發揮兩網作用 助推國土管理
----婺城區“兩網化”工作實踐思考

發揮兩網作用 助推國土管理
----婺城區“兩網化”工作實踐思考

金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 邵 萌

為高效整合國土資源，提高執法工作效率，強化國土資源管理基層基礎建設，婺城區積極推進違法用地、違法建筑“兩網化”土地執法管理工作，2015年5月，婺城區連接“市—縣（區）—鄉鎮”三級執法監察“兩網化”系統，通過金華市國土資源局驗收并全面投入使用。通過半年時間運作，違法用地、違法建筑“兩違行為”得到初步遏制，效果明顯。但同時也暴露出不少問題，如巡查不到位、發現上報不及時、巡根點設置過少，巡查路線布設不合理等許多問題，因此必須從建強隊伍、明確職責、健全制度、強化培訓、加強宣傳等方面著手，進一步提升國土執法工作效率和國土管理服務水平。

什么是兩網化？“兩網化”即通過對違法用地、違法建筑“兩違”行為實行網格化、網絡化管理，建立“橫向到邊、縱向到底、管理到位、責任到人”的網格體系和“信息準確、反饋及時、實時指揮、督導快速”的網絡體系，從機制上、技術手段上對“兩違”行為及時發現、及時查處，做到即查即拆、實時督導，將“兩違”行為消滅在萌芽狀態，打破“拆舊違建新建”的惡性循環，實現無違建縣（區）和無違建鄉鎮創建目標。“兩網化”管理制度：根據行政區域、交通、河流和村莊坐落位置，將鄉鎮（街道）劃分為若干個兩違建設防控和拆除的基本單元網格，將網格內兩違建設管理責任落實到鄉鎮、村級具體責任人，每個網格明確監管責任人，監管信息通過網絡實時溝通，及時發現、實時報告，有效制止兩違行為的發生，將問題化解在萌芽狀態。

一、婺城區土地衛片執法工作現狀

2014年9月，婺城區為加強鄉鎮基層基礎建設，先后完成19個鄉鎮“一鄉一所”基層國土所建設，每所配備了2-4臺兩網化平板電腦，加大執法監察力度，將國土所“兩網化”建設和鄉鎮綜合執法、與“無違建鄉鎮”創建、土地衛片執法檢查等工作相結合，在“拆舊”“控新”中發揮出很好作用。婺城區2014年度衛片遙感監測發現，違法用地圖斑共計144個，違法面積791.41畝，其中占用耕地261.82畝，涉及14個鄉鎮（街道），耕地違法用地初始問責比達45.31%。經過各鄉鎮大力整改、拆除復墾，最后降至58個圖斑，扣除省重點工程后占用耕地面積25.48畝，問責比降至4.65%。截至2015年10月底，婺城區新發現違法用地75宗，總面積40.24畝，其中耕地17.33畝，通“兩網化”巡查及時發現，把40宗（17.86畝）違法用地快速拆除，消除在萌芽狀態，違法面積大幅下降，成效較明顯，為國土資源管理各項工作扎實推進提供了基礎保障。

二、婺城區“兩網化”工作存在的問題

1.人員普遍較缺乏

鄉鎮國土所均存在人員不足的問題，“兩網化”日常巡查工作量大，僅僅依靠國土所1名協管員兼職巡查，存在巡查不及時、發現不徹底等情況，加上國土系統實現車改后，大部分國土所沒有配備巡查執法車輛，間接影響巡查效率，無法做到全方位、無死角巡查。

2.系統功能未發揮

有的國土所“兩網化”工作，局限于日常巡查簽到，與“兩網化”拆舊違、控新建的目的不相符。實際操作中，發現違法案件，一旦在系統上報便不能輕易撤銷，必須在后續工作中不斷跟進，直至拆除違建執行到位。而目前實際情況是，因后續拆除無法執行或者系統使用未掌握等因素，違法案件上報等功能還未使用到位，使得“兩網化”系統的功能大打折扣，沒有成為無違建創建重要抓手。

3.制度建設不健全

有的鄉鎮還未建立“兩網化”建設管理制度和考核制度，實行對網格人管理。一方面鄉鎮沒有把自己作為責任主體來主動推進這項工作，沒有有效整合行政執法、國土資源、農林水利等部門職能，共同推動兩網化工作；另一方面沒有發揮聯村干部、村干部作用，鄉鎮網格人、村級網格人職責模糊，巡查員、網格責任人關系不清、職責不明，人員有效整合，資源優化配置，網格功能發揮均沒有得到充分體現。

4.工作效率待提高

從兩網化系統運行統計數據分析，鄉鎮國土所巡查里程數、簽到率普遍較低，除缺少人員沒有及時巡查外，巡查人員系統操作不夠熟練、系統信號接收不穩定，操作程序繁瑣等均導致兩網化建設效果大打折扣，效率不高。

