新常態(tài)下關于加強農村宅基地管理的思考

新常態(tài)下關于加強農村宅基地管理的思考

建德市國土資源局 馬聿浩

農村宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分，與農民的利益密切相關。近年來，建德市開展了“創(chuàng)無違建市”的全面行動，并按省、杭州市的統(tǒng)一部署深入推進“三改一拆”工作，違法用地得到了有效地遏制，農村宅基地管理水平得到了進一步地規(guī)范。但是，由于思想觀念、自然條件等種種因素制約，涉土政策的不斷更新，新常態(tài)下農村宅基地管理存在新情況，主要在宅基地審批權下放、宅基地流轉機制和“三改一拆、無違建”的后續(xù)管理三方面體現出新的考驗。

一、建德市農村宅基地基本情況

農村宅基地，是指農村村民合法使用或依法批準，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。

建德市現有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），232個行政村，24個社區(qū)。經調查統(tǒng)計，全市農村宅基地面積約7000公頃。2012-2014年，全市農村宅基地利用呈平穩(wěn)上升趨勢，農村宅基地面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在市西南大同鎮(zhèn)、壽昌鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)。東部乾潭鎮(zhèn)、下涯鎮(zhèn)面積較大。

如表1所示：

表1 2012年-2014年建德市土地利用現狀面積（農村宅基地部分）（單位：公頃）

經調研摸底，截至2015年11月宅基地審批權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)前，2013-2015年全市農村私人建房審批總體呈大幅上升趨勢。西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)各年相對穩(wěn)定上升，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)因市政府大城東規(guī)劃控制，前幾年原拆原建和新建住房未予審批。控規(guī)解除后，加之“三改一拆、無違建市創(chuàng)建”的政策出臺，有大量建房進行補辦。如表2。

二、新常態(tài)下宅基地管理存在的主要問題

（一）宅基地審批下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨挑戰(zhàn)

1.宅基地批前條件把握難。當前，建德市審批宅基地以戶為單位，該戶仍以公安機關的戶籍為準。但實踐中，公安部門的戶籍存在漏洞，一如未及時更新，過世的老人仍未銷戶；二如夫妻雙方各有一單獨戶口的情況不為少見。同時，現行的分戶制度仍存在可能造成“一戶多宅”的情況，夫妻雙方育有成年子女的，兒子和女兒可獨立成戶，在兒子單獨立戶后，女兒出嫁，戶口遷出后，又造成夫妻和兒子一家有兩本戶口本。新政實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為審批權人，對符合審批條件戶（尤其是不合理分戶事實存在）的情況難以界定和把握。實際操作過程中，一戶中的參與審批人員，很難查清是否存在“一戶多宅”的情況。

表2 2013年-2015年全市建房審批數據（截至2015年11月）

2.宅基地批后監(jiān)管難度高。近年來，因全市農村私人建房數量呈上升趨勢，加之新政實施后落實“五到場”制度，宅基地批后監(jiān)管難度極增。一是建房超面積和建新未拆舊的情況普遍存在，2008-2014年平均年發(fā)證戶數2129戶，其中超面積占57.64%。“五到場”制度中選址、放樣、砌基、結頂、竣工驗收五個過程中都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土工作人員到場，年平均兩百戶的審批量乘五個過程，工作人員平均要到現場千次以上，以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管城建的工作人員編制和數量來看，人多量大，現實很難做到。二是建德市處于浙江省中西部，地貌以丘陵為主，多山的地形極易導致農戶建房時進行切坡，造成后續(xù)引發(fā)地質災害的可能。據統(tǒng)計，2014年，全市切坡建房總160戶，面積19150平方米。2015年截至目前，已評估226戶，是2014年同期的兩倍。農戶在建房時，往往為求曬場面積大而退后切坡，引發(fā)地質災害危險。審批權下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員面臨對建房地形地災易發(fā)性分析的難題。

（二）宅基地流轉、退出制度有待健全

集體分配，免費使用是農村村民宅基地取得與使用制度，國家歷來保護農村村民的居住權利。但是，該制度也是造成“一戶多宅”和空心村現象的主要原因，大量宅基地被閑置浪費。據統(tǒng)計，近年來，約4千萬農村人口進入城鎮(zhèn)定居，未來遷入人口仍呈上升態(tài)勢，越來越多的農村宅基地將在農村老齡人逝去后閑置，與當前集約和節(jié)約用地的大政策背道而馳。2014年期間，市國土部門對全市一戶多宅的情況進行過摸底調查，摒除合法繼承和受贈的，未批先建和建新未拆舊造成一戶多宅的有2136宗。宅基地及其上房屋，進行流轉是市場經濟條件下的必然選擇和農村村民的權利。就目前看，一系列的相關配套制度不夠完善。

（三）“三改一拆、創(chuàng)無違建市”帶來沖擊

2013年“三改一拆”工作啟動，2015年推進“無違建市創(chuàng)建”以來，全市違法用地得到了有效地遏制，但同時也對宅基地管理帶來了不小的沖擊。中國是歷史悠久的古國，農村傳統(tǒng)建房歷來沿革都是主房+附房+曬場的模式，普遍存在超面積和有圍墻院落的情況。無違建市創(chuàng)建過程中，對1990年發(fā)證以前存在的無證世居老房難以界定，一批未發(fā)證的世居老宅被認定為違法拆除。對農村超面積建房進行有償使用。有償使用制度，并未對超面積部分進行準確定性，也沒有明確對超面積部分是否進行補辦，對超占部分每年收取使用金還是一次性收取上含糊其辭。因此，有償使用只是作為一種折中的處理手段，并不能根本解決問題。有償金的后續(xù)支配管理也值得深究。在后“三改一拆”時代，拆后利用是宅基地管理的重要內容，有拆有建，方能保證動量守恒。以目前建德市的拆后利用情況看，多以復綠，美化居多，未有實質性的利用亮點。

