社會力量參與社區矯正工作路徑研究

金登尚（浙江省司法廳副廳長）

黨的十八屆四中全會決定明確提出“建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。”行刑社會化是社區矯正的重要特征，社會力量參與是社區矯正工作的應有之義和重要保障。2014年11月，中央綜治辦、司法部、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部聯合出臺《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》，明確社會力量參與社區矯正工作的基本方法、實現路徑和相關保障，為司法行政機關社區矯正機構動員組織社會力量參與社區矯正工作提供了政策支持和措施保障。當前，我國社區矯正工作進入全面推進新階段，加強對社會力量參與社區矯正工作的理論研究與實踐探索，對于提升社區矯正質量、完善中國特色社區矯正制度具有十分重要的積極意義。

一、浙江省社會力量參與社區矯正工作的探索實踐

近年來，浙江省各級司法行政機關切實加強對社區矯正工作規律的研究與認識，深刻理解和把握社區矯正行刑社會化的基本屬性，堅持發展“楓橋經驗”，緊緊圍繞健全完善縣鄉村三級社區矯正監管教育幫扶體系的目標任務，堅持政府主導、部門推動、社會支持、群眾參與有機統一，廣泛深入動員組織社會力量參與社區矯正工作，全力推動社區矯正監督管理、教育矯正、社會適應性幫扶“三大任務”的有效落實，取得了明顯的階段性成效。截至目前，全省累計接收社區服刑人員22.3萬人，依法解除社區矯正18.1萬名，社區服刑人員年再犯罪率為0.1%，沒有發生重大惡性案件和影響社會穩定的重大事件，為平安建設作出了積極貢獻。

一是發揮政府主導作用，完善向社會力量購買社區矯正服務政策措施。近年來，浙江省先后制定出臺了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》《浙江省政府購買服務預算管理辦法》和《浙江省政府向社會力量購買服務指導目錄》等政策文件和制度，明確把社區服刑人員教育學習、社區服務、心理矯正、日常幫教、生活幫扶等社會性、常態化活動列入政府向社會購買服務項目清單，項目資金納入同級財政保障。截至目前，全省共有11個地市48個縣（市、區）試點政府向社會力量購買社區矯正服務，試點覆蓋率達到53.3%。其中，湖州市“兩辦”還專門印發了社會力量參與社區矯正工作的指導性意見。

二是發揮社會組織協同作用，積極引導社會力量參與社區矯正工作。明確發展路徑，充分考慮到社會組織發展現狀，明確在有條件的城市社區或中心鎮先行開展，逐步將社會組織的服務范圍向周邊地區覆蓋。明確參與項目，按照社會組織參與非執法類項目的原則，將疏導心理情緒、糾正行為偏差、修復與家庭和社區關系、恢復和發展社會功能、引導就學就業等非執法類項目，以及教育學習、社區服務“兩個八小時”的部分活動內容，通過多種方式向具有服務能力的社會組織購買服務。創設孵化平臺，積極培育服務社區矯正的專業社會組織，司法局組織社工參加各類社區矯正業務培訓，不斷提升社工社區矯正教育幫扶專業水平。健全考評機制，會同財政、民政等部門對社會組織參與社區矯正進行定期績效考評，保證服務數量、質量和效果。如溫州樂清市社區矯正工作者協會自承接幫教任務后，不斷健全內部考核管理機制。協會制定管理辦法，對社工每年進行兩次業務考試，每季度進行一次業績考核，根據考核成績將社工分成不同檔次，確定工資待遇，促進了工作能力和專業水平的不斷提升。落實經費保障，對購買社會組織服務項目進行可行性論證和成本核算，按照“以人定費購買服務”的方式落實專項資金，并根據購買服務項目的執行情況撥付，確保專款專用。健全完善項目執行監管制度，積極協調財政、審計、紀檢監察等部門定期開展指導、檢查、監督活動，及時糾正和查處項目資金使用過程中可能出現的違規行為。 截至目前，全省共有 345個群團組織、行業協會，75個專業社會組織參與社區矯正幫教工作，各級政府購買服務資金達1500余萬元。

