拓寬思路 齊抓共管依法破解國土資源信訪積案難題

拓寬思路 齊抓共管依法破解國土資源信訪積案難題

嘉興市國土資源局秀洲區分局 韓 超

信訪是黨和政府密切聯系人民群眾的橋梁，做好信訪工作意義重大。信訪積案，其共性是因時間跨度大、案情復雜造成處理難度大、久拖不決。推進信訪積案化解工作，有利于以點帶面，推動信訪形勢好轉，有事半功倍的效果。本文結合“法定途徑優先”等新時期信訪工作的要求，對如何有效化解國土信訪積案，提出一些建議，希望能開拓讀者同仁的思路。

一、明確要求、理清思路，解決“化解”的問題

（一）從概念入手，依法依規做好日常信訪工作

1.信訪積案的概念

按照浙江省國土資源廳文件《關于做好2015年度國土資源信訪積案排查化解工作的通知》（廳辦函〔2015〕44號）中關于排查范圍的界定，信訪積案包括：一是2014年12月底前發生，信訪人就同一事項重復信訪、重復越級上訪、重復進京非正常上訪，且屬國務院《信訪條例》規定受理范圍的信訪事項（已終結備案的、涉法涉訴的、全國性及全省性利益群體的除外，但要落實穩控措施）。二是在2015年全國“兩會”等重要時間節點赴京走訪的國土信訪案件。三是市級國土資源部門排查上報的國土信訪案件；四是尚未化解的2014年國土資源信訪積案。從以上的界定基本明確了國土信訪積案的概念。

2.概念剖析

省廳的規定，透露出其對基層國土部門的幾點要求：一是要落實基層信訪工作責任，防止走訪上行。二是要提高初信初訪的化解率，防止“初轉重”“信轉訪”，惡化轉成積案。三是要做好重要時間節點要信要訪的排查、分析預判維穩工作，防止擇機上級、非正常上訪。四是要分批次解決信訪積案，防止越積越多。五是要關心信訪人員的思想動態，及時疏導情緒、做通工作。六是要按照法定途徑分類處理的原則，分流引導涉法涉訴信訪件。七是要正確運用好信訪復查復核三級終結制度。

（二）從特點入手，加強研究拓寬化解思路

國土資源信訪積案除了具備一般信訪積案的共同點外，還有一些特點，如土地政策具有歷史階段性，信訪案件牽涉多方面甚至土地以外的問題，這需要我們加強研究，提高化解積案的本領。

1.尊重歷史，全面考慮問題

一是尊重土地法律法規的歷史階段性。1950年土地改革法、1962年人民公社六十條、1982年國家建設征用土地條例、1986年和1998年土地管理法。不同歷史時期有不同的土地政策，總體上具有連續性和延伸性但也有變化。二是需用聯系的觀點全面分析土地問題。土地與農業、養殖業有很大的關系，如農業產業結構調整、鼓勵生豬養殖等特定背景下出臺的政策；土地還與勞動力、人口流動有關系，如：輪窯廠“土地工”、知識青年“回鄉落戶”“藍色戶口”等等。要敏銳地看到土地問題背后的問題。

2.學習提升，開拓工作思路

一要加強學習，做到業務精通。要深入了解中國的土地法制史，歷史沿革、演變過程以及未來的立法方向。這類學習現在往往被忽略，但筆者覺得十分重要。因為這是一個溯源的過程，是一個知識沉淀和積累的過程。還要再學習一點歷史知識、政治知識。二要學習其他部門法，并融會貫通。土地涉及面很廣，信訪積案也常涉及到許多部門。所以，應該學習農業法、畜牧法、漁業法、戶籍管理政策。此外，也要關心村規民約，了解農戶的生活生產。需要有跳出信訪、跳出國土，去做好國土信訪的更高一級的工作思路。好的信訪工作者是一個“雜家”，善于運用“化解藝術”。

（三）從方法入手，采取各種行之有效的化解措施

“條條大路通羅馬”可喻成：達到同一目的可以有多種不同的方法和途徑，同樣可用來形容化解信訪積案。“羅馬”是指“案結事了”、息訴息訪；“條條大路”指化解方法，如齊抓共管、因案施策。

1.立體式思維，齊抓共管破難題

具體來說，國土部門在處理信訪積案時要有立體式的工作思路：內部，注重實地調查，多方側聽、相互佐證，并且要研究當時的政策背景、人們的思想觀念。業務科室之間要交流意見，研究討論。外部，則通過信訪工作聯系會議制度，與相關部門一同研究，交流想法和業務。提高站位，多角度去思考。必要時跳出國土，會有意想不到的效果。對上，主動向上級部門討教業務知識，準確握政策界限，確保不逾越法律紅線。對下，充分調動鄉鎮政府、相關部門、村民委員會和村民小組及各方力量。最后綜合各方意見提出專業建議和解決方法，在政府領導、部門協調、各負其責、齊抓共管的信訪工作大格局下，推進國土信訪積案化解工作。

