以契約精神構建PPP伙伴關系

汪燕

以契約精神構建PPP伙伴關系

汪燕

又到盤點半年度經濟形勢之際，又是一個令各方非常揪心的時點。從中央到地方，穩增長政策頻頻出臺，短期內效果卻不及顯現，從當前微觀主體表現、機構預測來看，可以說經濟依然艱難前行。從浙江情況看，主要經濟指標雖有見好，但在當下產能過剩嚴重、房地產市場低迷、地方融資平臺受限的背景下，如何保持投資一定增速仍是當前穩增長的當務之急。

從去年開始，國家大力倡導的PPP模式，可能是解決當下“企業投資缺信心、政府投資缺錢”難題的一劑“良方”。PPP模式（Public-Private-Partnership）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務的一種融資模式。從制度設計的出發點看，PPP模式一方面可以替代融資平臺解決地方政府投資缺錢的燃眉之急，另一方面為社會資本投資開辟了“新天地”，更可以降低投資成本提高項目效率，可以說是一件多方共贏的好事。

國家層面已相繼出臺了一系列政策文件，國家發改委也公布了第一批1043個總投資達1.97萬億元的PPP推介項目，包括浙江在內的絕大多數省份都公布了各自的PPP項目庫。據不完全統計，目前各地政府公布的PPP項目總投資規模已超過2.5萬億元。應該說，比起十年前的“非公經濟36條”、五年前的“新非公經濟36條”對民間投資的開放與鼓勵程度，此次推動民間資本進入基礎設施和公共事業領域的力度之大、措施之實前所未有，因此，PPP模式甫一推出，即受到各方的高度關注。

放開民間資本投資領域本是好事，然而與各級政府推動PPP高漲的熱情相比，民營資本猶豫和觀望心態頗重，面對政府的“橄欖枝”雖有心動卻鮮有行動，使這一“看上去很美”的好事進展較為緩慢。據有關數據顯示，目前項目簽約率并不高，大約在10%左右。最近省經濟信息中心對省內千家重點工業企業PPP項目投資意向的調查顯示，9.4%的企業表示有投資PPP項目的意愿，90.6%的企業表示無意愿，這一調查數據與前述數據基本接近。

從調查情況看，民資認為目前參與PPP的前三大主要障礙，分別是“缺乏相對完善的投融資平臺和配套政策支持”占59.8%、“政府定價項目存在較大政策不確定性，談判周期相對較長”占48.8%、“收益率相對較低”占34.1%。PPP項目投資大、回收周期長、利潤低，加上我國市場經濟體制還不是很完善，民間資本對政府的換屆風險、兌現風險、政策變動風險等都還心存擔憂。這些障礙與擔憂，歸根到底還是政府與民資之間缺乏一種相互信任。

PPP從英文意義看，關鍵應該是最后一個“P”——“伙伴關系”。所謂伙伴關系，就是政府和社會資本雙方之間的一種相互尊重、求同存異、合作共贏的關系，按照西方社會的說法，就是契約關系。

契約精神是市場經濟的基石，是維系一個社會基本秩序的基礎。十八屆四中全會提出全面依法治國，強調要“強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗”。構建政府和社會資本在PPP中的伙伴關系，也必須以契約精神為基石，建立締約雙方之間自由、平等、守信的關系。

以契約精神明確伙伴關系。在PPP模式中，擁有強勢身份的政府部門首先要帶頭尊重契約、履行契約、維護契約，不能有超越契約的特權，更不能隨意違約。要盡快完善相關法律法規，以法制來強化對PPP締約雙方的保護和約束。

以契約精神建立風險分擔機制。PPP項目投入大、周期長、過程復雜，可能會面對來自政策、社會、自然、經營等的各類風險較多，應根據政府和社會資本的能力和責任建立公平合理的風險分擔機制，在合約中通過相關的制度設計明確風險分擔的責任，并建立合理的后期協調機制，對事前不能預防的風險建立應對協商機制，確保項目運作的可持續性。

以契約精神建立利益共享機制。PPP項目要在一定程度上保證社會資本“有利可圖”，否則不可能吸引到社會資本的投入。我們的調查顯示企業迫切希望政府能盡快“推出一批盈利模式清晰、前期成熟的示范項目招商對接”。因此，應該選取一批前期工作基礎好、民間資本進入意愿強、有可突破空間的項目作為試點，盡快形成成功示范，打消社會資本的顧慮。項目運作過程中，政府承諾的扶持政策要到位，尤其是在規劃布局上對后續競爭性項目的推出要慎重。

作者為浙江省經濟信息中心副主任