檢察官辦案不當官——檢察改革的海南探索

●李軒甫/文

檢察官辦案不當官——檢察改革的海南探索

●李軒甫*海南省海口市海南省檢察院［570203］/文

海南是全國首批7個司法體制改革試點省市之一，今年1月以來，海南省檢察機關啟動司法改革試點工作，在全省進行檢察官選任，并在萬寧市檢察院、白沙縣檢察院、屯昌縣檢察院、海口市秀英區檢察院以及三亞市城郊檢察院等5個試點檢察院試行主任檢察官辦案責任制……日前，海南省檢察院宣布，將在全省所有分市院、基層院推行主任檢察官辦案責任制。

回顧海南檢察機關司改近半年，取得了哪些成效，帶來了哪些變化，又面臨著哪些亟待解決的困難？

一、檢察官選任下的“眾生相”檢察工作運行平穩，未現離職現象

落選者：當助理一樣可以鍛煉自己

4月2日上午9時，海南省政法職業學院迎來一場特殊的考試——來自海南全省的975名檢察干部一起在這里進行司法體制改革首批檢察官選任筆試。隨著一聲清脆的鈴聲，考試結束，今年33歲的海口市秀英區檢察院干部趙世良洋溢著輕松自信的笑容走出考場。

“改革是大勢所趨，我是科班畢業的，感受很強烈。”本科和研究生都選擇了法學專業的他隱隱感覺到了司法體制改革的春風，滿心盼望著自己可以搭上這趟“車”，脫穎而出成為一名改革后的檢察官。

然而，現實是殘酷的，趙世良最終沒能通過首批檢察官選任。“挺遺憾的，畢竟準備了那么久。”剛開始，趙世良對自己的落選并不十分理解，法學研究生出身的他也曾想過當一名律師，但因為熱愛檢察官這份職業，毅然于2010年3月考進了院里，并一直在反貪部門工作。“有點想不通吧，怎么就當不了檢察官呢？”

后來，在一次和該院檢察長張暉的聊天過程中，趙世良認真回想了自己競爭的過程和工作經歷后，他開始釋然了：“雖然自己筆試成績還不錯，但畢竟參加工作時間不長，還沒有獨立辦案的經驗，資歷和業務能力不算過硬，所以考核沒通過。”

“我還年輕，五年過渡期內，正好是我學習鍛煉的好時機。”從趙世良的話語中，聽不出沮喪，反而是滿滿的動力。現在，他正在積極準備選任檢察官助理。

記者了解到，選任前，海南省檢察機關實有檢察員、助理檢察員1510人，按照中央要求，按39%比例核定檢察官名額是975人，但過渡期內，全省共預留169個名額，實際選任806名，這也意味著全省檢察系統需要分流704人，近一半人員面臨轉崗。

“選任前，我們非常擔心干部思想不穩、隊伍不穩，但結果卻讓我們欣慰，整個選任工作平穩有序，干警情緒波動不大，全省沒有出現檢察官一個離職現象”。該省檢察院檢察長賈志鴻說。

入選者：既興奮又覺壓力大

相比之下，與趙世良同在一個院的楊翹名無疑是幸運的。乘著全省選任檢察官的東風，今年28歲的她如愿被選為檢察官，成為整個秀英區檢察院最年輕的入選者。如果按照改革以前的體制，她至少還需奮斗4至5年。

年輕的她當選檢察官，大大增強了她的職業榮譽

感。和全省首批806名入員額檢察官一樣，楊翹名也是通過“考試+考核”的方式，一路“過五關、斬六將”，成功入選檢察官。

“當時院領導考核我的時候，我還在表態說，要繼續努力參加下次考試呢？”楊翹名覺得，并非科班出身的自己能成為海南檢察官中的一員，十分幸運。2010年進入檢察機關工作的她在兩年后成功通過司法考試，并先后在萬寧市檢察院和秀英區檢察院的未檢部門有過辦案經歷。

“因為有辦案經歷，再加上選任前我是區檢察院辦公室副主任，具備選任條件。而且我的筆試占了很大優勢，因為題目里正好有一道關于未檢的，非常熟悉。”楊翹名告訴記者，此次考試分為政治題和業務題，總體來講還是很切合辦案實際的。“業務題是5選3，我們可以根據自己平時接觸較多的案件類型選擇答題”。“成功入選，意味著我就要離開辦公室副主任的崗位，成為一名檢察官。改革后，實行主任檢察官辦案責任制，檢察官對案件要終身負責，這就要求檢察官工作要更有責任心。”通過與過去辦案方式的對比，楊翹名明顯感覺到了撲面而來的壓力和強烈的責任感。