2.綜合性運用，因案施策促息訪

每一個信訪積案有不同的癥結，需要在堅持原則的前提下，采取靈活變通的方法，做到情、理、法多管齊下。對村民因生活瑣事引起的輕微“土地問題”，如搭建圍墻、亂堆垃圾，應對當事人采取教育的方法，不宜過早介入行政手段；對屬實的土地違法行為，應及時調查，依法立案查處；對行政手段難以解決，與公序良俗有關的信訪積案，應邀請當地老黨員、有威望的村民小組長，在他們主持下進行調解。如果信訪人對程序存有異議，認為處理不公正，則可以召開“信訪聽證會”，讓信訪人了解程序和相關政策，提高信訪的透明和公信力。概括起來，就是綜合運用、綜合協調，努力做到案結事了，促成息訴息訪。

二、積極響應信訪制度改革，解決“秩序”的問題

2014年是信訪改革之年，中央從執政理念的高度對信訪工作提出了重大決策部署，國家信訪局也相繼推行了依法逐級走訪、訪訴分離、陽光信訪、非訪綜合整治等一系列改革，信訪改革力度之大前所未有。

（一）深入理解中央對信訪工作的決策部署

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”黨的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。”信訪工作人員應認真學習，及時準確的把中央精神落實到協調處理各類信訪問題的具體措施中，讓其真正成為化解信訪難題的“良方”。

（二）用信訪改革理念化解信訪積案

1.訴訪分離，引導分流一批涉法涉訴信訪

對國土信訪積案中的“訪訴混搭”的問題，我們可以借信訪改革的契機尋找更合理的切入點。一是加強法律政策宣傳，依法引導分流。根據“訴訪分離”的原則，將涉法訴訟信訪與普通信訪分開，對應當通過訴訟、仲裁、行政復議等途徑解決的，應引導信訪人向有權力的部門反映，最大限度地通過司法途徑來解決矛盾，以提高解決疑難復雜國土信訪問題的質量和效率。二是加強引后管理，堅持有錯必究。國土部門要積極協助做好引導分流后的管理工作。對進入司法程序的信訪案件，應及時聯系審理法院，自覺履行人民法院的生效裁判，如果法院認為行政行為確有不當或瑕疵的，應及時糾正。同時，建立和完善工作制度，確保在今后的工作中嚴格按照法定程序開展。

2.分類處理，齊抓共管化解一批合理訴求

國土部門應認真梳理信訪積案，在“訴訪分離”分流一批的基礎上，分析研究剩余訴求，分解成兩步。一是依法辦理一批法定業務。對“正常業務辦理與信訪混搭”的問題，導入國土法定業務辦理途徑，暢通依法辦事的路徑。對涉及行政審批、行政確認等法定途徑申請辦理國土業務的，如申請農民建房、土地確權，應當引導通過相應途徑辦理。對要求政府信息公開的，引導通過政府信息公開途徑辦理。用積極的行政作為代替信訪答復。二是依法化解一批疑難復雜信訪問題。對無法導入其他法定途徑且符合《信訪條例》第14條規定的，作為信訪事項處理。國土部門應加強與黨委、政府信訪部門及其他部門的聯系溝通，建立互聯互通機制，依法開展工作。對于特別疑難復雜的，報請信訪工作聯席會議協調處理，切實維護群眾合法權益。

3.依法治訪，規勸治理一批非訪違訪

對游離于法治之外的訴求，要堅持依法處理，堅決遏制以鬧求決、故意違法的行為，樹立正確導向。一是控制無理上訪。對信訪事項已經處理到位，并且按照受理答復、復查、復核三級終結處理程序依法予以終結的，如果上訪者仍然提出過高要求堅持上訪的，要加大思想教育和疏導穩控工作力度。二是規勸非正常上訪。對信訪人對違反《信訪條例》無序上訪的，要進行批評教育，嚴肅指出其行為的錯誤和危害，規勸其通過合法的途徑、理性的方式表達訴求，維護自身的合法權益。三是懲戒違法上訪。對采取過激行為違法上訪的，要注重搜集證據，移送相關部門依法處置。同時，要加強宣傳力度，引導群眾擺正國家、集體、個人三者的利益關系，提高訪民的思想覺悟。

借信訪制度改革東風，通過“三個一批”建立良好的信訪秩序。有兩層函義：一是國土部門按照法定受理范圍和程序分類處理的信訪工作秩序；二是群眾按法定途徑和程序理性反映訴求的寫信走訪秩序。建立好了這兩個“秩序”，既能增強職能部門依法行政意識，高效率高質量的化解信訪積案，又能轉變一些群眾“信訪不信法”觀念，營造良好的信訪生態環境。通過“責任清單、分類處理”，國土信訪積案化解工作就能逐步走上良性循環的道路，從原來的“大包大攬、久拖不決”，朝著“法治優先、有效化解”的方向邁進。

