對養殖類設施農用地發展的思考
-----以建德市為例

建德市國土資源局 馬聿浩

對養殖類設施農用地發展的思考
-----以建德市為例

建德市國土資源局 馬聿浩

近年來，伴隨著農業現代化進程的快速步伐、設施農業的蓬勃發展，設施農用地的數量和生產規模不斷壯大。但隨之而來的占地建設也引發了一系列的新問題，在一定程度上制約了設施農業的發展，其中以養殖類設施農用地尤為突出。如何擺脫當前的困境，尋找合理的發展出路是當前管理和發展設施農用地的一個新課題。

一、養殖類設施農用地的困境

從目前養殖類設施農用地的現狀來看，主要存在，規劃、利用、建設、違法用地和環保五大方面的困境。

1.缺乏合理規劃

從建德市16個鄉鎮（街道）設施農用地的現狀看，2009年-2014年以來已審批的1000多宗養殖類設施農用地，主要是以農戶和中小經濟專業合作社為主體開發的類型，這種主體進行設施農業生產，既區別于政府主導的設施農業園區建設也區別于大型龍頭企業牽頭的集聚型模式。后兩者一般都有統一的規劃和管理，通過完善的基礎配套設施支撐，通過政府的政策優勢或龍頭企業利益驅動來引導，規模必然越來越大。而農戶和中小經濟專業合作社為主體的類型，由于資金投入少，相應的基礎配套設施跟不上，所以沒有條件進行合理規劃選址，導致建設分布零星散亂，單以行政村最多的大同鎮來說，34個行政村每個村都有零零散散的畜禽舍，致使監管的難度加大。

2.集約利用度低

建德市位于浙江省西部，主要以丘陵為主，耕地資源有限，人均耕地面積不到0.7畝。首先，設施農業的發展離不開規模化，亦需要成片相連的土地。人多地少和現實中農村連片耕地的使用權必然有多個農戶，要同時和所有農戶達成協議，加大了土地使用權的流轉難度，直接制約了設施農用地的發展規模。其次，設施農用地的相關引導的政策缺乏，監管難度大，有些農戶、中小經濟專業合作社和小企業未嚴格落實設施農用地的耕地保護措施，破壞了耕作層（如挖塘養魚），直接導致用地到期后的土地復墾難以到位。再次，很多設施農用地的用地方式還是停留在先前粗放的模式下，集約用地的程度完全達不到標準，建德電視臺也經常曝光了包括其他用地在內的土地閑置和土地浪費現象。

3.建設標準籠統

第一，養殖生產設施用地中的生產看護用房和附屬設施用地中的管理用房界定尚不明確。生產看護用房和養殖管理用房具體是什么標準，兩者有什么區別，在實際操作過程中難以把握。第二，設施農用地的臨時建筑建設標準不夠具體

在現有的規范化文件上我們只能看到不得修建永久性建筑和采用簡易結構并限制設施用房的高度，至于采用何種結構，運用什么材料符合簡易結構未有說明，建筑層高、層數和建設形態也都沒有嚴格的條款細化，在一定程度上讓部分用地個人和單位有漏洞可鉆。

4.變向違法嚴重

在日常土地違法巡查和年度衛星遙感雙管作用下，違法用地現象有一定的遏制趨勢。但在實踐中我們常發現有借設施農業為名或審批設施農用地后改變用途的違法用地現象，部分人或單位以此占用耕地和基本農田從事非農業的其他活動。主要表現形式有三類，一是借以發展養殖業審批設施農用地，占用了較好的地段，變向地占用耕地建造了永久類的住宅，二是審批較容易的設施農用地，實則是為了進行加工、倉儲作工業用，三是以設施農業為幌子，集養殖、種植為一體審批了設施農用地，改建成農家樂，以旅游休閑娛樂來進行經營活動。還有其他隱性的變向改變設施農用地用途的情形，都加大了職能部門的后期監管難度。

5.環保矛盾突出

養殖類設施農用地以農戶和中小經濟專業合作社為主體開發的類型居多，由于主體的經濟實力制約，相應的基礎配套設施跟不上處理污水、糞便、廢氣的能力很難達到環保部門環評的要求。當前大量的信訪件反映的突出問題是養殖業臟、亂、臭，畜禽的糞便處理不到位，肆意堆放或排放在小溪流中，造成水質污染，噪音和異味則嚴重影響周邊農戶生活質量。一時間，養殖類設施農用地在環境保護方面是陷入了重重困境。