三是發揮基層組織基礎作用，深入推進村（居）社區矯正工作站建設。近年來，浙江省省先后出臺《關于進一步加強村（居）社區矯正幫教工作的通知》和《關于加強村（居）社區矯正工作站規范化建設的若干意見》，全面深化推進村（居）社區矯正工作站建設，明確思想幫教、困難幫扶、協助監督管理、協助開展社區服務等4項幫教幫扶義務，納入綜治考核體系，確保作用發揮。去年底，浙江省又將村（居）社區矯正工作站納入村（社區）社會服務管理室統一管理，成為黨委政府、職能部門和村（居）基層組織合力推動的社會化工程。同時，緊密結合“網格化管理、組團式服務”基層治理模式的廣泛應用，把社區服刑人員監管幫教幫扶活動全面納入網格化管理體系，落實到“網格長”“網格員”的管理職責中，努力實現工作站從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變。目前，全省已建村（居）社區矯正工作站20818個，實現有社區服刑人員的村（居）全覆蓋率。其中，臺州市仙居縣關工委參與社區服刑人員“陽光驛站”建設的經驗和做法，得到了中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志和中央關工委主任顧秀蓮同志的批示肯定；金華市武義縣以片區為單位推進村（居）社區矯正工作站建設，明確專管員，落實經費保障，定期開展活動，成效非常明顯。

四是發揮社區矯正社會工作者生力軍作用，積極培育專業化、專職化工作力量。浙江省“兩辦”印發的《關于進一步加強社區矯正工作的意見》中明確規定，社區矯正社會工作者按照與社區服刑人員1：20的配置比例招錄，參照城市社區社會工作者管理，相關經費納入同級財政保障。健全完善社工隊伍教育、管理、培訓、考核、獎勵等制度，經常性地組織開展技能比武、崗位練兵、總結評比等活動，提高社工業務能力。加強職業道德、工作紀律、違紀警示等經常性教育，強化日常工作指導、檢查和監督，確保隊伍安全。目前，全省有社區矯正社會工作者2281名。其中，杭州、寧波、臺州、金華等地先后出臺加強社區矯正社會工作者隊伍建設的具體意見和措施，進一步加強和規范社區矯正社會工作者管理，有力地促進了社工隊伍穩定及其能力的提升。

五是發揮企事業單位和社會各界志愿參與作用，著力提升社會幫教工作水平。近年來，浙江省廣泛發動企業、學校、家庭參與社區矯正工作，把社區矯正工作觸角延伸到樓棟、墻門、村（居）民小組，為每名社區服刑人員落實矯正小組，開展“一對一”“多幫一”的結對幫教幫扶活動，努力提升社會幫教工作水平。目前，全省已建矯正小組4萬多個，有社會志愿者5萬余名。如麗水市松陽縣委組織部專門出臺意見，組織縣鄉兩級機關干部結對幫教社區服刑人員；湖州市長興縣組織全縣綜治、公、檢、法、司5家單位的政法干部，對社區服刑人員開展“一對一”結對幫教活動；義烏市佛堂鎮把社區服刑人員幫教責任落實到每一個駐村聯村干部和“網格員”，每月排名考核；海寧市與浙江財經大學東方學院合作，定期組織大學生志愿者開展社會調查、業務培訓等活動，聯合舉辦有社區服刑人員參加的趣味運動會等。

