“省統管”對刑事執行檢察工作的影響與對策

●江蘇省人民檢察院課題組/文

“省統管”對刑事執行檢察工作的影響與對策

●江蘇省人民檢察院課題組*課題組負責人：葉正剛，江蘇省人民檢察院［210024］。課題組成員：劉文，常州市天目湖地區人民檢察院預防職務犯罪辦公室主任；李成光，江蘇省人民檢察院監所處助理檢察員；尉延峰，南京市鐘山地區人民檢察院綜合處副處長；夏玉山，鎮江市金山地區人民檢察院駐鎮江市看守所檢察室副主任。/文

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作出了全面部署。其中完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理（下簡稱“省統管”）等四項改革，是司法體制改革的基礎性、制度性措施，具有牽一發動全身的作用。本文試通過分析現行檢察體制引發刑事執行檢察工作的諸多弊端，聯系本省的實際情況，研究比較“省統管”的各種可能性設想，并綜合以上分析與論證，提出根據“省統管”建立新型刑事執行檢察工作體制的具體思路,以供上級領導決策參考［1］。

一、刑事執行檢察機構現狀

經過幾十年的發展，我國刑事執行檢察機構形成了自己獨特的體制保障，不僅在各級人民檢察院設有獨立的刑事執行檢察部門，而且在各個監獄、看守所也都設立了檢察室或派出檢察院，但仍存在以下問題：

第一，級別比較低。監獄的級別普遍比派出院或檢察室高。以江蘇省為例，2013年以前共有4個派出院，只有一個副處級建制派出院，其他3個都是正科級建制。

第二，信息很滯后。派出院一般由市級檢察院派出，而監獄一般都是省司法廳直屬的正處級單位，遇到問題可以直接向省廳匯報。由于派駐檢察院規格與監獄不對等，導致派駐檢察院在日常工作中，與監獄相比，往往處于“慢三步”的被動狀態。

第三，保障不獨立。一般派出檢察院財政不獨立，所撥經費只夠維持日常工作運轉，由于經費緊張，辦公經費不足部分還得依靠監獄的支持來解決。看守所檢察室也面臨同樣的問題，一些福利和交通補貼等要靠看守所解決。據調查：90.6%刑事執行檢察干警認為，駐刑事執行檢察機關仍在場所、交通、福利、水電、住房、接待等方面有賴于所在監獄或看守所。

第四，素質難匹配。突出表現為年紀輕、文化高、身體好的干警都分配到反貪、公訴、偵監等主要業務部門去了，而“老、弱、病”的干警就很自然地“充實”到刑事執行等其他部門了。據調查統計表明：45歲以上的監獄干警在各年齡段中人數是最少的，占被調查數的25.1%（見表一）；而刑事執行檢察干警的年齡結構卻正好相反，45歲以上的刑事執行檢察干警在各年齡段中人數是最多的，占被調查數的43.9%（見表二）。

（表一）

（表二）

第五，監督不到位。讓級別低的派駐檢察室去監督級別高的監獄，既不符合國際慣例，更不符合我國的國情。調查統計顯示：刑事執行檢察干警認為因為級別低而在監督時，建議常不被重視的有186名，占51.67%；履行監督常受阻撓的有133名，占36.94%；約見刑事執行領導溝通情況困難的有79名，占21.94%；開展工作沒有院領導出面難辦的有177名，占49.17%。認為要提高檢察室級別的有297名，占82.5%，這已成為絕大多數刑事執行檢察干警的呼聲。

第六，力量難整合。派出院作為一個基層檢察院，是“麻雀雖小，五臟俱全”，既有監獄檢察監督、辦理各類案件的職能，又有行政管理的職能，如政工、文秘、行裝、調研、檢委辦、宣傳教育、案件管理、控告申訴、紀檢監察、信息技術等等。因此，這就決定了派出院不可能將大部分的檢察人員投入檢察監督的一線——監獄去使用。

第七，待遇比較低。派出院由于受基層院職級比例

的限制，長期以來，派出院內設機構負責人和普通干警雖然享受市級機關公務員的工資待遇，但是不享受市檢察院干警的職級待遇，一般為科員級，即使是科室負責人（檢察室主任或科長），職級也很難上調到副科級，更不說是正科級了。檢察干警與監獄同樣工齡的一般干警相比，經濟收入要明顯低于監獄的一般干警［2］。