放棄者：把更多機會讓給年輕人

據介紹，參加考試的檢察官，都經過了自愿報名和組織審核。賈志鴻告訴記者，選任中部分領導干部、老檢察官識大體、顧大局也表現的很突出，一大批中青年業務骨干被選入檢察官，選入檢察官中檢察員平均年齡為42.8歲。其中，省檢察院選入檢察官的86人中，45歲以下的就占了54人。

“在我們院，就有5名年紀偏大的老檢察員，在這次選任中主動放棄資格。”屯昌縣檢察院檢察長羅凡興說。“但放棄選任檢察官，不代表放棄檢察事業，目前，這5名老前輩已經全部報名選任檢察官助理了，紛紛表示要為檢察事業發揮余熱。”

秀英區檢察院的檢察員許家寧也是主動提出放棄考試、申請轉崗的人員。有同事對此有點意外，他說：“57歲了，年紀大了，馬上就要退休了，還是把機會讓給年輕人吧。”

二、辦案責任制帶來哪些變化

檢察官不再是“官”

過半機構被砍掉，檢察官辦案主體地位得以彰顯。6月23日一大早，端午節后上班的第一天，一份還散發著油墨香的工作報告就躺在了萬寧市檢察院檢察長范建綏的辦公桌上：自今年2月26日開始試點檢察官辦案責任制以來，截至6月8日，共受理公安機關提請批準逮捕案件110件125人，已辦結100件115人，辦結率近91%......

看著這份報告，欣喜之余，范建綏仍顯得愁眉緊鎖，手指在太陽穴揉了一圈又一圈，一件煩心事一直縈繞在他的心頭——

按照試點方案，萬寧市檢察院實行“大部制”，將派駐鄉鎮檢察室以外的16個內設機構整合為“六局一部”，七大部門各配一名負責人，原先各業務部門的科長被就地“免職”，不再負責本部門的行政管理，全院的工作銜接受到了影響。

“過渡期內，部分檢察官觀念難以轉變，能夠理解。然而，當前的現實是，檢察機關特別是基層院，內設機構設置過多，既分散了辦案力量，加劇了案多人少的矛盾，又強化了檢察權運行的行政色彩，檢察官作為司法辦案的主體地位不能得到有效彰顯。”賈志鴻說。“如果繼續保留原有那么多內設機構,意味著官還有、位還在,還是上級管下級,改革可能又回到原點。經過反復論證,方案設計各基層院全面撤并內設機構,為檢察官辦案責任制有效推進創造條件。”

該省檢察院透露，目前，五家試點院均對現有內設機構進行了整合，內設機構從原來的14至18個，減少為6到8個，機構數量減少50%以上。

新的機關內部架構也逐漸定格:各級檢察院基本圍繞反貪污賄賂局、刑事檢察局、民事行政檢察局、案件管理局、檢務管理局、政治監察部等六個業務板塊進行設置，每個業務部門只設辦案組,由1名主任檢察官和若干名檢察官助理、書記員等組成，承擔司法辦案職責。

“改革帶來了檢察機關內設機構設置的更加精簡，以及辦案過程的去行政化。主任檢察官不再是負責審核審批其他檢察官司法辦案的‘二科長’，更不是檢察官之上的檢察官。如同法院員額制改革后的法官，平時是‘法官’，審理案件時就叫‘主審法官’，員額制內的檢察官在帶領辦案組辦理案件時即為‘主任檢察官’。”省檢察院新聞宣傳處處長許玉民說。

辦案流程簡化

變“三級審批”為“主任檢察官審批”，辦案時間平均縮短8天。

今年6月4日下午5時許，隨著屯昌縣檢察院公訴部門女檢察官李容在最后一份法律文書上簽下自己的大名，一起交通肇事案也正式被辦結。

據李容介紹，去年4月的一天，當事人符某酒后駕駛一輛小轎車，在送朋友去海口途中，因超車將一輛載著三名女孩的電動車撞倒，造成2名女孩受傷、1名女孩死亡。最終，考慮各方因素后，李容做出對這起案件使用簡易程序辦理的建議。

“上午接到案子，下午就辦結了，效率很高。”有著18年辦案經歷的李容有一個明顯感受——自進入今年3月以來，自己辦案速度提高了不少。“以前辦一個案子，院里領導要審批，加上告知、送達等程序，一般要十天半個月才辦得完。而現在，我辦的案子，我自己把關辦結就行了，節省了不少時間。”