三、注重源頭管理，解決“預防”的問題

信訪積案化解工作具有長期性，隨著經濟社會的發展，新的矛盾、新的問題還會不斷產生，有的甚至會更尖銳、更復雜，所以很有必要采取措施，從源頭上遏制新增信訪積案，如：加強組織領導、提高初信初訪化解率，加大矛盾糾紛排查、設置信訪前置審查程序，規范各類行政行為。

（一）加強組織領導，夯實信訪工作基礎

建立國土資源信訪積案化解領導小組，由分管區長任組長，國土、監察、信訪等有關單位主要負責人為副組長，領導小組辦公室設在國土局。分管區長具體負責協調化解工作的落實，明確信訪化解責任，建立積案專題研究制度，著力解決重大信訪問題，特別是妥善解決好越級上訪、集體上訪問題，并利用信訪工作聯系會議制度，聯合相關部門力量，集中力量、集中智慧，合力推進國土信訪積案化解工作。同時，以“三嚴三實”為引領，由局領導帶班深入到矛盾糾紛集中的鄉鎮，扎實開展領導大接訪活動，在帶案下訪和包案化解疑難復雜信訪問題的同時，積極指導基層國土所規范工作，努力提高信訪化解能力，進一步推動基層信訪工作規范化、制度化。

（二）重視初信初訪，及時解決普遍信訪問題

防止產生信訪積案最根本的就是要重視做好初信初訪工作，要按照《信訪條例》《國土資源信訪規定》等法律法規，按程序規范處理信訪事項，按要求做好“兩見面、一到場”，按時答復信訪人，并做好回訪，防止因解決不到位而轉為信訪積案。同時，暢通信訪網絡渠道、12336咨詢電話，結合“6·25”全國土地日，及時答疑解釋，避免因百姓不了解政策而引起的信訪。及時解決普遍信訪問題，以嘉興市秀洲區為例，為有效解決違法占地舉報，該區專門成立了一支專職土地巡查隊伍，以加強土地執法。同時設立“鎮－村－村落”三級網格，劃分成114個網格區域，巡查隊員實行執法網格化巡查。實現了將違法用地“發現在初始、遏制在萌芽”，極大得減少了因土地違法而引發的舉報。

（三）加強矛盾糾紛排查，消除信訪隱患

堅持“預防為主、調處結合”，對信訪問題“抓早、抓小、抓源頭”，實行重要時間節點大排查、平時定期細排查。以四方面作為排查重點：一是久拖不決的信訪遺留問題；二是集體訪、重復上訪以及越級上訪案件；三是重點鄉鎮、重點人員的上訪案件；四是上級交辦、轉辦的信訪案件。在具體問題處理上，變群眾上訪為主動下訪、回訪，不拖到矛盾激化，不等到上級來催辦，力爭就地解決問題，就地化解矛盾，切實把信訪問題解決在基層，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。

（四）強化審批管理，維護群眾合法權益

一是建全健全建設用地報批聯審制度，凡涉及有群眾舉報信訪事項沒有辦結的，審查一律不予通過，從源頭上防范因土地征收（征用）不規范引起的信訪。二是建立重大事項風險評估制度。對事關群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，容易引發不穩定問題的重大決策、重大改革舉措、重點工程建設項目等事項進行社會穩定風險評估，防止因重大事項的實施而導致群體性信訪的發生。三是暢通農房審批。高度重視農民建房工作，制定農村居民建房管理辦法，實施“農戶申請、村管審查、鎮管審批、區管轉用”農民建房用地審批新模式，實施村級民主管理，確保農民建房信訪逐年減少。

（五）規范行政行為，建立預防積案長效機制

把信訪化解工作融入依法行政工作之中，狠抓制度建設，從源頭上防止信訪案件發生，努力形成預防信訪案件的長效機制。為提高依法行政水平，規范執法行為，制定建設用地審報、土地登記發證審批等工作流程，按規定工作程序和時限，及時受理辦理各類報件，確保公正透明、優質高效。在土地征收、規劃調整、行政處罰等事項上，舉行聽證會，防止和糾正不當的具體行政行為，保證了各項法律、法規的正確實施。

四、結語

冰凍三尺非一日之寒，信訪積案是長時間形成的，化解需要下大功夫。筆者認為建立起良好的信訪管理秩序是長久之計。在用法治思維貫徹于信訪工作的各個方面的基礎上要做到一方面尊重歷史，妥善化解存量信訪積案，另一方面規范行政行為，預防因行政行為不規范或瑕疵引起的新增信訪案件。只有這樣，才能構建起“規范信訪秩序，合理表達訴求，維護群眾合法權益”的新型信訪工作局面。