完善被征地農民社會保障政策制度的思路與建議

完善被征地農民社會保障政策制度的思路與建議

嘉興市國土資源局 沃 云

土地征收工作，事關國土資源管理部門對國家經濟建設和社會發展的保障程度，關系到被征地農民的切身利益和社會和諧穩定。隨著經濟社會快速發展和城市化進程的加速推進，國家為公共利益的需要，不可避免地要征收農村集體土地。在征地工作中，合理調整和平衡國家、集體、農民三者利益關系，切實保護被征地農民切身利益，始終是各級政府和征地工作者面臨的課題和努力要達到的目標。

一、嘉興市區建立被征地農民保障制度的演變歷程

從時序上大致可分為三個階段。

（一）第一階段（1992年之前）：計劃經濟體制時期

土地征收原則上“誰用地、誰征地、誰安置”，具體的補償標準按《土地管理法》年產值的多少倍數給予補償，勞動力安置也由用地單位負責招用或采取一次性貨幣安置的方式，確有困難的由勞動部門進行統一招工分配。這一階段由于征地數量少，矛盾并不突出。

（二）第二階段（1993年—1998年）：被征地農民社會保障思路的形成和起步階段

1993年，黨的十四屆三中全會審議通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，城鎮企業改革經營管理體制后擁有了自主用工權，原先那種由勞動部門統一招收分配“土征工”的做法行不通了。同時，擴大開放，招商引資，設立經濟技術開發區，城市建設征地數量急劇增加，再按“誰用地、誰征地、誰安置”的模式來征地已經難以為繼。面對征地補償標準的不統一、國有企業改制“土征工”下崗、一次性貨幣安置弊端漸趨凸現。被征地人員特別是老年人對今后生活無著落的擔憂，失土農民情緒非常激動，引發的矛盾十分突出。為此，嘉興市委市政府高度重視，及時組織相關部門深入基層調研，充分聽取鄉鎮、村干部和農民的意見，本著“政府征收了農民的土地，農民的基本生活必須得到保障”的理念，提出了為失地農民購買社會養老保險的改革思路。

1993年下半年，市政府出臺了《嘉興市區土地征用安置暫行規定》（嘉政發〔1993〕134號）文件，明確提出政府實施統一征地，統一補償和安置政策，“征地工”由勞動部門統一管理，采取“名義招工”和繳納社會養老保險方式給予安置，從而解決了被征地農民基本生活沒有保障的突出矛盾，得到了被征地農民的積極響應，使征地工作較為順利地進行。從而也開啟了嘉興市區對被征地農民實行社會保障制度的實踐。

（三）第三階段（1998年至今）：被征地農民保障制度的調整和完善階段

這一階段主要是對前一階段嘉興創新實行社會保障制度的實踐經驗進行總結，并將試點經驗上升為制度性成果。十多年來，嘉興的保障政策經過多次的調整和完善，市政府相繼出臺了一系列的政策文件，如：《嘉興市區征用人員分流辦法》（嘉政發〔1998〕200號）、嘉興市《關于貫徹浙政發〔2003〕26號文件的若干意見》（嘉政發〔2004〕67號）、《嘉興市人民政府關于印發嘉興市征收農村集體所有土地管理暫行辦法的通知》（嘉政發〔2009〕70號）等等，對征地的程序、征地補償標準（區片綜合價）、被征地人員社會保障、征地陽光工程、征地信息公開等作了明確的闡述和規范。

二、嘉興市區被征地農民社會保障制度的實踐

2000年，嘉興市區的征地制度改革探索引起了國土資源部關注，先后派工作組蹲點調研，對嘉興的做法給予充分的肯定和高度評價。2001年，嘉興市被國土資源部列為全國征地制度改革試點城市，嘉興市的《征地制度改革試點方案》得到了浙江省人民政府、國土資源部的批準。2002年，市政府用（嘉政發〔2002〕36號）文件下發全市，要求在2003年底之前全面執行社會保障安置政策。被農民稱之為“土地換保障”的實踐也為全國征地制度改革提供了“嘉興經驗”。其主要做法如下。

