有效破解小城市建設(shè)土地制約

汪燕

有效破解小城市建設(shè)土地制約

汪燕

小城鎮(zhèn)建設(shè)一直是浙江省區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的一大特色和優(yōu)勢。早在1995年，浙江省就開始推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革。“十一五”以來，省委、省政府把加快發(fā)展中心鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城市化的重大戰(zhàn)略舉措，部署實施“中心鎮(zhèn)培育工程”。2010年，啟動了小城市培育試點工作，從200個中心鎮(zhèn)中選出27個作為第一批試點，2014年又新增了16個，全省小城市試點總數(shù)達(dá)到43個。

這些小城市，被賦予與縣(市)級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)，打破了試點鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。財權(quán)、事權(quán)、地權(quán)，三大權(quán)力的下放使地方活力四射，小城市的發(fā)展步入了快車道，在承接人口集聚、承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承擔(dān)基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，也為未來新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就地、就近市民化提供了良好的示范。

與此同時，當(dāng)前小城市的發(fā)展仍面臨著較多成長的煩惱，其中土地指標(biāo)是各試點鎮(zhèn)普遍存在的掣肘。由于當(dāng)前各縣土地指標(biāo)本身非常有限，不僅要確保縣城以及省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，特別是房地產(chǎn)和道路建設(shè)，還要向當(dāng)?shù)氐男〕鞘性圏c傾斜，使得本已緊張的土地指標(biāo)捉襟見肘。盡管政策上要求各地要確保對小城市建設(shè)的土地指標(biāo)，但實踐來看小城市獲得的土地指標(biāo)依然非常有限。如新市鎮(zhèn)在列入小城市試點以后，經(jīng)過多方爭取，才獲得了每年縣級土地指標(biāo)不少于2%用于小城市試點鎮(zhèn)的政策，但對于需要啟動大量建設(shè)項目的小城市而言，仍是杯水車薪。又如新列入試點的永康古山鎮(zhèn)，由于城市建設(shè)相對滯后，雖然有試點期內(nèi)市里每年給予不少于300畝土地指標(biāo)的政策，但實際操作中仍面臨不小現(xiàn)實困難，土地指標(biāo)的缺乏使得很多項目完成前期工作后無法開工，影響小城市建設(shè)步伐。

在空間制約及土地指標(biāo)相對稀缺等諸多因素影響下，小城市要實現(xiàn)新一輪的快速發(fā)展，一方面當(dāng)?shù)卣e極落實扶持政策，另一方面小城市自身也必須創(chuàng)新思路，加大自身挖潛力度，努力破除土地制約煩惱。

提升完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。加大工業(yè)功能區(qū)整合提升和低效廠房改造力度，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，提高容積率，積極引導(dǎo)零星分布的企業(yè)向工業(yè)園集聚，對搬遷企業(yè)給予等量置換建設(shè)用地補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、入駐獎勵等，新建項目必須進(jìn)園區(qū)，實現(xiàn)土地要素高效集約利用。

提高土地利用績效。引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展前景較好、效益較好的企業(yè)兼并落后產(chǎn)能及效益較差企業(yè)；進(jìn)一步探索“零土地招商”新模式，引導(dǎo)其租用、購買閑置廠房、閑置土地實現(xiàn)投資；提高土地閑置費用，或者通過行政、環(huán)保等手段加快閑置土地的回收力度；推進(jìn)土地市場化配置改革，推進(jìn)“畝產(chǎn)論英雄”的土地績效評價模式，實施差別化政策導(dǎo)向，激活企業(yè)轉(zhuǎn)型升級動力，提高土地平均績效水平。

盤活農(nóng)村土地資源。在抓好小城市建設(shè)的同時，按照小城市的要求規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村新社區(qū)，加大合村并點力度，不斷完善土地、建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置等政策措施，促進(jìn)人口集中居住；加大農(nóng)村一戶多宅清理整頓力度，盤活農(nóng)村土地資源。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，實行小城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，通過村莊整治、宅基地置換和建設(shè)用地復(fù)墾等取得的用地指標(biāo)全部留用小城市，解決小城市建設(shè)用地不足和農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置的矛盾。

積極向上爭取土地指標(biāo)。各小城市要根據(jù)資源、地緣和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，招引和培育一批重大產(chǎn)業(yè)項目，積極爭取省重大產(chǎn)業(yè)項目用地指標(biāo)。基礎(chǔ)設(shè)施類項目要積極爭取列入國家、省重點建設(shè)項目，爭取國家、省戴帽指標(biāo)。

建立“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制。創(chuàng)新體制機(jī)制，對新列入的省級重點生態(tài)功能區(qū)范圍的7個縣城小城市試點，實行跨地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，積極解決環(huán)境制約或者發(fā)展空間不足等問題，引導(dǎo)不適宜發(fā)展工業(yè)的縣城突破行政區(qū)域界限，到經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)異地安置項目，獲得補(bǔ)償性發(fā)展機(jī)會和財政收入。

合理拓展小城市發(fā)展空間。突破小城市行政區(qū)劃的局限性，通過“撤擴(kuò)并”周邊鎮(zhèn)、村，適當(dāng)調(diào)整部分小城市的行政區(qū)劃，擴(kuò)大小城市發(fā)展空間，優(yōu)化資源配置。根據(jù)小城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，尊重歷史沿革和文化差異，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行增容擴(kuò)域，有效解決土地制約問題，增強(qiáng)小城市的發(fā)展后勁和充分發(fā)揮其對周邊地區(qū)的輻射帶動功能。

作者為浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心副主任