二、當前社會力量參與社區矯正工作的現狀和問題

綜觀我國社區矯正工作起步、創新與發展的歷程，社會力量參與始終伴隨著社區矯正工作的發展過程。截至目前，主要做法有：一是建立社區矯正專業社會組織。如上海市司法局在全國率先運用政府購買服務的方式，成立“上海市新航服務總站”專業社會組織，招募社會工作者專職從事社區矯正工作。2008年初，浙江省嘉興海寧市司法局注冊成立“紫薇工作站”社區矯正專業社會組織；2014年9月，杭州市余杭區司法局以地方財政扶持的方式注冊成立“啟航社區矯正志愿者服務中心”，為本地區社區服刑人員提供專業化、個性化服務。二是向社會組織購買社區矯正服務。2013年3月，浙江省湖州市德清縣司法局在全省率先試點通過政府購買服務方式，將社區服刑人員教育學習、社區服務“兩個8小時”的部分活動項目，向當地晨曦等社工組織購買服務。該項目實施以來，納入社工組織服務范圍的社區服刑人員無一人受到警告以上處罰和再犯罪現象。2014年11月，浙江省在德清縣專門召開社會力量參與社區矯正工作現場推進會，全面部署實施社會力量參與社區矯正工作。三是動員組織社會力量參與幫教幫扶活動。主要通過招聘社會志愿者、建立矯正小組、成立社區服務、教育學習、過渡性就業基地等方式和途徑，動員組織社會力量參與社會幫教活動，協助落實監管教育措施，幫助社區服刑人員解決學習、工作、生活和法律等方面遇到的困難和問題。這些做法大多脫胎于監獄管理、安置幫教的工作理念、工作方法和工作措施。四是成立社區矯正理論研究等組織。如湖北省社區矯正和安置幫教工作研究會，浙江省湖州市法學會社區矯正研究分會，還有社區矯正工作專家咨詢小組、師資庫等，組織引導理論界、實務界的專家學者和管理人才為社區矯正制度研究、教育培訓等工作，提供前贍性探索、實證性研究和專業化服務。上述現狀表明，組織社會力量參與社區矯正工作，既大有可為，又急需拓展其深度與廣度，更需要司法行政機關切實加強對社會力量參與規律性問題的研究和實踐探索，著力破解當前社會力量參與社區矯正工作的諸多矛盾問題，不斷提升組織社會力量參與的能力與水平。

從浙江省實踐看，當前，司法行政機關動員組織社會力量參與社區矯正工作的主要問題有：一是社會環境需優化。長期的社會治理行政主導現象，在某種程度上弱化了社會力量主動參與社會事務的思想意識。同時，由于受刑罰報應、重刑主義等傳統刑罰觀念影響，社會對罪犯在社區服刑改造存有一定的恐懼、歧視、排斥等心理，有的還認為社區服刑人員是社會不安定因素之一，給動員組織社會力量參與社區矯正工作帶來了一定困難。二是思想認識需深化。當前，一些地區和少數同志對社區矯正行刑社會化的本質屬性認識不清、理解不深、作用不明，對社會力量參與思想上有誤區、認識上有偏差。有的片面地認為社區矯正工作就是把社區服刑人員管住、盯牢、不出事，“重管輕教”、司法行政機關“單打一”等現象突出；有的把社會力量參與等同于一般的社會幫教活動，短期行為多、制度性安排少；個案活動多、常態化機制少，有一定的形式主義現象；有的行動上畏難，由于社會力量參與是一項長期而又復雜的群眾性工作，需要做大量艱苦細致的統籌規劃、組織協調、爭取政策等工作，因而導致社會力量參與地區之間發展不平衡；有的在社會力量運用上，偏重于把力量和精力集中在協助監管等方面，思想幫教、困難幫扶作用發揮不明顯。三是制度設計需完善。關于社會力量參與，兩院兩部《社區矯正實施辦法》第三條規定“社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作。”但社會力量參與的具體方式、途徑和內容，以及權利、義務等缺乏明確規定。盡管司法部等六部委出臺了《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》，但總體感覺該《意見》明確的社會力量參與措施、方法和途徑，缺乏系統性、整體性和有機聯系，與當前急需統一、規范并探索形成具有中國特色的社會力量參與模式的迫切要求尚有一定距離。當然，這與當前社會力量參與社區矯正工作探索實踐尚不成熟的現狀有很大關聯。四是服務能力需提升。當前，參與社區矯正工作的社會組織絕大多數脫胎于原來的社區組織，樞紐型、支持性社會組織非常缺乏，專業支撐不足。許多社會工作者有一定的知識儲備但缺乏實戰經驗，更缺乏社區矯正專業知識，與通過社會組織專業性服務觸動社區服刑人員心靈，幫助其思想行為轉化的社區矯正工作要求有較大差距。同時，由于鼓勵和引導社會組織參與社區矯正工作尚處于探索實踐階段，司法行政機關在落實政策、項目管理、績效評估、檢查考核、教育培訓、工作指導等方面的服務能力亟待提升。