1.征地時在勞動年齡段以上（男滿60周歲，女滿50周歲）的被征地農民，戶口“農轉非”，為其一次性繳納15年社會養老保險統籌費，從次月開始按月發放養老金。

2.征地時，男45-59周歲，女35-49周歲的被征地農民，戶口“農轉非”，并為其一次性繳納15年社會養老保險統籌費，到退休年齡后按月發放養老金，退休前每月發給160元的生活補助費和醫療包干費。

3.征地時，男16-44周歲，女16-34周歲的被征地農民，戶口“農轉非”，按其在農村勞動年限（16周歲起算），一次性繳納社會養老保險統籌費，一年農齡買一年保險，最高為15年。以后由本人就業后繼續參加社會養老保險，并一次性補給8000元的自謀職業費。

4.個別不愿意參加養老保險的，需由本人申請，戶主簽字，村集體經濟組織審核并辦理公證手續，在簽訂相關協議后，可一次性發給1.2萬元安置補助費。

5.征地時未滿16周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，以每人3000元的基數，再按每歲200元的標準發放征地安置補助費，不滿一歲的按一歲計。

由于政府較好地處理了農民的利益關系，有效地解決了失地人員的基本生活保障問題，因而受到了廣大農民的認可和歡迎。其成效體現在。

一是實行統一征地統一補償安置政策，避免了過去的“誰用地、誰征地、誰安置”“政策不一”“相互攀比”等弊端，減少了征地工作中的矛盾和糾紛。

二是采用以“養老保險安置為主要方式與就業市場化相接軌”的補償安置辦法，避免了以往采用一次性貨幣安置造成的后遺癥，保障了被征地農民的基本生活穩定。

三是通過建立“土地換保障”的機制，在全市全面推行了“養老保險安置”辦法，促進了被征地農民向城市居民轉變，加快了城市化進程。

三、嘉興市現行的被征地農民保障政策與制度存在的問題

改革不可能一蹴而就，任何一項改革都要與時俱進。隨著行政區域調整、人們對美好生活愿景的追求等主客觀因素的變化，現行的嘉興市被征地農民保障政策和制度也顯現出一些問題。

（一）由于改革起步時的政策差異，市本級一級區片與二級區片之間在社會保障繳費年限和基本生活補助政策上還有一些落差，為此，二級區片中的被征地人員要求“一視同仁”的呼聲較高。

（二）由于行政區劃的調整，突破了村級建制的完整性，個別少數地方存在“一個村兩個區片、不同補償標準”現象。這一問題在南湖區余新鎮的“民利村”矛盾最為突出，該村一部分土地劃歸國際商務區，一部分土地劃入南湖新區?！皟蓚€區片各自執行不同補償標準”，被征地農民難以接受。

（三）全市各地的保障政策、保障方式、保障水平差異很大，被征地農民在享受保障待遇上相差較多。

（四）被征地農民身份已經轉為城市居民，要求按城鎮職工退休標準享受，但由于社會保障和職工養老保險是兩個體系，因此農民意見很大，要求接軌的呼聲很高。

（五）醫療保障基本缺失。被征地農民對這一問題的訴求反應更為強烈。生活補助費缺少調整和增長的機制。

基于存在的上述這些問題，所以“深化改革、完善政策”非常必要。

四、進一步完善被征地農民保障制度與相關政策的思路與建議

嘉興市20多年的征地制度改革，側重解決了被征地農民的養老社會保障。被征地農民的醫療保障，除保養人員每月十元的醫療補助外，大多自己掏錢參加城鄉合作醫療。由于保障水平比較低，被征地農民因病致貧的現象時有出現。為此，根據省政府〔2014〕19號文件精神，結合嘉興實際，提出實現被征地農民社會保障與城鎮職工養老保險的銜接、城鄉合作醫療與城鎮（企業）職工基本醫療銜接、被征地農民失業補助與城鎮失業保險制度接軌的思路與建議。

（一）將被征地人員的社會保障銜接城鎮職工養老保險

1.征地時，男滿60周歲、女滿50周歲以上一次性繳納15年社會保障金的，可一次性繳納12000元的銜接職工養老保險費，從補繳次月起享受職工基本養老待遇（2015年標準每月1400元左右），60周歲以上每增加一歲補繳標準降低5%，到70周歲不再遞減，個人不愿補繳的則進入城鄉居民基本養老保險中的征地社會保障，享受征地保障退休金（2015年標準每月990元）。

