教育培訓等切實提高鑒定質量；通過舉辦投訴處理暨風險防范專題培訓等方式，引導鑒定機構完善風險防范機制，加強受理審查，落實風險告知制度，切實預防、減少了投訴發生。同時，我省不斷健全投訴處理工作機制，進一步明確職責分工，發揮市州司法行政機關和行業協會的作用，不斷提高投訴處理工作規范化水平。

從近年來受理的司法鑒定投訴案件分析，投訴的問題主要集中在五個方面：一是對司法鑒定的程序有異議；二是認為司法鑒定人超出執業類別執業；三是對司法鑒定機構出具鑒定意見的內容有異議；四是投訴司法鑒定人不依法出庭作證；五是認為存在其他違反司法鑒定管理規定的行為。上述情況表明，違反司法鑒定程序、鑒定質量不高、司法鑒定文書瑕疵等仍是當前司法鑒定執業活動存在的主要問題。

與以往相比，近年來我省的投訴呈現出三個特點：第一個特點是多頭、重復投訴問題突出。有的投訴信內容相同，投訴信的抬頭并列或分別為司法部、省司法廳、市司法局、紀委、政法委等，投訴人同時向多部門或司法行政機關的上下級機關反映訴求，還有的投訴人對同一鑒定意見多次重復投訴。第二個特點是無效投訴多。根據司法部《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》第12條的規定，有五類投訴不予受理。2014年我省超過2/3的投訴為無效投訴，但投訴人片面認為司法行政機關是司法鑒定業務主管部門，就有權撤銷司法鑒定意見，或有權啟動重新鑒定，經反復解釋說服，投訴人仍然不接受，持續上訪。第三個特點是投訴內容、訴求日趨復雜，實體問題與程序問題、鑒定問題與訴訟問題交織，處理難度大。絕大多數投訴最終目的是為了推翻鑒定意見，但往往從鑒定程序著手，抓住鑒定中的漏洞、瑕疵，要求對鑒定機構、鑒定人進行處罰。

出現以上問題的原因是多方面的，一是隨著我國法治建設的不斷深化，公民法律意識明顯增強，越來越多地運用法律武器維護自身權益，司法鑒定意見作為法定證據越來越被重視。二是一些鑒定機構管理不規范，機構負責人管理缺位。個別鑒定機構內部管理制度不落實，實行鑒定人各自為戰的松散型管理，統一接受委托、統一指派鑒定人、統一技術標準、統一操作規范、統一文書格式、統一檔案管理的“六統一”要求沒有落實到位。為此，我省于2013-2014年連續兩年開展了全省性的規范管理活動，目的就是為了通過加強鑒定機構的規范管理，從源頭上減少投訴案件的發生。三是少數鑒定人的法律意識、程序意識、風險意識、質量意識淡薄。致使違規設立分支機構、鑒定委托或協議不全、違規一人鑒定、鑒定材料交接不合規、鑒定過程記錄不全、提前透露鑒定意見等問題屢禁不絕。四是少數辦案機關和相關部門將工作中遇到的矛盾、問題轉移到司法鑒定上來。有的當事人對偵查機關所屬鑒定機構出具的鑒定意見不服，或者對醫療糾紛的處理不服，辦案機關和相關部門感到問題棘手，向社會鑒定機構提出委托。一旦鑒定機構出具了鑒定意見，矛盾隨即轉移到社會鑒定機構、引向司法行政機關。

二、當前司法鑒定管理工作面臨的形勢及存在的突出問題

（一）制度設計不到位

一是立法滯后，配套規章制度陳舊。司法鑒定立法千呼萬喚未見實質性進展，目前，對于司法鑒定方面的行政處罰主要依據是全國人大常委會《決定》《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》。其中對鑒定機構和鑒定人違規行為的認定比較原則，如“因嚴重不負責任給當事人合法權益造成重大損失”、“造成嚴重后果的”、“故意做虛假鑒定的”、“情節嚴重的”等表述沒有一個標準，在辦理行政處罰中，也很容易造成爭議。“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的規定也沒有明確執行主體，超出了司法行政機關的職權范圍。在投訴處理中，根據《司法鑒定活動投訴處理辦法》，投訴人是“認為司法鑒定機構和司法鑒定人在執業活動中有違法違規行為，向司法行政機關投訴的公民、法人和其他組織”，使得任何人都有權提出投訴，近年來，已出現司法鑒定專業“維權人士”。在投訴時限上，對被投訴的司法鑒定執業活動沒有時間限制，我省曾出現過對十多年前的鑒定進行投訴的案例。二是事權不統一，權責不對等。基層司法行政機關沒有審批、處罰權，管理權威難以樹立。省級司法鑒定管理部門在微觀層面的管理事務中疲于奔命，無暇思考更多和謀劃司法鑒定改革發展宏觀問題。三是司法鑒定統一標準缺失，訴訟中適用標準不一。目前存在的技術標準不統一、操作規范不一致等情況，不僅是“多次鑒定、重復鑒定、久鑒不定”等問題產生的客觀原因之一，也是導致鑒定意見在舉證、質證、認證、采信等方面缺少統一衡量標準和尺度，使法官在裁決時難以及時作出合理判斷的重要因素之一，增加了司法鑒定的投訴率，給訴訟和行政執法工作帶來了諸多困難。