據羅凡興介紹，自今年2月9日實行主任檢察官辦案責任制以來，截至6月1日，該院公訴部門共辦理案件37件39人，案件辦理平均天數為41.79天，比去年同期減少了8.06天，辦案效率明顯提高。

為何辦案時間會縮短這么多？羅凡興告訴記者，今年以來，屯昌縣檢察院在案件審批程序上，改變過去“案件承辦人——科長——分管副檢察長”的“三級”審批模式，實行主任檢察官獨立審批模式，一般性案件原則上由一名檢察官獨立辦理。“檢察官獨立行使辦案權，減少了請示、匯報、逐級審批等中間環節，簡化了辦案流程，節省了訴訟資源，縮短了辦案時間。”

實行主任檢察官辦案責任制讓辦案效率明顯提升的效果，在各試點院均得到體現。該省檢察院透露，試點以來，五家檢察院審查起訴案件時間較改革前平均縮短14.7天，審查逮捕案件時間平均縮短1至2天。

王錦良是海口市秀英區檢察院的一名檢察官，平均每年要辦理100多起案件。“目前，我正在辦理一件販賣毒品案，按照以前，辦理此類案件，交給科長、副檢察長審核審批要花兩三天，現在不需要了，我自己就可以把關，獨立審批并起草審查報告，使案件得到了迅速辦理。”王錦良說。

權責更加清晰

列出117項檢察權力清單，倒逼辦案質量提升。記者了解到，以往檢察官辦案經常存在審而不定、定而不審，集體擔責的狀態，辦案責任不明確。針對這些弊端，此次改革突顯了主任檢察官辦案主體，確立了權責統一、終身負責的主任檢察官辦案責任制。

“如何放權，放權度如何掌控，是辦案責任制改革的核心，也是難點。檢察官辦案責任制要真正落到實處，就必須授予主任檢察官相應的辦案決定權，真正使主任檢察官成為獨立辦案主體。”賈志鴻說，省檢察院為檢察官們開出了117項“權力清單”，并為之分級授權，厘清了檢察委員會、檢察長及主任檢察官各自的權力界限和責任，以確保檢察官獨立辦案，并在其各自職責內負責辦案質量。同時，按照“誰辦案、誰負責”的原則，省檢察院也為檢察官們制定了“責任清單”，明確規定屬于主任檢察官獨立決定處理的事項，由主任檢察官對其做出的決定承擔責任。

在采訪中，記者了解到，為提高辦案效率和質量，今年5月，萬寧市檢察院還出臺了檢察官助理職責規定，明確規定檢察官助理向檢察官負責、協助檢察官開展各項辦案業務工作、承擔檢察官交辦的其他工作及在檢察官指導下行使部分檢察職權。

“以前，辦案人員對案子把握不了，就會向分管副檢察長求助，副檢察長還把握不了，就交給檢察長。”萬寧市檢察院副檢察長曾圣和說，現在責任明確具體，實行“誰辦案、誰負責”，迫使辦案人員增強工作責任心和積極性，認真辦理案件，辦案質量明顯得到提升。

三、檢察長有哪些擔憂

試點半年來，屯昌縣檢察院完成了人員的分類工作，經過考試、考核等程序，該院53個政法編制中，按照要求應有檢察官21名，而實際只選任出檢察官19人、檢察官助理15人，全院職工合計也只有46人。

在工作推進中，屯昌縣檢察院檢察長羅凡興注意到，一個問題浮出水面。“隨著主任檢察官辦案責任制的推進，檢察官辦案由過去的審而不定、定而不審，集體擔責的狀態變為主任檢察官獨立辦案并對案件終身負責，檢察官壓力之大可想而知。”

萬寧市檢察院副檢察長曾圣和分管的是偵監部門，他說，檢察官選任后，由于檢察官助理、書記員沒有到位，使得直接辦案并做出決定的檢察官人數減少了，原先偵監部門有6個人辦案，現在只有3個檢察官在辦案。海口市秀英區檢察院檢察長張輝也表示，雖然全院有73個政法編制，但只有26人被選為檢察官，且50歲以上的就有17人，檢察官助理和書記員還沒有真正投入辦案，目前辦案力量明顯不夠。

該省檢察院新聞宣傳處處長許玉民告訴記者，基層檢察院檢察官選任是按照現有政法編制的40%來進行的，但部分地方實際被選入檢察官的人員低于這個比例，很大原因在于檢察官專業人員總量本就缺員，且有些人員獨立辦案能力有待提高。同時，檢察院近年招錄的人員呈年輕化，辦案時間不長。加之，招錄的檢察人員很多來自其他省份，所以各市縣基層或民族地區，也缺乏懂海南話和少數民族語言的檢察官。