三、社會力量參與社區矯正工作路徑選擇

做好社區矯正工作，把社區服刑人員教育改造成為守法公民，是集監管教育幫扶為一體的系統工程，只有三管齊下，方能見成效。當前，司法行政機關執法力量緊缺、教育能力不足、幫扶資源稀少，做好教育改造工作有許多困難和壓力。同時，教育改造罪犯法律性、政策性、專業性很強，需要犯罪學、教育學、管理學、心理學、社會學等多學科知識和專業力量的支撐。因此，單憑司法行政機關一己之力要解決社區服刑人員長期性、常態化的監管教育幫扶問題，既不現實，也不符合社區矯正本義。近年來的實踐表明，動員組織社會力量參與是社區矯正工作創新發展的必由之路，是回歸社區矯正行刑社會化本義的必然要求。司法行政機關要切實加強對社區矯正工作規律的研究、認識和把握，積極創新動員組織社會力量參與的方法、措施和手段，努力把政府倡導、部門引導與社會推動、群眾自覺等方法途徑有機地統一起來，把社區矯正社會工作者、矯正小組成員、社會志愿者、監護人、保證人等力量有效地整合起來，把傳統幫教組織與新社會組織的功能充分發揮出來，不斷提升社區矯正工作社會化水平，為全面落實社區矯正監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶“三大任務”，提高社區矯正質量，夯實組織基礎、群眾基礎和社會基礎。

（一）健全社會力量參與社區矯正工作制度

在我國，有組織、有計劃地動員社會力量參與社區矯正工作尚處于起步階段。前期實踐表明，在缺乏制度機制支撐的條件下，僅僅依靠司法行政機關自身力量和社團自覺、群眾自發等方式和途徑，社會力量參與往往缺乏系統性、專業性和可持續性，形式大過內容，重活動、輕機制，重眼前、輕長遠。因此，貫徹執行司法部等6部委《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》，全面推進社區矯正工作社會化進程，必須強化頂層設計，完善法律法規，落實制度保障，建立長效機制。當前，要在認真總結提煉基層實踐經驗的基礎上，針對司法行政機關組織社會力量參與進程中遇到的難點、重點、熱點問題，進一步完善社會力量參與制度體系。特別是即將出臺的《社區矯正法》，應當專門設置社會力量參與的相關條款，明確規定、界定政府機關、企事業單位、學校、群眾團體、社會組織和干部群眾等力量，參與社區矯正工作的方法途徑、權利義務和法律責任等問題，既為司法行政機關組織社會力量參與提供明確的法律依據，也為社會力量參與提供強有力的法律保障。同時，鑒于社區矯正社會工作者隊伍已經成為社區矯正工作的重要輔助力量和社區矯正工作隊伍的重要組成部分，是社會力量參與的特殊形態和骨干隊伍，立法應當賦予其適格的法律身份和法律地位，使其在司法行政機關組織社會力量參與進程中發揮生力軍作用。