（二）鑒定機構內部管理不到位

近年，我省提出構建以行政管理為主導、行業自律管理為支撐、機構內部管理為基礎的“三位一體”管理體系。在這三個管理中，行政管理得到了加強，行業管理正逐步推進。通過近兩年的督導檢查，發現機構內部管理是目前規范管理最基礎的環節，也是最為薄弱的環節：一是部分鑒定機構內部管理混亂，鑒定程序監督、質量監督不到位。有的鑒定機構為追求利益，不管誰委托，不管是否屬于司法鑒定，不管是否是重復鑒定，只要委托一概受理；有的鑒定機構對鑒定材料的真實性、合法性不審查，如個人提供的發票復印件，醫院病歷沒有醫院病歷復印章，放射影像資料沒有姓名、片號、時間、醫院名稱，沒有經過委托方確認、履行檢材交接手續，鑒定機構就應用這些材料出具鑒定意見，引起當事人的質疑。二是部分鑒定機構兩名鑒定人共同鑒定、疑難案件集體研究、鑒定文書審核、印章管理、收費管理等方面的要求不落實，針對程序違法違規、鑒定結論實質錯誤或鑒定中作風不嚴謹、低水平錯誤等制裁不嚴，縱容了部分鑒定人的違法違規行為及不良習氣，使得鑒定質量為人詬病，引發投訴。三是部分鑒定機構對投訴工作重視不夠，工作不到位。一些投訴本應通過鑒定機構主動糾錯、溝通、和解就可以化解的，但有的機構負責人淪為“橡皮圖章”，對受案、鑒定意見、出具文書毫不知情。有的機構沒有專人管理投訴，在收到司法行政機關對投訴案的調查答辯通知后，不主動研究案情、不熱情接待投訴人、不積極想辦法化解，僅要求被投訴鑒定人直接辦理，致使矛盾激化、小事拖成大事。

（三）鑒定人能力素質不到位

一是部分鑒定人出具的鑒定意見存在不夠縝密，表述歧義，鑒定意見書存在打印錯誤、錯別字等問題。有的鑒定人鑒定技術與法律知識欠缺，導致出具的鑒定意見不客觀、不科學、不公正，出現了偏離甚至不正確、不合法的鑒定意見，導致當事人的不滿。二是一些鑒定人程序意識不強，鑒定程序不規范，有的鑒定人自認為是業內專家，認為鑒定意見實體正確就足夠了，盡管省廳三令五申，還是在委托、簽訂協議、現場檢驗等環節屢屢出現“硬傷”，使得投訴成為有效投訴，甚至進入行政處罰、行政復議、行政訴訟程序。三是鑒定人在提供鑒定服務過程中，服務不規范，有些盡管以己所能，盡職盡責，但在與投訴人的接觸過程中，缺乏溝通技巧，表達方式不當，引起當事人就服務態度、鑒定能力等進行投訴。司法鑒定活動歸根結底由鑒定人進行，他們的業務能力、服務態度等直接關乎涉鑒上訪數量，即使鑒定人在業務上完全符合標準，但是不會與當事人溝通，服務態度差，也會引起當事人的投訴與上訪。

（四）鑒定常識普及不到位

投訴人乃至一些司法機關、辦案機關對司法鑒定的規定和程序仍存在一定的誤解。司法鑒定實行鑒定人負責制度，對鑒定意見的異議只能是向委托機關申請重新鑒定或通過庭審質證來解決，司法行政機關作為管理部門，無權變更或撤銷鑒定意見，無權啟動重新鑒定。相當一部分投訴人在司法機關、辦案機關那里無法達到的訴求，轉而找到司法行政機關，提出通過行政干預撤銷鑒定意見、啟動重新鑒定等無理要求，希望通過投訴甚至是纏訪、鬧訪達到自己的目的，一旦達不到目的就攻擊司法行政機關不作為。