二、“省統管”的體制設想

由于沒有任何現成的實例可參考，下面試聯系本省的一些實際，對“省統管”體制安排作一些可能性設想。

（一）維持現狀

即所有刑事執行檢察派出院和檢察室維持現有體制格局，所有檢察官統一由省（自治區、直轄市）院提名、管理并按法定程序任免；檢察院的辦公經費、辦案經費和人員經費，由省級政府財政部門統一下撥到派出院或檢察室所在地的縣（縣級市）、市政府財政部門，然后劃到檢察院的賬戶，院里再統一調配發放到派出院或檢察室。

（二）院處合一

主要是地級市的院處合一，這種模式的優勢在于：首先，有利于優化內設機構和人力資源配置；其次，有利于派出院干警的輪崗交流和人員素質的提高，派出它的檢察院根據派出院的申請，視情可將人員作適當調整，因而人員交流輪崗問題可迎刃而解。據調查統計，73.9%的刑事執行檢察干警認為刑事執行派出檢察院與派出其的檢察院刑事執行檢察處應當院處合一或是平行關系。

但是，由于沒有統一的模式，各地的院處合一的機構設置也是五花八門，從江蘇省檢察機關院處合一的情況看，問題也是十分突出的，主要表現在以下幾個方面：

1.級別不同，職權卻一致。江蘇省目前共有5個刑事執行檢察派出院（見表）。同樣是派出院，級別卻有副局級、正處級、副處級和正科職4個檔次；雖然5個派出院的級別不同，但卻都是行使縣一級人民檢察院的職權。

1 2 3 4 5鐘山地區院金山地區院天目湖地區院洪澤湖地區院大中地區院副局級正處級正科職正科職副處級核定編制50 30 23 15 15現有干警43 31 22 12 15檢察室數21 5個2個1個1個關押點數22 5個10個1個1個押犯人數40000人左右12000人左右15000人左右3000人左右2000人左右序號　名稱　級別

2.院吸收處，上下難聯系。如：南京市鐘山地區人民檢察院與市人民檢察院刑事執行檢察處合并，副檢察長兼任市刑事執行檢察處處長，實際上形成了市院刑事執行檢察處級別比派出院級別低的局面。從對上聯系看，省院刑事執行檢察處如何對口聯系？如果發通知是否要先通知派出院，再由派出院通知刑事執行檢察處，還是同時發2份通知。

3.處吸收院，院變檢察室。如：原來宿遷市洪澤湖地區人民檢察院有干警12人，院處合一后，駐監獄干警迅速銳減為5人，盡管仍掛派出院的牌子，但干警總數僅相當于一個檢察室的編制了。

4.管轄各異，內容不統一。院處合一后，有的派出院管轄監獄、看守所、社區矯正等，工作涵蓋所有刑事執行檢察內容，而有的派出院管轄十分單一。

（三）處室升局（這里的“處室”僅僅是指省（自治區、直轄市）院的刑事執行檢察處）

是指省（自治區、直轄市）院的刑事執行檢察處升格為廳局級規格，直接向省內各個監獄和看守所派駐檢察室，級別分為處、科級規格，與監獄、看守所相對應。

這一模式能夠有效解決現行檢察體制下存在的刑事執行檢察級別低、信息慢、保障差等問題，缺點是刑事執行檢察處僅僅管工作，對各個派駐檢察室的人財物，以及對刑事執行檢察干警的晉級、晉職以及獎懲等都沒有決定權。

（四）劃片設院

就是以某種限制條件作為劃分根據，由省級檢察院直接派出檢察院，正廳局級編制，直接向片區內監獄和看守所派駐檢察室，級別分為副廳局、處、科級等規格，與監獄、看守所相對應。

劃分形式可以分為以下2種：一是按照地域和經濟狀況設立派出檢察院。二是按照監獄規模和布局設立派出檢察院。

（五）設立分院

由省級檢察院派出刑事執行檢察分院，正廳局級編制，由該院直接向省（自治區、直轄市）內的所有監獄和看守所派駐檢察室，級別分為副廳局、處、科級等規格，與監獄、看守所相對應。

（六）混合設置

即設立分院后，全省監獄均由分院統一派駐檢察室；地市級、縣區級檢察院相應設立刑事執行檢察處、刑事執行檢察科，承擔駐所檢察和社區矯正檢察任務，派駐看守所檢察室也維持現有模式不變，均接受分院的業務指導（分院承擔省院刑事執行檢察處職能）。

三、“省統管”解決對策

實行檢察機關人財物“省統管”對于刑事執行檢察工作具有十分深遠的意義，但是一些現實問題需要認真研究，并加以妥善解決。

（一）確立機構設置原則

派出檢察院和檢察室是人民檢察院在監管場所開展法律監督工作的派出機構，代表人民檢察院依法對監獄、看守所等執行刑罰和監管活動實施法律監督。是刑事執行檢察工作的重要基礎，因此，這些機構的設置，必須嚴格遵循合法性、合理性、對等性等原則。