（二）完善社會力量參與社區矯正工作政策

從浙江省情況看，重點是貫徹好、執行好司法部等6部委《意見》和浙江省現已出臺的相關政策文件，推動社會力量參與社區矯正工作健康有序發展。積極會商并協同民政、財政、人力社保、教育等部門，落實政府購買社區矯正服務項目計劃及其經費納入同級財政保障政策，著力解決好社區矯正社會工作者參照城市社區社會工作者管理體制及待遇等問題，把社區服刑人員職業技能培訓全面納入地方再就業培訓體系，為符合條件的社區服刑人員家庭落實低保和困難救助等政策措施，幫助未成年社區服刑人員完成義務教育和有就學意愿的社區服刑人員參加繼續教育，努力使政策措施落實生根并開花結果，為社會力量參與營造良好的政策環境。緊密結合浙江省經濟發展水平和社會力量資源狀況，認真研究分析社區矯正需求和社會力量參與路徑，積極整合法律制度、政策措施、社會資源和司法行政機關自身優勢，堅持問題導向，研究制定社會力量參與中長期規劃，突出重點，成熟一步、推進一步，著力解決影響和制約社會力量參與的重點、難點問題，整體提升社區矯正工作社會化水平。

（三）加強對社會組織參與社區矯正工作的引導

積極探索建立社會組織孵化器、社會組織服務中心等支持型、樞紐型社會組織，為社會組織成長提供專業支持。加快社會工作專業人才培養步伐，為社會組織參與提供人才保證。健全行業監管機制，積極推進社區矯正協會等行業組織建設，發揮行業力量、行業管理、行業自律、行業資源等優勢，組織引導社會組織有序參與社區矯正工作。健全社會組織參與第三方監管機制，加強與民政部門協作，完善社會組織參與績效管理、評估考核體系，保障社會組織參與社區矯正工作健康有序發展。探索“基金會+民非企業”運作模式，積極培育基金會財力支持、司法行政機關指導管理的社區矯正專業社會組織，如浙江省基層司法行政機關與“浙江省關心橋教育公益基金會”共建的青少年社區服刑人員幫教幫扶組織——“關心橋驛站”，發揮示范引領作用，鼓勵更多的社會組織為社區矯正工作提供專業化、個性化、常態化的服務。加強指導管理，認真研究和審核社會組織參與社區矯正工作項目意見書、合同文本等資料，嚴格規范購買服務數量、質量要求、服務期限、資金支付方式、違約責任等內容，加強對服務承接機構履行合同義務情況的檢查監督，努力確保社會組織參與社區矯正工作取得實實在在的成效。

（四）加強社區矯正社會工作者隊伍建設

積極采取政府購買服務的方式，完善社工隊伍招錄、管理和使用機制，落實財政保障。加強與民政、財政、人力社保等部門的協作配合，努力為社工提供公益性和示范性業務培訓平臺，動員組織社工參加全國社會工作者職業水平評價，引導和鼓勵社工加強學習、鉆研業務、提高素質。對取得全國社會工作者職業水平證書的人員，認真做好專業技術職務聘任、繼續教育等工作，調動社工從事社區矯正工作的積極性，確保隊伍穩定。健全完善社工隊伍教育、管理、培訓、考核、獎懲等制度，經常性地組織開展技能比武、崗位練兵、總結評比等活動，提高社工隊伍的業務素質。要切實加強職業紀律、職業道德、法制（警示）等教育，強化日常工作的指導、檢查和監督，確保隊伍安全。