2.征地時，不到退休年齡的，仍按原政策執行。但要加強宣傳和引導，鼓勵被征地人員在企業就業或個人自謀職業時需繼續繳納職工養老保險，使之與職工養老保險接軌。

（二）將被征地農民的城鄉合作醫療銜接城鎮職工基本醫療保險或直接新增參加城鎮職工基本醫療保險

主要有以下三個方案。

方案一：測算出城鄉合作醫療和城鎮（企業）職工基本醫療銜接所需要的資金，按照一次性等額繳納的辦法（男25年，女20年）進行測算，鼓勵引導被征地農民自愿申請參加職工基本醫療保險，采取政府、集體、個人各出一點的辦法來解決被征地農民的職工醫療保險問題，政府原則上承擔30%-40%的費用。

方案二：按被征地人員繳納社會保障的年限視為繳納職工基本醫療保險的年限，到達退休年齡后男25年、女20年未繳滿的，給予一次性補繳，享受職工基本醫療保險待遇，政府原則上承擔30%-40%的費用。不到退休年齡的需每年自己繳納職工基本醫療保險費（今年是1423元年），享受職工基本醫療待遇。

對有些被征地人員個人已經全額一次性補繳，已銜接職工基本醫療保險費的人員，一旦政府文件出臺，按規定應該政府承擔的這部分資金轉入其個人賬戶。

方案三：被征地農民可按規定參加職工基本醫療保險，征地時按其在農村的勞動年限，為其繳納職工基本醫療保險費年限，最長不超過15年。被征地農民參加職工基本醫療保險后，原征地繳費社會保障年限可視作職工基本醫療保險繳費年限，最長不超過15年。征地后被征地農民應繼續繳納職工基本醫療保險費，達到法定退休年齡后，按職工基本醫療保險繳費年限（男滿25年、女滿20年）等規定，不足年限的可一次性補繳，按規定享受職工基本醫療保險待遇。

（三）將被征地人員的失業補助與城鎮職工失業保險制度接軌

1.16周歲以上未實現就業的，給予失業登記。從征地補償協議生效之日起，對其應交的失業保險金視作交費，按照城鎮職工失業保險的相關規定，領取失業救濟金。

2.對被征地人員的安置補助費、自謀職業費和生活補助費，均改為按市區居民最低生活保障的標準來計算，按不同年齡實際可享受的月數進行計算發放。市區居民最低生活保障的標準政府每年公布一次，這就等于建立了一個增長調節的機制。

3.征地時，被征地農民已在企業上班或自謀職業，自費繳納職工養老保險的，由于現行的保障政策規定“繳費的年限不能疊加”，只能選擇一次性補償。因此，此類人員感到比較吃虧。意見是征地主體不再為其繳納養老保險費的，可由企業、個人或社保部門出具相關證明，按一次性自謀職業12000元安置補償費加上征地時應該繳納社會保障金基數和年限，按一定比例補助給被征地農民，記入個人帳戶。

4.對征地制度政革后選擇一次性貨幣安置的被征地農民，意見是政府應給他們參加職工養老保險的政策通道，參加職工養老保險所需的經費，原則上由這部分被征地農民自己承擔，有條件的原用地單位或政府財政給予適當補助。

之所以提出上述思路和建議，基于以下兩點考慮。

一是符合當前國家和省有關實現統一城鄉居民社會保障制度的政策規定精神和要求，如國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作文件，《浙江省人民政府關于完善征地補償安置政策的意見》（浙政發〔2014〕19號）。

二是被征地農民社會保障的資金來源，既可從為實施城市規劃的公共設施和公益事業（即公共利益）所需征收的集體土地中增加征收補償資金，也可以從政府投入的這些“公建”設施周邊的經營性用地出讓地價中收回；對于城市規劃區內的單獨選址項目，則可以直接列入項目建設投資概預算，作為征地成本收回。因此，不論是城市政府為實施城市規劃，還是國家建設單獨選址項目，只要征收農民集體土地，適當增加被征地農民社會保障的資金，都可以通過“期權”或“即時”轉嫁到相關項目成本取得，財力支撐應該是沒有問題的，是可行的。

小知識

什么是基本農田保護制度？

國家實行基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃入基本農田保護區，嚴格管理：一是經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；二是有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；三是蔬菜生產基地；四是農業科研、教學試驗田；五是國務院規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地。各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上。