（五）有些市州司法行政工作不到位

司法部《關于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》要求，各地要以地市級司法行政機關為主，積極有效地開展投訴處理工作；省級司法行政機關接到投訴的，一般應當交由地市級司法行政機關處理。在實踐中，一是少數市州司法行政機關的主渠道作用沒有得到很好的發揮。有的工作方法簡單，遇事推諉，使本可以化解在基層的矛盾糾紛演變成曠日持久的纏訪鬧訪，甚至進入行政復議、行政訴訟程序。二是存在超時限辦理問題。有的對上級機關轉辦的投訴件處理滯后，在上級機關轉辦通知中規定的時限過后仍未處理完結，或遲遲未按要求反饋辦理結果。三是有的工作不細致，將矛盾上交上一級機關，甚至對省廳調查處理工作不積極配合，導致投訴人情緒激化。四是還有一些鑒定機構對投訴處理工作不重視、不配合，不主動與投訴人協商爭取和解，不在規定的時限內向調查機關提交材料、說明情況，有的破罐破摔，對司法行政機關作出的批評教育、訓誡、通報批評等行政處理置若罔聞，甚至是對警告的行政處罰都不以為然。

三、進一步加強和改進司法鑒定投訴處理工作的幾點思考

經過分析不難看出，導致司法鑒定投訴的原因是多方面的，既有體制機制、立法缺陷等頂層設計原因，也有鑒定機構的內部管理、執業鑒定人的素質、司法行政機關管理不到位等方面的問題。為了防止和盡量減少司法鑒定投訴的發生，面對這些問題和矛盾，一方面我們要堅持改革方向，堅定改革信心，另一方面更要正視問題和困難，不斷加強和改進司法鑒定管理投訴處理工作。

（一）加強司法鑒定執業監督管理

要認真貫徹落實司法部《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》和《司法部關于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》（司發通[2013]126號），健全工作機制，明確責任分工，充分發揮市州司法行政機關、行業協會及鑒定機構的作用，認真接待和處理好投訴。要進一步健全完善司法鑒定執業活動年度檢查、誠信建設等制度，切實加強監督檢查，不斷提高依法誠信規范執業的水平。積極引導鑒定機構完善風險防范機制，加強受理審查，落實風險告知制度，切實預防、減少投訴發生。同時，要注意總結經驗、吸取教訓。既要依法行政，保障公民訴訟權利，但也要防止濫用訴權耗費司法資源；既要為訴訟活動提供優質服務，又要防止偵查工作、檢察工作、審判工作以及醫療管理工作中產生的矛盾和問題轉移到司法鑒定上來。要深入分析存在的問題和產生的原因，針對普遍存在的問題，及時完善相關制度，堵塞管理漏洞，提高工作能力和水平。

此外，要積極運用信息化手段對執業活動進行實時監控，及時預警，不斷提高監管能力。我省司法鑒定服務管理應用系統已納入全系統信息化建設的重點項目，在司法行政各個業務門類中率先開發，目前系統開發已經完成，已進行上線測試，今年將正式運行。這個系統的核心功能是受案系統，凡是我省鑒定機構受理的檢案一律要在系統登記，相同門類的鑒定機構可以共享信息，通過被鑒定人的身份證號就可以查詢到其曾經進行過鑒定的情況、其他鑒定機構退案的情況，這樣可以在受案環節就把住關口，預防和減少因鑒定意見不一致引發的投訴。

（二）加強鑒定機構的內部管理規范化建設

鑒定機構的內部管理可以從源頭上提高鑒定質量、減少投訴發生。只有規范機構內部管理，才能實現鑒定工作服務訴訟、促進司法公正的價值。鑒定機構首先要形成科學合理的內部管理制度體系，我省在2013年和2014年先后開展了司法鑒定“規范管理年”、“規范管理深化年”暨行風建設專項活動，制發了《司法鑒定檔案（示范文本）》《司法鑒定風險告知書（示范文本）》《湖北省司法鑒定機構內部管理制度和人員職責（示范文本）》，各鑒定機構參照示范文本并結合自身實際，逐步完善落實了接待咨詢、委托受理、登記、審核、鑒定實施、鑒定文書制作、歸檔等管理規定，建立起鑒定復核簽發制度、專家咨詢制度、重大疑難案件討論制度。要強化鑒定機構負責人對機構內部管理、隊伍管理、投訴處理的第一位責任，凡鑒定機構、鑒定人被投訴經查實確有違法違規行為的，對機構負責人也要作出相應處理。要建立完善風險防范機制，落實風險告知制度，提高風險防范意識，預防和減少爭議糾紛。要建立完善司法鑒定重大事項報告制度，切實加強日常監督，及時報告重大事項，預防和減少司法鑒定投訴、行政復議、行政訴訟案件的發生。