（五）加強村（居）組織參與社區矯正工作機制建設

實踐表明，村（居）社區矯正工作站是動員組織基層干部群眾參與社區矯正工作的有效載體和重要平臺。“兩院兩部”《關于全面推進社區矯正工作的意見》明確要求“加強村（居）社區矯正工作站建設，落實幫教幫扶措施。”從浙江省前期實踐看，村（居）社區矯正工作站建設重在規范、貴在堅持、根在落實。堅持分類指導，綜合考慮社區服刑人員數量、區域分布、地理條件、志愿者結構、村（居）組織建設狀況和經濟發展水平等因素，優化布局結構，合理配置資源。其中，有1名社區服刑人員的村（居）重點加強矯正小組建設，落實監護人、保證人責任；有2名以上的，應當考慮建立工作站。在經濟欠發達的山區或社區服刑人員分布相對集中的區域，可以嘗試在中心村（居）設立工作站，將周邊數個村（居）的社區服刑人員納入該工作站管理范圍，集中人力、物力和財力做好幫教幫扶工作，努力實現集約效益的最大化。同時，積極用好鄉鎮（街道）駐村聯村干部、“大學生村官”等資源，通過聘任其為工作站負責人或者骨干志愿者等方式和途徑，優化工作站力量配置，提升幫教幫扶工作水平。完善運行機制，緊扣工作站幫教幫扶職責，健全社區服刑人員日常報告、外出管理、社區服務、幫困扶助、信息報送、矯正公示等制度，保障工作站有章可循，規范運行。加強指導管理，進一步落實司法所指導管理職責，通過實地檢查、電話詢查等方式，指導督促工作站實時掌握并報告社區服刑人員動態信息，力所能及地幫助社區服刑人員解決在工作、學習、生活中遇到的實際困難和問題。落實措施保障，完善村（居）社區矯正幫教幫扶工作綜治考核和鄉鎮（街道）對村（居）組織考核辦法，進一步落實黨委政府和基層組織社區矯正工作責任。完善社區矯正財政保障機制，綜合運用政府購買服務、發動社會捐助、鼓勵村（居）組織自籌等方式，妥善解決好工作站日常經費和志愿者誤工補貼等問題，保障工作站規范有序運行。

（六）完善企業、公眾和家庭等社會力量參與社區矯正工作動員機制

一是完善企業參與機制。積極推動出臺企業參與社區矯正工作指導性意見，明確參與項目、參與途徑、激勵措施，為企業參與社區矯正工作“導航”。以縣（市、區）為單位，培育典型，引領示范，大力推進社區服刑人員就業安置、技能培訓基地建設，引導和鼓勵企業通過捐贈物資、提供工作崗位、開展技能培訓和專業服務等方式和途徑，為社區服刑人員融入社會提供幫助。如杭州市余杭區通過開展“百企獻千崗”活動，動員組織區域內500多家企業以提供就業崗位、建立過渡性就業安置基地等方式參與社區矯正工作，取得了明顯成效。二是完善公眾志愿參與機制。大力加強志愿者組織建設，以縣（市、區）為單位成立社區矯正志愿者協會，在司法行政機關指導下開展社區服刑人員幫教幫扶工作。如杭州市余杭區成立的社區矯正志愿者服務中心，聘請區四套班子老領導擔任中心顧問，吸納21家企業法人代表擔任理事，有刑罰執行、心理咨詢等方面的專業志愿者700多人。切實完善志愿者招募機制，建立實施社區矯正志愿者招募和注冊制度，將其納入人力社保、民政部門或者共青團組織統一管理，確保社區矯正志愿服務工作經常化、常態化和可持續性。加強志愿者教育管理，定期通過集中輔導、座談交流、案例分析等方式和途徑，提升志愿者服務能力和水平。認真落實志愿服務激勵措施，根據志愿者服務時間和服務質量，及時表彰獎勵志愿者服務工作，激發志愿者參與積極性。三是完善家庭參與機制。發揮社區服刑人員家庭親情感化等作用，是做好社區矯正工作的重要切入點。落實走訪制度，明確上門走訪目的，精心準備家訪內容，準確把握家訪時機，靈活調控家訪氛圍，努力確保上門走訪取得宣傳教育、掌握實情、檢查督促等效果，幫助社區服刑人員改善、修復、融洽家庭關系，建立良好的家庭支持系統。加強對家庭成員的宣傳教育，監督促其了解法律政策，履行監護人、保證人等責任，配合做好社區矯正工作。如浙江省臺州市試點建立了社區服刑人員家庭成員學習教育培訓制度，定期舉辦法律法規等學習班，取得較好效果。積極開展社會適應性幫扶工作，在法律政策框架內幫助經濟困難的社區服刑人員家庭落實低保、醫保等政策，解決學習、工作、生活、法律等方面遇到的困難和問題，彰顯社會主義司法制度的優越性和社會人文關懷。