三、對策與建議

（一）應對挑戰(zhàn)，穩(wěn)接審批下放權力

1.建立查詢系統(tǒng)。建議市政府參照商品房查詢系統(tǒng)設立農村宅基地查詢系統(tǒng)，每年匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)審轄區(qū)內審批的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對審批人和參與審批人以身份證形式全部進行信息錄入，防止參與建房人另行單獨申請審批，難以查詢造成一戶多宅。

2.界定審批戶籍。建議基層政府在宅基地審批時把握好“一個家庭單位”的概念，對公安機關的戶籍制度進行半脫離。如何界定一個“家庭單位”，以村委會調查的村民實際生活居住情況為主：原則上以夫妻雙方和子女為基礎；60歲以上老年夫妻可隨子女中的一個家庭生活。夫妻雙方即使有兩本戶口本，只要婚姻關系存續(xù)，只認定為一個家庭單位。宅基地審批時一個家庭單位的多個戶口本可以多本合并審批。

3.監(jiān)管多措并舉。一是政府應當加大宣傳力度，積極引導和鼓勵村民到中心村聯(lián)建或原拆原建。各行政村可結合本村實際，通過村民代表大會制定《村規(guī)民約》，對農戶建房收取建房保證金。村民在異地新建或原拆原建老房超占時，先和村簽定拆屋還基協(xié)議并交納保證金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認后予以審批。在鎮(zhèn)村進行到場驗收后，對未超占超層和已拆舊的農戶進行退還，違規(guī)的村民保證金沒收并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據“三改一拆”文件要求進行整改拆除，費用從保證金支付。

二是政府要吸取2015年11月 13日麗水蓮都山體滑坡地質災害的經驗，在審批前踏勘農戶申請的建房位置時背臨山體或是村民主動表示建房要進行切坡處理的，應報國土部門邀請專業(yè)人員進行地質災害切坡建房評估。農戶沒有按評估結論做好地質災害防治措施的，不予審批，發(fā)生地質災害的由“誰引發(fā)，誰治理”的原則自行承擔后果。

三是政府要有效地落實“五到場”制度，建立一套長效的批后監(jiān)管機制。國土部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好前期踏勘，村民新建過程中由當地村委會進行全程監(jiān)督，綜合防控相關部門配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會發(fā)現的各種違法行為進行多手段遏制，如斷電、拆除等。對嚴重違法的，建議政府督促村委會依法收回宅基地。政府可根據轄區(qū)情況，聘請鎮(zhèn)級協(xié)管員，定期對各村進行巡查。市級單位部門開展不定期聯(lián)合巡查，嚴控全市層面的農村宅基地違法現象，形成動態(tài)管理機制。

（二）完善政策，流轉退出規(guī)范有序

1.出臺流轉政策。《物權法》第l53條規(guī)定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。為了保證居者有自己的住房，《土地管理法》第62條第4款嚴格限制：農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。我國法律并不禁止農村村民住房的轉讓，宅基地上的房屋所有權可以轉讓，同時法律允許房屋同宅基地使用權的一并轉讓，但禁止單獨的宅基地使用權的轉讓。在新形勢下，宅基地流轉交易應逐步放開，明確宅基地流轉范圍、條件和規(guī)則，建議政府研究出臺宅基地流轉和退出的相關規(guī)定，允許宅基地向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的農村村民或是城鎮(zhèn)低保群體流轉，符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則，便于促進農村村民向城鎮(zhèn)轉移。在交易規(guī)則上，農民以自愿流轉，如果農民認為市場價值不合適，可以不流轉。依照農民自愿原則，確保不傷害農民利益。

2.健全分配制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據村莊建設規(guī)劃的合理安排，指導各行政村建立宅基地有償分配制度，對村民非法買賣和轉讓宅基地的上報國土部門依法查處。村民流轉或放棄宅基地的，由村集體收回原宅基地，通過村民代表大會通過，有償分配給申請本村宅基地的農戶。有償分配價格和管理基金提取的標準可由村委會組織制訂，由村民大會討論通過，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

3.探索退出機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應鼓勵和支持各行政村制定宅基地退出機制。對村民主動放棄宅基地的，其補償標準由村委會制訂，可參照住房改造宅基地復墾政策金額并經村民大會通過。對1990年發(fā)證以前歷史遺留的農村閑置宅基地，符合村莊建設規(guī)劃的，建議政府全部予以保留，村民主動退出的，可由村委會給予補償標準一半的獎勵。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)需要村收回宅基地的，在補償的基礎上，優(yōu)先安排村安置點新建。

（三）因地制宜，有償獎勵雙管齊下

為了在“后三改一拆”時代加強對宅基地的管理，建議政府重新明確有償使用制度和建立獎勵制度。有償使用和獎勵的目的是杜絕違法用地的產生，作為一種刺激手段，讓違法人覺得違法成本高于預期，自覺按規(guī)定行使宅基地使用權。建議有償使用適用于所有農村宅基地，對超面積部分的違法建筑按存在時間每年收取有償使用金，直至違法當事人自行拆除超占部分。在交完首期使用金后，對符合規(guī)劃和審批條件的農戶給予最大審批面積的補辦。政府提倡各村村民進行原拆原建，對原老房超過最大審批面積的宅基地部分拆除并且新房落成后不超審批面積的，由鎮(zhèn)村兩級給予一定的獎勵。