三、強化兩網化管理的幾點思考

1.建強隊伍，搭好兩網信息平臺

借“一鄉一所”建設契機，借勢借力，依靠鄉鎮聯村干部、村巡查員和聘用專職巡查員等方式，解決目前人員不足、日常巡查不到位、巡查不及時等問題。同時進一步完善“一張圖”工程，搭好兩網化信息平臺。目前兩網化信息平臺只有衛片影像圖、土地調查現狀、土地利用總體規劃，基本農田保護區等圖形數據，隨著管理工作的不斷拓展，需要將耕地保護紅線、812土地綜合整治、建設用地包括設施或臨時用地審批，土地出讓供應等數據圖形及時融入到兩網化信息平臺中，今后結合城鄉建設規劃、生態環境保護規劃，產業發展規劃、旅游發展規劃，地質災害防治規劃，交通水利規劃等“多規合一”工作的推進，努力實現全區一本規劃、一張藍圖、一個平臺。

2.明確職責，打造實時監管網絡

為進一步推動兩網化建設的進度，必須先制定區、鎮、村三級網絡制度和明確三級網格員職責，強化網格員責任，不定期組織區對鄉鎮、鄉鎮對村督查。一要明確職責。要督促各鄉鎮、村委會完成兩網化工作職責制定，將責任落實到每一層級人員，使小網格發揮大作用。二要強化責任。要強化網格負責人職責，尤其要強化巡查員對違法用地行為第一時間發現、第一時間制止、第一時間處置的責任，切實將違法用地行為遏制在“萌芽狀態”，切實保護好寶貴的耕地資源。三要定期考核。區政府要將兩網化工作列入對鄉鎮國土管理重要工作進行考核，區兩網化指揮中心每月對兩網化巡查發現、處置情況進行匯總、統計、通報，將各國土所兩網化巡查發現、處置拆除數據作為年底考核重要指標。

3.建全制度，不斷加大執法力度

一是要制定《婺城區制止和查處兩違行為網絡化管理辦法》。逐步完善鄉鎮、國土資源所工作責任制度，過錯責任追究制度、目標考核管理制度。二要完善部門協同機制。巡查員發現兩違行為、上報鄉鎮后，鄉鎮要及時通報行政執法局、三改一拆辦公室，今后鄉鎮組建綜合執法中隊后，要把兩網化巡查與數字城管、智慧鄉鎮充分整合，做到信息共享、資源共用、人員共管。三要加強聯合執法。對“兩違”行為，所在鄉鎮（街道）接報后，能在1個工作日內快速制止，巡查組完成現場踏勘、調查取證，依法責令當事人限期整改，拒不改正的應依法拆除。鄉鎮拆除困難的則申請區“三改一拆辦”組織力量進行統一拆除。

4.注重培訓、提高執法工作效率

一是加強業務培訓。通過組織鄉鎮領導干部參加現場會，組織兩網辦人員操作業務培訓，組織兩網巡查系統業務開發單位到鄉鎮點對點指導等方式，讓兩網化系統操作人員全面掌握平板電腦使用方法。二是優化執法程序。結合一張圖工程，每年對兩網化執法監察系統進行升級更新，優化程序使之更貼合日常使用。三是提高工作效率。巡查發現是前提，今后可通過購買服務方式，直接委托技術單位進行專業化巡查，不僅能實行全方位、無死角巡查，而且定位、判圖準確率更高，便于鄉鎮、國土所迅速出擊、及時處置，提高執法工作效率。

5.加強宣傳，提升群眾守法觀念

一是加大宣傳，提高鄉鎮、村干部參與積極性。從兩網化運行來看，有些鄉鎮干部認識上存在誤區，認為兩網化是給鄉鎮套上了“緊箍咒”，督促鄉鎮不能瞞報漏報。事實上，瞞報漏報與否？鄉鎮有沒有兩違行為？每年下發的衛片圖斑已清清楚楚，但圖斑下發往往已到年底，違法已既成事實，拆除時機、執法成本的最佳狀態都已錯過，所以，只有加強兩網化巡查，及時發現新兩違行為，不僅能及時制止違法行為，減少群眾損失，還能提高執法效率和維護國土管理秩序。二是通過兩網化巡查，提高國土執法震懾力。在城鎮化、農村現代化推進進程中，科技化、網絡化是國土管理工作不可缺少的手段，通過網格劃分、科技巡查、實時督導，使得兩網化管理機制下違法行為無處藏身，發現問題更加簡便、處置流程更為順暢、制止結果更加明了、群眾現場教育更有說服力。三是加強政策宣傳，努力營造依法用地良好氛圍。如果把違法建筑比作大火的話，最終撲滅大火后損失還是大的，關鍵是要及時發現火星、火苗，而兩網化管理就是及時發現兩違“火星”、及時消除兩違隱患的利器。所以，只有不斷發現火星、火苗，及時撲滅，才會得到群眾的不斷理解，才能使依法用地、制止違法、保護耕地成為企事業單位和廣大群眾的自覺行動，才能不斷提高人民群眾對國土管理工作的支持，從而提升政府依法行政的良好形象。