第一，確立符合憲法法律原則。在《憲法》框架內，修改《人民檢察院組織法》，出臺相關決定為司法改革提供法律上的依據支撐。

第二，確立監督級別對等原則。監獄檢察派出機構設置的規格應與所轄監獄的級別相同或略高，監獄檢察派出機構也不應低于處級。

第三，確立機構統一派出原則。按照“省統管”和最高檢《意見》的有關規定，應該由地市以上的檢察院統一向刑事執行派出監督機構。

（二）強化檢察官的作用

長期以來，刑事執行檢察工作與其他檢察業務一樣，“采用了承辦人、部門負責人、分管檢察長(檢察長)逐級審批的制度，這種案件管理方式否定了檢察官在辦案中的主體地位，將檢察官的主體地位客體化，無法調動檢察官的主觀能動性，造成了重復勞動、效率低下、資源浪費和責任不清，甚至出現了冤假錯案的后果”［3］。因此，依據主辦檢察官的思路，對刑事執行檢察工作進行分工，主辦檢察官應當具有獨立的事務權，并直接對檢察長或主管副檢察長負責。

（三）促進派駐檢察干警交流

對派出檢察院的干警，可根據職級，確定輪換期限，實行輪換制。讓派出檢察院的干警能走出去，其他檢察院的干警能走進來，并對監獄檢察干警的職級、經濟待遇上實行傾斜政策，增強監獄檢察工作的吸引力。在實行輪換制時，注重干部隊伍的相對穩定和工作連續性，充分發揮監獄檢察干警的積極性、創造性，不斷增強監獄檢察隊伍的活力，使派出檢察院始終保持一支政治素質好、法律知識全、監督業務精的干部隊伍，更好地履行法律監督職能［4］。

（四）加強監督制約機制

1.刑事執行派出機構要接受人大的監督。人大對刑事執行檢察派出機構的監督可以采取三種主要形式：一是由人大組織到刑事執行檢察派出機構視察；二是由檢察機關邀請人大代表或聘請人大代表作為人民監督員，到刑事執行檢察派出機構視察；通過直接接受檢舉、控告，對刑事執行檢察派出機構進行監督。

2.刑事執行派出機構要接受社會的監督。一是要加強檢務公開。在監管場所顯著位置和派駐檢察室辦公區設置“檢務公開欄”，印發《檢務公開手冊》，依法公開派駐檢察室的工作職責、依據、程序和人員等情況，設置檢察官信箱，發放派駐檢察室聯系卡、派駐檢察官約見卡等形式，保障社會公眾知情權、參與權和表達意見權利。二是要在刑事執行聘請檢風監督員，對檢察干警的執法活動實行近距離監督。通過走出去、請進來、召開座談會等形式，廣泛征求意見，自覺接受監督。三是要增加刑事執行檢察工作的透明度，歡迎來自社會團體、新聞媒體，以及服刑人員和家屬的監督。

3.刑事執行派出機構要接受內部的監督。一方面，檢察機關的紀檢監察部門根據最高檢《意見》的規定，加強對刑事執行檢察干警的職業道德建設和紀律作風建設的監督。派駐檢察人員要嚴格遵守檢察紀律和廉政規定，不得接受被監管人及其親屬的吃請和禮品、禮金，不得利用職權干預監管單位的正常管理活動，不得在監管單位報銷費用、領取補貼等。

注釋：

［1］為了解當前刑事執行檢察工作的有關情況，課題組圍繞基本情況、監督體制、內容、方式、效果與關系等方面，分別設計了針對刑事執行檢察干警、監獄、看守所警察的問卷，按照一個監獄、看守所隨意抽取當天在崗的若干名警察的方法，確定監獄、看守所警察的調查對象；而刑事執行檢察干警則當天在崗的全部參與。共獲得有效刑事執行警察問卷966份，有效刑事執行檢察干警問卷360份。本文除特別說明的數據外，有關數據都來自本課題問卷調查中獲取的統計數據。

［2］參見劉文著：《見證跨世紀的監獄檢察》，珠海出版社2010年版，第440－446頁。

［3］參見鄒建華、遠桂寶：《檢察監督制度邏輯中垂直領導體制的理性回歸》，載《檢察研究》2013年第4期第20頁。

［4］參見劉文著：《見證跨世紀的監獄檢察》，珠海出版社2010年版，第199頁。