（三）加強司法鑒定隊伍建設

建設一支高素質的司法鑒定隊伍是司法鑒定事業科學發展的可靠保證。今年，我省在全省組織開展司法鑒定“隊伍建設年”活動?；顒觾热葜饕鶄€方面：一是大力加強思想政治建設。要始終堅持黨的領導，要教育廣大司法鑒定人牢固樹立大局意識、法律意識、服務意識和責任意識，將鑒定人鍛煉成為技術精湛、道德高尚、群眾信賴的專家，努力使每一位司法鑒定人爭做司法公正的促進者、公民權益的保障者、矛盾糾紛的化解者和社會穩定的維護者，確保司法鑒定工作嚴格依照中央精神和法律規定有序發展。二是大力加強業務能力建設。進一步完善崗前培訓、轉崗培訓、在崗學習和繼續教育制度，加大對司法鑒定人教育培訓力度；完善司法鑒定專業技術職稱、任職資格評審制度和司法鑒定人助理制度，加強司法鑒定行業高層次人才和后備人才培養，不斷優化司法鑒定隊伍的年齡結構、專業結構、職稱結構。三是大力加強質量建設。在3家鑒定機構成功通過國家級認證認可的基礎上，推進鑒定機構省級資質認定工作；大力推進能力驗證，落實司法鑒定機構的所有鑒定項目每三年至少參加一次能力驗證的規定，對于司法鑒定機構同一鑒定事項連續兩年能力驗證結果為不合格的，按照司法部要求暫停該事項的執業資格；開展鑒定文書案卷評查活動，委托司法部司法鑒定科學技術研究所按一定比例隨機抽取鑒定案卷進行評查。四是大力加強職業道德建設。要大力開展職業道德和執業紀律教育，教育引導廣大司法鑒定人嚴格遵守司法鑒定職業道德基本規范，自覺堅持崇尚法治、尊重科學，按照陽光執業、公正執業、規范執業、誠信執業、廉潔執業的要求，不斷提高誠信規范執業和職業道德水平。在全省開展“依法治國進程中鑒定人職業定位大討論”活動，全面提高鑒定人依法執業、誠信執業意識。五是大力加強隊伍規范管理。今年省廳將對現有司法鑒定行政審批方面的規范性文件進行一次系統清理，進一步明確審批條件和審批流程。省、市兩級司法行政機關要對現有鑒定機構、鑒定人進行一次全面清理，將不符合條件、未按期延續登記的清理出鑒定隊伍。組織司法鑒定執業活動和鑒定質量專項督導評查。采取省市兩級督導、交叉檢查相結合的方式，對所有鑒定機構鑒定質量、規范管理、隊伍建設情況進行全面檢查。在此基礎上，認真總結近年來開展督導的經驗，研究制定年度督導檢查常態化實施辦法。六是切實提高出庭作證能力。要規范鑒定人出庭作證活動，保障鑒定人合法權益，不斷提高出庭作證能力，對于無正當理由拒不出庭作證的要依法查處。我們正在和省高級人民法院會商，爭取聯合出臺文件對鑒定人出庭作證進行規范。

（四）充分發揮市州司法行政機關的主渠道作用

我省于2006年委托各市、州、直管市司法局協助辦理本行政區劃內的司法鑒定管理事項?！端痉ú筷P于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》進一步明確各地要以地市級司法行政機關為主，積極有效地開展司法鑒定投訴處理工作。要切實將司法鑒定監督管理的重心下移，充分發揮好市州甚至是縣級司法行政機關的作用，讓看得見的不僅管得到，更要管得好。這樣既能增強司法鑒定監督力量，確保司法鑒定監督工作的廣度和力度，還能將涉鑒矛盾糾紛化整為零，使其在基層就能得到解決，避免矛盾上交，緩解部、省兩級司法行政機關承擔的司法鑒定投訴壓力。

（五）有效發揮司法鑒定行業協會的重要作用

要加強協會建設，在逐步規范管理制度的基礎上， 通過科學管理、民主管理和依法管理等手段， 充分發揮協會對司法鑒定行業的指導、管理和監督的作用。一是推進“行政管理與行業管理相結合”，圍繞司法鑒定協會承擔的主要任務， 建立相應的管理制度，切實規范司法鑒定實施行為和執業活動， 維護良好的執業環境。二是充分發揮協會的教育和交流功能， 引領會員開展內外交流， 推廣司法鑒定的新技術、新方法， 不斷提高鑒定人業務素質和業務水平。三是加強行業懲戒，建立行業懲戒組織，加強專業委員會建設。我省司法鑒定協會已出臺《湖北省司法鑒定行業懲戒暫行辦法》，省市兩級協會成立了懲戒工作組，印發了行業懲戒工作流程和14項文書樣本，對于違反職業道德、執業紀律和行業規則的行為及時給予懲戒。根據《司法部關于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》的規定，司法行政機關可以委托司法鑒定協會協助開展投訴處理工作，我省充分發揮協會專業優勢，在收到投訴件以后，由協會進行初步審查，組織專家接待投訴人并提供技術咨詢、解答有關問題，開展爭議調解和處理。

