民國先生崔敬伯的制憲觀

文/李煒光

民國先生崔敬伯的制憲觀

文/李煒光

十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，決定從2016年1月1日起，我國將實行國家主席、國務院總理就職時向憲法宣誓的制度。這讓我想起一個人來——“民國先生”崔敬伯，他對憲法的認識可以代表上個世紀前半期中國人的制憲觀，不無啟發。

崔敬伯是我國著名財政學家，生于1897年，卒于1988年。他的出生地是寧河漢沽莊，算是天津人。先生早年留學英國倫敦大學政治經濟學院，回國后曾任燕京大學、北京大學教授，亦從政任國民政府立法院立法委員。1949年以后任中央人民政府財政部稅務總局副局長、中央財政干部學校副校長等職。先生的論著大部分寫于民國時期，學術影響力也主要體現在那個時代，故稱之為“民國先生”。他學識淵博，著作頗豐，中央編譯出版社剛剛出版了厚厚的三大卷《崔敬伯財政文叢》，收入先生400余篇大作。

崔氏文叢中有一篇《制憲與財政監督》，刊載于1933年5月25日《大公報》上，當時華北形勢緊急，中日簽訂《塘沽協定》，將冀東劃為非軍事區，中日軍隊從該區域撤走，其結果，便是北平和天津失去了防御屏障。所以崔先生在文中說“彼時華北戰事正亟，身處危城，鐵鳥盤飛”。崔先生此文，就誕生于天津淪陷的前夜。

崔先生的文章是為評論5月1日由中華民國政府公布的《憲法草案初稿》而寫的。依照當時的立法程序，國民政府要求社會在一個月之內“加以批評”。可見當時中國憲政改革的步伐，并沒有因戰爭來臨而停止。文章中，崔先生將此次“制憲”的評論很有現代感地分為“圈內”和“圈外”兩個部分。所謂“圈內”，指的是“條紋內容的推敲，立法技術的斟酌”，崔先生對之評價較低，認為“沒有多大用處”；所謂“圈外”，崔先生認為極其重要，可分為5個要點：

應該由誰來制定憲法？應該根據什么人的意志來制定憲法？應該由誰來執行憲法？如果有拒不執行憲法或執行憲法不力者，該由誰來實施監督？對于違反憲法者，該由誰來實施制裁？

崔先生認為，必須找到這5個關鍵問題的答案，否則制憲便是做“無用功”。崔先生極重視“圈外”事，而認為“圈內”事不是什么大不了的事，這是一種“外部政治控制”的認識，合于現代國家治理的要求；而于今的我們則只是熱衷于“圈內”事，在立憲思維上，我們比不上崔先生。

崔先生指出，人民對于政府的關系中最重要的，只有打官司和納稅兩件事。對一個人或一個家庭來說，打官司的事不常有，而納稅的事“才與人民的日常生活有切膚利害關系”。中國數千年的歷史，無論哪一個朝代，如果走到橫征暴斂的地步，便非滅亡不可，起而代之的新王朝，則無不“以薄稅斂為開國第一要政。”所以稅收太重要了，與人類的文明進步息息相關。他說，在世界歷史上，無論英國革命、美國獨立戰爭，還是法國大革命，“無不以財政誅求為革命的導火索”；革命之后，“無不以制定憲法為保障民權的重要工具”，而憲法的實質，又“無不以監督財政為人民對于政治的重大要求”。這樣，憲法便與公民納稅和議會監督政府財政支出內在地聯系起來了。

崔先生指出，最初的財政監督只局限于財政收入方面。美國革命中提出的口號：“無代表不納稅”，是指人民納稅不受統治者的非法誅求，然而更重要的是課稅以后如何動用，如無人民代表的監督，統治者仍可任所欲為，所以對財政支出應當實施同等的監督：“政府雖分文的支出，亦須得到人民代表的許可”。顯然，先生所說的財政監督是個大概念，是主權在民的意思，而這種人民主權學說，又發端于1215年英國國王和貴族之間簽訂的《大憲章》所確立的兩大思想要素：一是“王在法下”，國王不得擅自征稅；二是人民獲得“被協商權”，征稅必須獲得人民的“一致同意”。一個國家，若想問責于政府，最具有實質意義的，是問責于它的財政；若想約束住一個國家的公權力，首先要把它的征稅和財政支出的權力關進法律和制度編織的“籠子”。

仗照打，制憲照常進行，就是在敵占區，學者的憲政研究也繼續著。在崔敬伯那一代人的心中，憲政是中國近代自清末立憲改革以來的未竟事業，是救中國于危亡之際的必然選擇。他們把目光移向中國的未來，他們相信未來屬于中國。特別是崔先生，80年前提出的五個憲法問題，至今仍沒有過時，仍有著極其重要的意義。

憲法是神圣的，神圣之物才值得崇拜，所以人們要求自己的領導人在它的面前宣誓，忠誠于它。