二、養殖類設施農用地的出路

1.以村莊數字地籍調查為基礎，引導用地合理布局

根據建德市村莊數字地籍調查的成果，以建德市李家、大同鎮為例，數字測繪已全覆蓋。從規劃圖上可以明確地看出村莊集聚點和大片的農田，有利于實現精確化定位。鄉鎮政府可以根據土地利用總體規劃，以此調查成果為基礎，合理制定城鄉規劃，正確引導轄區內的設施農業布局。在選址過程中以未利用地和低效閑置土地優先盡可能地不占或少占基本農田，做好基礎配套設施，通過規劃來控制設施農業小區內的數量、規模和標準。

2.結合本市生態畜牧業發展規劃，提高集約利用效率

根據建德市的區域生態環境功能定位，環境承載力，經濟發展計劃及種植業分布情況進行布局，合理劃定禁養區和宜養區。一是在水庫等飲用水水源保護區范圍內禁止養殖，二是在城鎮規劃區范圍及區域內的文化教育科研區等人口集中地區范圍內禁止養殖，三是村莊周圍、標準農田和高標準基本農田建設區周邊禁止養殖，四是在縣級河流兩側禁止養殖。

在結合思路一當中的規劃布局設定宜養區，并對不同類別的養殖類設施農用地進行合理導向，施行不同的用地標準，鼓勵有條件的個人、企業在不破壞環境的情況下利用荒山、荒坡、砂石地、灘涂等未利用和低效閑置土地進行養殖類設農開發，提高土地利用率。建立養殖類設施農用地退出機制，對于利用不合理、閑置浪費嚴重、投入效益低的，通過“騰籠換鳥”或進行復耕，保證原農用地可持續耕種或利用。

3.規范設施建設的標準，進行測繪備案入庫

目前，養殖類設施農用建筑物以臨時、簡易和框架為特點，一般以地膜覆蓋再澆筑水泥的方式保護耕作層。在進行審批設施農用地手續時，必須進行用地范圍測繪。建議建設完工后再次進行測繪備案附建筑物的結構圖，由所在鄉鎮農辦進行備案入庫，然后統一匯總到市里。根據養殖業的特點來看，因不需要大型機器設備，設施農用地的建設標準應結合具體養殖對象、用途來規范，所建生活管理的附屬用房最多兩層，層高不超過7米，生產類養殖用房以一層為準備，高度不能超過管理用房，兩類用房不能采用現澆鋼筋混凝土等結構形式。

4.多部門配合加強用地監管，防止違法用地現象

嚴格執行養殖準入制度，對申請養殖類設施農用地的個人和企業進行審查，按照設施農用地審批手續進行審批，對于占用基本農田的必須進行“一事一議”，由市政府下發簡復單后予以審批。對于養殖類設施農用地的監管，鄉鎮、農業、國土和住建部門可以通過養殖用途管制、土地違法巡查、衛片執法等方式對養殖類設施農用地進行批后監管。適當地提高設施農用地違法用地的處罰金額，增加違法的資金成本，同時對于違法個人或是企業法定代表人屬黨員的，根據黨的群眾路線的要求，給予一定的黨紀處分，從主體源頭上遏制養殖類設施農用地改變用途及變相違法行為。

5.生態養殖和污染防治并舉，做好環境保障措施

一是對于養殖戶來說，政府應營造宣傳氛圍，通過報紙、廣播、電視等新聞媒體加強對生態養殖轉型升級工作的宣傳，增強廣大養殖戶的法制意識、環保意識和責任意識，使其主動參與和配合轉型升級工作。鼓勵堅持生態養殖的自然養殖和生態結合模式，通過果樹、作物等植物種植與畜禽養殖結合，從而有效解決并利用畜禽糞便，減少化肥農藥用量，減少化學物質對環境的污染，減少藥物殘留，保持林果園良好的生態環境?；蛲ㄟ^放養利用昆蟲、蟲蟻喂雞鴨，形成小形生態鏈，達到小生態的環境自凈。

二是對于環境監管主體來說市政府與各鄉鎮簽訂責任書，深化、細化工作任務，責任到人，并納入鄉鎮的年度考核目標。在限養區、宜養區內新建、改建、擴建規?；B殖場地，由市環保局牽頭負責畜禽養殖污染防治的統一監督管理，對偷排漏排等違法行為進行立案查處。政府要優先扶持規?；?、標準化畜禽養殖場（小區）建設對畜禽養殖場（小區）設施改造、標準化提升給予獎勵，對畜禽排泄物資源化利用，有機肥生產加工、使用，給予一定的政策扶持。