（六）加大對外宣傳力度

加大對投訴人的宣傳解釋，使他們走出盲目投訴的誤區是減少投訴不可忽視的一項重要工作。針對社會上對鑒定相關的法律法規、司法鑒定程序、投訴受理范圍等不了解的現狀，要加大對法律法規和司法鑒定常識的宣傳力度，加強鑒定相關法律知識的普及。一是司法行政機關和行業協會要積極利用網絡平臺，探索與主流新聞媒體合作的方式；鑒定機構可以采取編印發放鑒定常識宣傳資料的方式，開展對司法鑒定法律法規、程序規則、救濟途徑的宣傳普及，使當事人了解司法鑒定的性質和相關權利的救濟途徑，引導投訴人依法反映利益訴求，依法依規投訴。二是要堅持正面宣傳，大力宣傳司法鑒定的重要作用，宣傳報道司法鑒定工作的先進經驗、先進典型，展示司法鑒定改革發展成果，樹立司法鑒定機構和鑒定人良好的社會形象，協會要承做這方面工作。三是要進一步落實司法鑒定人出庭等相關責任和義務，積極引導投訴人通過申請鑒定人出庭作證或者依法申請重新鑒定等法律途徑解決對鑒定意見有異議的問題，努力減少無效投訴。四是要積極建設規范實用的接待窗口。2013年我省下發了《湖北省司法鑒定行業便民措施》，對便民設施和窗口建設提出了明確要求，指導鑒定機構按照環境優美、設施齊備、信息公開、高效便民的要求，加強窗口建設，展示鑒定機構形象、營造鑒定文化、推動機構自身發展。今年，我省還將統一全省司法鑒定標識。此外，還要加快建立司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制，加強與審判機關的溝通協商和聯系，共同研究解決存在的問題，共同推動雙向交流和良性互動。

四、進一步加強司法鑒定投訴處理工作幾點建議

（一）關于投訴處理

在律師投訴處理上，司法部關于進一步加強律師監督和懲戒工作的意見中，明確律師協會負有“受司法行政機關的委托，對律師和律師事務所的違紀違法行為進行調查，向司法行政機關提出行政處罰建議”和“接受當事人的投訴，進行調查，作出處分”的職責。實踐證明，這一職責劃分可以充分發揮協會專業優勢，可以有效化解矛盾糾紛。盡管目前全國性司法鑒定行業協會尚未成立，但各省區市基本上都成立了行業協會，建議借鑒律師投訴處理的成功做法，賦予協會相應職能，真正發揮協會在處理投訴、化解矛盾糾紛中的重要作用。此外，對于投訴主體資格、投訴時效等也應作出規定，參照《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，建立司法鑒定投訴終結制度，引導投訴人通過司法程序解決問題，減少無休止反復投訴。

（二）關于行政處罰

建議司法部制定專門的司法鑒定處罰辦法，增加、細化處罰情形，明確違法違規行為認定標準和自由裁量尺度，加大對違法違規執業行為的查處力度，避免不必要的法律糾紛；將“撤銷登記”的處罰統一為《行政處罰法》規定的吊銷許可證；下放處罰權，將除撤銷登記外的行政處罰下放到地市級司法行政機關。

（三）解決司法鑒定責權不統一問題

簡政放權是推進行政體制改革的總體發展趨勢，建議授權各省將延續登記、變更登記等行政審批權下放到地市級司法行政機關，賦予其對行政審批事項的初審權。

（四）建立司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制

建議修訂《司法鑒定程序通則》，進一步規范執業活動，規范鑒定委托、鑒定意見質證、鑒定人出庭作證、執業監督等，通過完善程序來預防和減少鑒定爭議、投訴的發生。司法行政機關與人民法院、人民檢察院、公安機關等建立定期聯系制度，及時掌握鑒定使用部門對司法鑒定機構和司法鑒定人的評價，了解司法鑒定執業活動存在的問題，以便有針對性的加強監管，規范執業活動，提高鑒定質量。

（責任編輯朱騰飛）