舟山先行先試綜合行政執法試點

中共浙江省委黨校2015年春季領導干部進修一班第三課題組

舟山先行先試綜合行政執法試點

中共浙江省委黨校2015年春季領導干部進修一班第三課題組

為深入推進依法行政、加快法治政府建設，日前，中共浙江省委黨校2015年春季領導干部進修一班第三課題組全體成員，通過對舟山市開展綜合行政執法試點工作情況，采取實地考察、部門座談、查閱資料等形式，進行了為期一周的調研，并在此基礎上形成了關于舟山市綜合行政執法試點中的主要做法及其對策建議。

基本情況

國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》明確提出“建立與舟山群島新區建設發展相適應的機構精簡、職能綜合、結構合理、運作高效的行政管理體制”。舟山市作為國家級新區，享有先行先試的政策優勢，在城管執法、市場監管、海洋執法等領域都進行了諸多有益的嘗試和探索。2014年7月，浙江省政府批復舟山市開展綜合行政執法試點工作以來，全市迅速行動，精密組織實施，工作進展順利。舟山市在深化行政執法體制改革特別是在推動綜合行政執法試點中，對過去部門單一、各自為政、效率不高的行政執法主體進行大刀闊斧的改革，敢于先行先試。

其主要特點：一是行動快。2014年7月底開始，按照省委省政府的總體部署，大膽突破，從強化職能、提高效能入手，打破常規，以“快刀斬亂麻”的工作作風，為打好這場執法改革“攻堅戰”邁出了可喜的、堅實的第一步。二是思路新。舟山市面對新常態，適應新常態，創新工作思路：一改過去單一部門執法向新的綜合執法轉型；二改過去分散執法向新的統籌執法轉型；三改過去選擇性執法向公正、公平、公開性執法轉型。三是舉措多。主要是通過明確主體、整合職能、集中權限等舉措，著力推進綜合執法試點工作，重點解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。通過減少行政執法層級，對食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域加大基層執法力量，初步形成了陸地、海上綜合執法的新格局。

主要做法

開展城管執法體制改革。一是從機構設置著手。成立市綜合行政執法局（增掛市綜合行政執法支隊牌子），內設辦公室、政策法規處、綜合協調處、督查信訪處等機構，設置海洋產業集聚區執法大隊、新城執法大隊、普陀山執法大隊3個派出機構，分別承擔轄區內的綜合行政執法任務。縣（區）設立綜合行政執法局，掛縣（區）綜合行政執法大隊牌子，分別為縣（區）政府工作部門，負責各自行政區域內（市局直接管理區域除外）的綜合行政執法工作。縣（區）環保局與其合署辦公，實行綜合執法、環保執法兩支隊伍力量統籌調配、資源共享。鄉鎮（街道）層面，設立縣（區）綜合行政執法局（縣〈區〉綜合行政執法大隊）鄉鎮（街道）執法中隊，掛鄉鎮（街道）綜合行政執法辦公室牌子。二是實行二級執法體制，市綜合行政執法局行使對縣（區）綜合行政執法局的業務指導，市綜合行政執法局與海洋產業集聚區執法大隊、新城執法大隊、普陀山執法大隊等實行條塊結合、以塊為主的雙重管理體制，將主要執法力量配置在基層一線，使執法力量重心下沉。三是職能劃分管放結合。按照“源頭治理、系統治理、綜合治理”的理念，對相關行政處罰職能進行劃轉。率先在原城管執法十大類354項執法職能的基礎上，擴大到綜合行政執法領域十五大類533項執法職能，新增五大類179項執法職能。四是協作機制更加靈活。建立了綜合行政執法聯席會議制度，及時研究協調綜合行政執法工作中的重大疑難事項。五是執法資源互惠共享。建立了視頻監控系統聯網機制，公安部門和綜合行政執法部門共享和調用各方監控圖像信息，實現視頻監控網絡信息資源整合共享。結合部門權力清單和責任清單工作，逐項明確了533項執法職能的監管職責。

推進市場監管體制改革。舟山立足海島海洋實際和新區發展需求，整合精簡市、縣（區）兩級工作部門，在重點領域率先推進大部門制改革，采取了“先合后整、邊合邊整、持續優化”的做法，整合資源配置，理順職責關系，提高行政效能。一是將市工商行政管理局、市質量技術監督局、市食品藥品監督管理局的職責整合，組建市市場監督管理局，同時承擔市食品安全委員會的具體工作，掛市工商行政管理局、市質量技術監督局、市食品藥品監督管理局、市食品安全委員會辦公室牌子。市局內設處室從原三部門共28個處室整減為22個，減少21.4%。二是實行垂直管理。根據新區總體規劃及經濟功能區建設的總體布局，在全市6個重點功能區域設置了市場監管分局，全市共設置9個基層市場監管局、22個市場監管所，在機構改革的人員編制排定中，減少市級機構編制數，增加基層派出機構編制，充實基層一線執法力量。三是建立聯席會議制度。通過由政府分管領導和法院、法制辦、市場監管局、編委辦等部門參與的府院聯席會議，全市市場監管機構正式以自身名義對外執法，不再以原工商、質監、食藥監局名義對外開展工作。四是有效進行職能整合。市場監管局成立后，主要在許可審批服務、舉報投訴處置、整體執法、檢驗檢測四個方面整合提升執法效果。