面對主任檢察官辦案責任制的推行，萬寧市檢察院檢察長范建綏有些疑慮，到底選任出來的有些檢察官能不能馬上就可以獨立辦案？針對日益紛繁復雜的案件以及犯罪嫌疑人作案手段的不斷升級和反偵查能力的加強，一些老檢察官如果固守以前的辦案理念和方式，在司法體制改革后就肯定行不通了。曾圣和也表示，“以審判為中心”是改革的方向，處在中間環節的檢察機關的檢察官壓力確實很大。”

四、司法改革還有很長的路要走

責權利亟待統一

“現在最怕就是放假，因為案件都有期限，放假就意味檢察官辦案時間減少。”檢察官李容直言，有時加班到很晚回到家，剛睡到床上想起辦案材料中有不妥之處，一下子就跳起來趕回辦公室進行修改、完善。

和李容一樣，實行主任檢察官辦案責任制后，工作量和壓力倍增，幾乎是司法改革給大家帶來的共同感受。其實，早在今年6月初，省高院就前往陵水法院、三亞兩級法院進行調研，接受采訪時，法官也紛紛擔憂：由于改革涉及的法官遴選、懲戒制度、職業保障等法律和政策尚不明確清晰，司法責任制仍然處于“空轉”狀態，長此以往勢必挫傷法官的工作積極性。

“既要有有關司法問責的機制，又要有激勵履職盡責的機制，主要就體現在法官的管理考核激勵機制，以及司法責任制落實保障機制等方面。”省高院院長董治良明確表示。

事實上，今年1月，海南省檢察機關司法體制改革試點工作啟動之初，就明確我省檢察機關司法改革試點主要包括檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制、檢察官及檢察輔助人員職業保障、省以下檢察院人員統一管理以及省以下檢察院財物統一管理五項改革試點任務。因此，完善法官、檢察官責、權、利統一的辦案責任制，是法官和檢察官共同的要求。

充分發揮主任檢察官聯席會議作用

據屯昌縣檢察院反饋，實行檢察官辦案責任制以來，檢察官對于批捕、起訴的案件把關過于謹慎，對一些稍有疑問的案件就提交檢委會決定的現象越來越多。

“過去檢察官不用獨立擔責，現在要負責，對案情的拿捏尺度肯定會謹慎，對案件審批也必然更嚴格，這是改革中必然出現的”。屯昌縣檢察院檢察長羅凡興坦言，目前我省檢察機關的案管監督主要是程序性監督，不涉及實體監督，而案件評查則是事后監督，具有滯后性，無法及時發現問題、及時改正。“因此，我們在賦予主任檢察官權力的同時，監督制約也要同步跟進。”

許玉民表示，下一步，主任檢察官聯席會議的作用將得到進一步發揮。“在前期試點中，聯席會議成了各試點院很多初任檢察官做出決定的重要依靠。主任檢察官匯報案情后，聽取參會人員提問、討論，并對案件發表意見，為辦案提供了有益參考。當然，主任檢察官聯席會議的發言僅為參考意見，由提請討論研究的主任檢察官決定是否采納，并對決定承擔責任。”

范建綏則表示，主任檢察官辦案責任制實施后，需要分管副檢察長直接審批的案件將大幅減少。如何發揮分管副檢察長對所分管部門主任檢察官辦案質量的監督作用，值得認真研究和積極探索。

追責要將一般瑕疵案件區分開來

有權必有責，權責應一致。記者了解到，目前，各試點檢察院尚未建立起考核評價體系，該省檢察院也僅對主任檢察官辦案責任提出了原則性意見，有關責任追究的配套制度尚在積極制定之中。

“省院紀檢監察、案件管理等部門要加快工作進度，盡快出臺相關文件，明確一般司法瑕疵、嚴重司法瑕疵、錯案等不同責任的具體情形認定標準。”賈志鴻說，要確定責任調查、認定、追究程序，特別是要把故意徇私枉法、重大過失釀成錯案與一般的工作失誤導致的瑕疵案件區分開來，保護檢察官辦案的積極性，保證問責制度公平公正，切實可行。

采訪中，海南省法律界專家和部分基層政法干警紛紛表示，追責制度必須要界定檢察官什么情況下才承擔責任，建議主要追責范圍定位為在辦案中徇私枉法或存在重大過失，一定要避免可能出現的“為執法而執法”、“機械執法”等。