探索海洋綜合執法體制改革。舟山是海洋大市，發展海洋經濟是新區建設發展的主要方向。舟山市積極探索和創新海上行政執法體制機制，整合海上行政執法職能，逐步建立統一執法主體。一是抽調市海洋與漁業局海洋與漁業執法支隊、市港航管理局港航執法支隊、市國土資源局國土資源監察支隊、市水利水務圍墾局水政監察支隊、市文廣新聞出版局文化市場綜合執法支隊等市內海上行政執法部門的全部或部分執法力量，組建海洋行政執法聯合支隊，與海洋行政執法局實行“兩塊牌子、一套班子”，負責組織實施緊密型海洋聯合執法。二是明確聯合執法的內容，包括海洋與漁業部門的全部執法職能，以及港航管理部門的航政、運政方面的全部和港政方面的部分執法職能，國土資源部門的海域礦產資源開采的執法職能，水利水務部門的有關灘涂圍墾的執法職能，文廣新聞部門的海底文物保護的執法職能，共計175項涉海行政執法內容。三是成立舟山市海洋聯合行政執法工作領導小組，由分管副市長為組長，海洋與漁業、國土、水利、文廣、公安、邊防、海事等部門負責人為成員，負責協調解決緊密型海洋聯合執法過程中出現的重大問題。四是聯合執法。抽調相應行政執法人員入駐到市海洋行政執法局（市海洋行政執法聯合支隊）集中辦公，由市海洋行政執法局（市海洋行政執法聯合支隊）統一組織開展海洋行政執法工作。五是各單位派駐人員的編制、工資關系仍在原單位，黨組織關系轉到海洋行政執法局（海洋行政執法聯合支隊），日常工作由海洋行政執法局（海洋行政執法聯合支隊）統一領導和管理，業務上受派出單位的指導，工作考核由海洋行政執法局（海洋行政執法聯合支隊）負責。

對策建議

建議省級層面有一個對口管理單位。目前缺乏統一的省級管理部門。難以提升城市綜合行政執法層級，難以指導統一規范城市管理綜合行政執法。特別是在綜合執法領域全國沒有統一標準，浙江可以先行先試，率先成立“浙江省綜合執法總局”。在調研中，市、區、鎮執法人員都有這種期盼。

建議界定綜合執法機關的職責范圍。在現階段，有關的法律法規對城市管理綜合執法中行政主體的職責和權利未加以明確界定，導致了在執法過程中，產生越權執法、多頭執法、職權交叉與重疊、執法活動混亂無序等現象。為了避免綜合執法機構與職能部門的職責交叉，可考慮按照以下四個標準衡量和取舍執法事項的劃轉：一是執法的專業程度，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；二是金融、海關、國稅等實行垂直管理部門的職責不能劃轉，屬于地方政府工作部門的職責則可以劃轉；三是是否屬于剩余職責，任何政府部門都有自己基本的、固有的職責，這種職責不能劃轉；四是是否屬于專屬執法權（公安機關、稅務機關）職責不能劃轉。

建議各部門建立執法協作機制。在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的公務合作制度，例如：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。有關部門在城市管理領域中做出行政許可的，要加強后續管理，發現違法行為，應及時告知城管執法機關；城管執法機關在進行查處之后要將處罰情況及時反饋給有關部門。在現行法律中，上述制度只有零散規定。因此，建立部門間規范的公務合作制度是建章立制、完善綜合執法的一項重要任務。

建議加強執法隊伍的業務培訓。加強執法人員的培訓。無論是城管執法，還是市場監管執法工作都具有很強的特殊性和專業性，需要通過統一培訓，在執法隊伍中貫徹依法行政理念，建立規范化的執法流程，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。

建議推進海洋綜合執法體制改革。舟山可作為試點率先啟動海洋綜合執法改革，在整合市內涉海單位行政執法職責的同時，將海事部門的海上執法職能一并下放整合到海洋綜合執法局，將省海洋與漁業在舟山范圍內的執法職能實行屬地管理，并提請省政府發文授權，使海洋行政執法局成為法律意義上的海洋執法主體。

建議加強海上執法力度與監管力度。特別要加強對小型休閑船艇的管理。近年來，隨著旅游休閑船艇數量的興起，沿海地區私人擁有小型休閑船艇日益增加，全市據不完全統計有各式船艇200余艘，存在較大安全隱患。目前，類似的小型休閑船艇處于管理盲區，海南、青島等地已經出臺了小型休閑船艇管理辦法。希望加以重視并盡早出臺相應的管理辦法。

課題組成員：王飛躍（組長）方志剛盛長榮（執筆）錢華徐煥鳳陳純躍鄭寧張環宙胡少云陳惠良成為杰